我國地方政府開放數據行動框架的建構進展與展望
——基于政策的文本分析

周文泓 代林序 李彥可

（四川大學 公共管理學院，四川 成都 610064）

一、引言

開放數據已成為政府在國家治理能力現代化的目標框架下推進“互聯網+”政務的重要行動，并隨著數據戰略、技術、文化等多方面的發展成為日趨復雜的事務。隨著2020年4月9日《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》的發布，數據產業體系建設、數據資產化利用等面臨諸多探索空間。隨著政府開放數據實踐的不斷深入，在不同地區、不同層級政府逐步明確建立起豐富的政策內容體系，并依據具體進展優化拓展。圍繞政務信息系統整合、政務信息資源共享、公共數據開放等重點倡議，指導、落實政府開放數據的持續行進。因而，從政策視角出發有助于明確我國地方政府開放數據的準備情況、行動進展與方向，并對照行動需求明晰政策有待升級的地方。尤其隨著多個地方政府于2020年發布新的開放數據政策，便于了解我國現處于的階段、發展方向與重點、具體規劃，以及不足之處，為實踐與理論提供了可了解、可參考、可優化的基礎。

關于政府開放數據的研究也日益從是什么、為什么的視角向如何做、如何優化、如何發展的方向深入拓展。例如，當前的研究就涉及政府開放數據資源建設、政府開放數據向公共數據與社會數據擴充、政府開放數據平臺的功能升級、政府開放數據利用等。政策作為評估政府開放數據進展的重要指標以及明確實踐進展、問題與對策的關鍵維度，①鄭磊、關文雯：《開放政府數據評估框架、指標與方法研究》，《圖書情報工作》2016年第18期，第43-55頁。②蔡城城、劉新萍、鄭磊：《開放政府數據準備度評估:法律法規與政策》，《電子政務》2017年第9期，第41-47頁。因而，相關政策的研究一直伴隨政府開放數據實踐情況而持續展開。一方面，從發達國家政府開放數據政策中提煉適用于我國的可借鑒之處，充實政策內容。③朱琳、張鑫：《美國政府數據開放政策與實踐研究》，《情報雜志》2017年第4期，第98-105、176頁。④陳美：《澳大利亞中央政府開放數據政策研究》，《情報雜志》2017年第6期，第134-140頁。另一方面，面向不同范圍與層級的政策文本分析日趨豐富，提出健全我國政府開放數據政策體系并細化專門性政策。⑤洪偉達、馬海群：《我國開放政府數據政策協同機理研究》，《情報科學》2020年第5期，第126-131頁。⑥陳玲、段堯清：《我國政府開放數據政策的實施現狀和特點研究：基于政府公報文本的量化分析》，《情報學報》2020年第7期，第698-709頁。⑦陳蘭杰、趙元晨：《政策工具視角下我國開放政府數據政策文本分析》，《情報資料工作》2020年第6期，第46-53頁。同時，對照政府開放數據實踐情況與成效，從內容層指出政策的完善方向，如對數據質量、開放范圍、隱私保護、問責機制、促進社會參與等方面提出具體的政策優化建議。⑧鐘源：《美國地方政府數據開放政策研究》，《國家圖書館學刊》2016年第2期，第32-41頁。⑨杜荷花：《國外政府數據開放平臺隱私保護政策的考察與借鑒》，《圖書館建設》2020年第3期，第67-75頁。然而，現有研究更多是從微觀層面指出政府開放數據所缺的支持，并由此提出完善政策，且所指出的問題多限于政策制定的不足，尚未充分展開內容分析以解答政府開放數據政策的具體內涵以及相應部署的行動，因而面向政府開放數據這樣的復雜事務所呈現的分析整體性不足。

因此，本文將對我國的地方政府開放數據政策展開調查，由政策內容解析政府開放數據的行動框架，并對照政府開放數據的理論要求展開分析，從而展望完善政府開放數據行動政策的基本方向。

二、政策收集與分析方案

（一）政策收集

收集范圍確定為廣義的政府開放數據政策，其中數據既包含政府數據、政務數據，也包含公共數據的相關內容。首先，在各級地方政府門戶網站、政府數據開放網站、政府數據開放平臺進行相關政策收集；其次，在“北大法寶”法律法規數據庫使用“政務數據開放”“政府數據開放”“公共數據開放”“數據管理”“大數據”等關鍵詞進行模糊搜索，并依據法規類別、行政級別等標準進行收集；最后，在百度等搜索引擎以各省市政府機構名稱與“政府數據開放”“政府數據管理”等關鍵詞進行組合檢索，將收集到的相關政策文本作為補充內容。收集時間截至2021年11月17日，并按照以下條件對政策文本進行篩選：1. 政策文本應由官方機構發布；2. 為充分代表我國地方政府開放數據政策制定的進展，政策發布機構所屬的行政級別應為副省級以上，這是由于目前我國政府開放數據總體目標是建設國家數據中心，承載具體行動的關鍵則是以省級為單位建立跨部門跨層級的政府開放數據集成平臺；3. 為聚焦政府開放數據的專門性政策，應選擇2019年及以后發布的更具專門性的政策或者部分2019年前發布的與政府數據開放關聯性強且規定內容詳細的政策。基于以上標準，被納入研究分析范圍的政策文本共45份，2019—2021年發布政策42份，2018年發布政策共3份，其中由省級政府發布的政策共29份，由副省級政府發布的政策共16份。

（二）分析方案

為有效從政策中提煉內容以明確我國地方政府開放數據行動框架，內容提煉的依據對照文獻所解析出的政府開放數據行動框架，見表1。

表1 政策分析依據

續表

依據上述的分析框架，研究提取相關內容，并采用文本分析法對所收集的政策進行系統解析，分析過程如下。

第一，政策文本編碼。將政策條款作為文本分析的最小單元，按照“政策編號-政策章節-政策條款”的格式對每份政策進行編碼，編碼過程中需進行語境差異性與內容相關性判斷，在特定語境下剔除無效無關條款而保留精確編碼相關性強的文本內容，見表2。

表2 政策文本編碼示例

第二，政策內容提取與聚類。以單份政策為單位，按照開放數據管理體制、數據開放流程、數據開放保障三要素進行內容提取，依據政策文本內容的原始信息進行概念化總結，并將反映相似內容的政策條款集合歸類，見表3。

表3 政策文本提取與聚類示例

第三，政策內容分析。根據政策文本提取結果，主要開展兩方面分析：一是從內容層面梳理各地開放數據政策在管理體制、開放機制與流程和保障措施方面的規定所涉及的內容；二是從整體的視角分析我國各地現有開放數據制度框架是否完整，是否符合信息管理要求。由此，識別現有政策體系的不足，從而為完善相關政策提出相應策略。

需要說明的是，政策文本分析由三名研究人員協同開展，每一階段都經過討論形成一致意見，從而分別對15份政策進行內容提取和編碼。每一階段的工作完成后，三名研究人員交替核查對方的內容提取或編碼結果并標示存有異議之處，經由三人討論后達成統一意見。

三、行動框架：基于政策內容的識別

經梳理可知：1. 目前大部分地區的開放數據政策包含在覆蓋數據全生命周期的政務數據或信息資源管理辦法中，政策以數據管理與應用辦法、數據共享開放條例等為主要形式，對政務數據或公共數據的管理目標、原則、流程、監督保障等做出行政指導，開放數據往往作為主要內容板塊之一或數據管理流程的部分得到規范。2. 部分地區制定了專門的公共數據開放管理辦法，對開放數據的管理體制、開放主體、對象、流程、保障做出系統性規劃。3. 少數地區面向數據利用角度提及開放數據要求，主要通過面向大數據或人工智能發展的應用條例，將數據開放列入技術應用原則，鼓勵政企數據對接融合，并明確流程以規范大數據的開放，推動開放數據的應用。4. 僅部分地區比較特殊，如浙江省以系列政策文件構成方向明確、操作具體可行的完整政策體系，以公共數據開放與安全管理辦法對數據開放、利用和安全管理的管理體制、工作原則與基本流程等進行明確；通過公共數據開放工作指引明確開放過程中的具體操作流程、權責部署和績效考核工作；最后以技術規范對開放平臺功能與界面做出詳細規范。

依據上述政策，對照前文所得的分析要素，我國地方政府開放數據的行動框架呈現為開放管理體制、政府數據開放流程、政府數據開放保障。

（一）開放管理體制

圍繞開放管理體制，主要明確了政府開放數據基本要素，即開放數據的目的、原則、數據對象、開放主體。

1. 目的，引領各地開放政府數據的目的被設定為三大導向：一是政府優化建設，旨在提升地方政府自身治理能力與服務水平；二是發展數字經濟，促進數字產業化與產業數字化升級；三是提高社會治理水平，促進協同框架下各領域對社會的治理。

2. 開放原則，以確認政府開放數據的基本要求。半數地區明確開放數據應貫徹需求導向、安全可控、分級分類、統一標準、便捷高效。少數地區如沈陽市、浙江省等更強調對開放數據合法性、正當性、必要性的審視，寧波市、黑龍江省等則注重將開放常態化融入數據開放原則。

3. 數據對象，主要是界定政府開放數據所涉及的范疇及特征。（1）政府開放數據的范疇。狹義上，面向政務數據、政務信息資源和政府數據，其形成主體為各級政務部門或行政機關；廣義上，面向公共數據、公共信息資源和社會數據，其形成主體囊括各級行政機關、具有公共管理服務職能的企事業單位、行業協會與其他社會組織機構等。寧波市、青島市等地還詳列了非政府機構職能領域，包括水務、電力、燃氣、交通等有關單位，進一步架構納入公共數據的內容范疇。（2）開放作為數據應有的基本特征。一方面，要求開放數據應具備原始性、可機讀、可供社會化再利用的基本特征，促進數據開放利用的標準化、規范化；另一方面，凸顯開放數據應具有價值，緊密聯系民生需求和商業增值需求來開放增值潛力顯著的高價值數據，促成對其二次開發利用形成的新技術和新業態。

4. 開放主體，絕大部分政策規定了開放數據行動主體的具體責任部門及其權責分工，包括數據開放主體和數據利用主體兩類。數據開放主體，即各行政機關、政務部門在其職責范圍內開展數據開放業務，上海市、天津市等地出臺政策鼓勵公共管理相關企事業部門、社會組織等按照法律授權提供數據開放服務，以形成多主體協同開放的良性生態；數據利用主體，即公民、企業和其他社會組織，政策賦予其通過開放數據平臺獲取并利用政府數據的權利，并通過構建利用規則保障其利用過程的合法合規性。除上述兩類主體外，已有政策關注到其他利益相關者的重要作用，如各地普遍將網信部門或第三方機構作為監管機構對開放過程進行監督考察。

（二）政府數據開放流程

政府數據開放流程可劃分為數據開放前期管理、數據開放獲取、數據利用與反饋三個階段。總體來說，政策對各階段做了較為全面細致的規定，各地區規范存在普遍性和特殊性。

1. 數據開放前期管理階段圍繞“確認開放內容”開展系列管理活動。多數地區均指出需在本階段開展以下工作：（1）開放數據分級分類，即劃分數據開放類型及其具體范圍。當前政策中，開放類型普遍分為禁止開放、受限開放、無條件開放三類，在此基礎上，部分地區增加了數據開放類型劃分規則及類型轉換條件。如杭州市規定所列禁止開放數據經處理后符合開放條件即可列為無條件開放類或者受限開放類數據。（2）開放數據優先級及特殊數據開放確認。在分級基礎上，優先、重點開放的數據得以明確。除交通、醫療、就業等民生保障服務相關領域的數據資源外，行業增值潛力顯著和具有產業戰略意義類的數據也獲得重視。此外，對特殊數據尤其是突發事件相關數據的開放，要求負責處置事件的有關部門應依法及時、準確開放相關政府數據，并根據公眾需要動態更新。（3）開放目錄或開放清單管理。普遍而言，需向公眾公開開放目錄或清單，并保證動態更新。少數地區還在此基礎上提出協商修改規則，如浙江省、杭州市和重慶市。（4）數據處理。即對擬開放的數據進行清洗、加工、脫敏、脫密、格式轉換等工作，以保障不侵害國家安全、商業秘密和個人隱私，并以易于獲取和加工的方式開放。

除此之外，部分地區為保障開放數據工作的有序性和安全性，增加了以下要求：（1）編制數據開放計劃。以北京為例，首先需收集公民及機構組織的數據開放需求，其次應依據需求制定包含數據名稱、數據內容、開放時間和更新周期等在內的開放計劃并予以公開，最后依此計劃按時按量公開政府數據。（2）數據開放審查，即根據數據安全保密相關法律法規審查擬開放數據。如廣西、浙江等地設計了針對不同問題的審查程序，關于專業問題的審查應召開專家論證會、涉及相關群體切身利益或公眾普遍關注問題需采取聽證會和座談會等方式，公開聽取所涉及公眾的意見和建議。

2. 數據開放獲取階段需開放主體將數據置于開放平臺并設定開放方式，使數據利用主體能依規按需獲取開放數據。總體來看，多數地區均指明應在統一的開放平臺開放數據。少數地區進一步明確了數據獲取方式，包括直接下載、接口調用、通過公共數據平臺以算法模型獲取、法律法規和國家規定的其他方式四類。具體而言，針對不同數據類型有不同的開放獲取規定。（1）對無條件開放類數據，多可通過開放平臺下載或以接口調用的方式直接獲得，而重慶市規定需經由身份認證后方能通過開放平臺或系統獲取。（2）對有條件開放類數據，常規來說，數據利用主體提交數據開放申請，并經由審核通過后方可獲取數據。部分地區如上海市規定利用主體需簽訂數據利用協議。此外，浙江省強調受限開放數據獲取的公平性，指出不得設置歧視性條件。

3. 數據利用與反饋階段集中部署開放后的利用規范，鼓勵反饋以完善開放工作。政策在數據利用層面普遍提及的內容包括：（1）采取措施鼓勵數據利用。除推薦數據利用方向、領域及方式外，資金扶持、應用競賽、政企合作、成果展示等手段也得以應用。（2）對利用行為進行規范。或提出“需合法合規”的原則性要求，或通過簽訂協議、備案等方式進一步落實行動。少數部分地區提及了利用違規處理和利用情況反饋的規定，前者如廣西壯族自治區對未授權使用、非法濫用、未經許可的擴散和泄露等違規行為要求依情況選擇暫定或終止對違規者提供數據開放服務，或依有關法律法規處理違規者。后者則是要求主管部門持續跟蹤或利用主體主動予以反饋。浙江省還指出在應用過程中產生的業務數據需回傳至平臺，以實現數據循環利用。

此外，2020年4月9日《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》明確將數據定位為生產要素，上海、廣東等地的政策從戰略層明確指出政府數據應充分融入公共數據，釋放公共數據資源價值，涵蓋創新公共數據運營模式、健全公共數據管理機制、完善公共數據資源體系、探索公共數據資產化管理等。例如，要求探索公共數據資產化管理，包括建立公共數據資產確權登記和評估制度，探索公共數據資產憑證生成、存儲、歸集、流轉和應用的全流程管理。

（三）政府數據開放保障

多數地區在規定涉及如下方面。

1. 組織架構保障。一是從整體上確定政府開放數據管理主體，多為省市級人民政府，也有部分地區成立專門的數據開放主管部門、領導小組或內設機構進行統一管理。縱向上，各級政府自上而下明確負責公共數據管理的機構或者人員，加強對數據開放管理工作的領導統籌；橫向上，同級政府各管理部門統籌、協調其行政區域內政府數據的開放、利用和安全管理，組織制定數據開放發展規劃，將數據開放納入經濟和社會發展規劃體系。二是強調管理主體的監督保障職能。數據開放利用情況的監管評估工作內容既包括明確開放主體的管理程序和責任，進行開放管理與應用考核評價并公布結果，又包括對利用主體竊取、濫用或者未經許可擴散、留存公共數據等行為的監管。三是建立數據開放專人專崗管理制度，明確牽頭負責的內設機構及人員并開展交流培訓。四是面向各類主體明確安全管理要求。即確定大數據中心、網信、公安等主管部門的安全管理，以及數據開放主體與利用主體在數據安全方面的義務。

2. 制度建設引導，主要強調要做好標準規范。各省市多要求標準化主管部門會同數據開放主管部門制定公共數據采集、編目、匯聚、共享、開放以及安全管理等地方標準。其中，浙江省已有較完善的數據開放工作指引與技術規范體系，將標準細化至元數據格式、用戶對接規范等具體可操作的技術要求。同時，目前在安全管理環節上有更明確的制度要求，如多數地區規定包含安全管理制度、技術防護措施、風險評估與安全預警制度，少數地區如海南省在此方面較為完善，還提出了建立安全審查機制和信用檔案制度等。

3. 平臺支持方面，政策要求建設專門的數據開放平臺或集成數據匯聚、共享、開放等功能的統一平臺，實現數據開放渠道可互通、可對接。平臺需面向開放主體提供數據管理功能，面向利用主體提供數據查詢、下載等使用功能，并保證持續的技術升級、功能迭代與資源擴展。部分地區還強調了透明化、可審計、可追溯的全過程管理或數據調度溯源的功能要求，如上海、重慶、天津和杭州。

4. 資源支持方面，主要強調資金支持多數地區，要求將政府數據開放工作納入國民經濟和社會發展規劃，所需經費納入同級財政預算，為數據開放系統建設、考核評估等撥付資金。此外，還包括倡導創造多元開放環境，通過產業政策引導、社會資本引入等方式，推動產學研用協同發展。建立多元化的數據合作交流機制，引導企業、行業協會等單位依法開放自有數據，促進公共數據和非公共數據的多維度開放和融合應用。

四、優化空間識別：基于行動框架的解析

針對由政策內容所提取的地方政府開放數據行動框架可發現，我國在各地基本確定了政府開放數據的必要性、行動要素、實踐內容，政府開放數據得到持續性的貫徹。然而，對照政府開放數據日臻成熟的理論構建，①WORLD WIDE WEB FOUNDATION：“Open Data Barometer - Leaders Edition ODB Methodology - v1.0”，2017年9月15日，http://opendatabarometer.org/doc/leadersEdition/ODB-leadersEdition-Methodology.pdf，2021年05月27日。②復旦大學數字與移動治理實驗室：《指標體系》，http://ifopendata.fudan.edu.cn/method，2021年05月27日。可發現政府開放數據作為復合性概念、流程性活動、復雜性體系在政策中未充分界定與規范。

（一）有待凸顯開放特質的管理體制

從開放管理體制的建設上來看，盡管基本要素齊全且在政策中對每一要素均有界定，但開放數據的內涵、價值、特性的融合尚待完善。

1. 目的方面，目前政府開放數據從政策上主要服務于政府運行模式升級、數字經濟發展以及社會治理優化，更多的是從政府作為主導主體出發。一是政府開放數據可以輔助的多元領域沒有得到充分呈現，例如科技、環保等。二是政府開放數據所內含的社會化，即多元主體參與和協同社會建設的要義未有效凸顯。這也將影響其他要素的界定以及開放數據其他方面的部署。

2. 政府開放數據的原則偏重數據的形成者、管理者以及發布者，因而原則層面盡管提出要匹配社會需求，但更多地區的重點是在分級分類、安全管理，而非國家治理體系與治理能力現代化這一整體之下所內含的政府數據默認開放為第一原則。因而，大部分地區對政府開放數據更多是“軟性”鼓勵與推進，欠缺近似“信息公開”的力度。例如，開放數據的合規無條件使用沒有在政策中顯示，注冊的煩瑣、數據格式非開放性等問題就體現在了部分開放數據平臺的使用中。

3. 數據對象的界定存在兩方面的問題。一方面政府數據同公共數據、社會數據的界限不完全清晰，各地用語不統一，僅有少數地區有提供關于分級分類公開的標準與示例。因而，數據的利益相關者、形態、開放程度、開放優先級等缺乏說明，不同范疇的數據之間的邊界與融合要求沒有得到確認。另一方面，開放數據的基本屬性沒有得到政策層的直接與完整確認。除少數地區提到原始性、可機讀等特征外，對數據可用性、準確性、完整性、一致性、及時性、可獲取性等方面的開放特征并沒有在政策中予以說明。

4. 開放主體方面，盡管確認了管理主體和執行主體，但提供的依據有限。各類主體面向開放數據的具體職責、權利與義務、相互的權責關系與流程關系，說明有限。例如，政府開放主體內部的開放數據監督者、數據利用主體的權利等均難以從政策中明確規范。

（二）尚需系統補足開放活動的流程

政府開放數據作為過程性活動覆蓋開放與利用這兩大方面，總體上各地方政府開放數據政策整體仍以推進共享為主，關于利用的規定則相對較少。且即便是面向共享層面的開放，現有政策的規定亦不完整。

1. 開放端缺乏統一標準的流程。一是在數據共享與開放準備上，除少數地區有所提及面向公眾需求制定指導開放過程的開放計劃、確認可開放數據目錄或清單、對擬開放數據開展處理和審核工作等部分開放準備工作外，多數地區并沒有具體規定，且有所規定的地區沒有提供細化的共享數據準備、開放質量檢查、不同開放屬性數據的上線、開放數據的申請審核、開放數據的反饋等方面的流程引導。二是開放數據過程中，面向可持續的數據質量維護、開放利益沖突、開放數據平臺的運營等，均缺乏系統的指導。

2. 利用端的規則更加缺失。關于利用的內容主要是數據利用服務于經濟建設、公共治理服務，對于怎樣利用并沒有充分說明。從政策對象來看，即使部分政策對利用有相對具體的規定，也主要面向的是政府及公共服務機構、企業、研究機構等利用主體，公眾大范圍參與的社會化利用未包括在內。從流程本身來看，無論是促進數據利用還是政府開放數據如何實現資產化都沒有同步的政策規定。例如，政府數據如何授權運營、如何同其他數據融合為整體的社會數據資源、數據如何交易等均沒有具體規定。

（三）尚待拓展覆蓋面的開放保障

現有政策在政府開放數據的保障設置上同樣有待完善，尤其體現在組織架構和制度建設的設計上。

1. 面向主體協同的組織架構設計不完善。一是從管理主體來看，各地設定的領導機構各有差異，從政府至專門的數據管理機構均有提及，但能促進政府開放數據及時付諸實踐的組織設置不完善。例如，政府開放數據不可缺失的數據治理委員會、數據專家咨詢委員會等較重要的可實現跨部門跨層級的統籌機構沒有在各地得到充分配置。再如，負責開放數據的各政府部門內部的統籌與監管主體沒有在現有政策中充分顯示，除了廣東、上海等地提出設立首席數據官外，多數地區并沒有在政策中明確數據管理職能向各業務部門的延伸。二是面向社會的主體機制規定有限，尤其欠缺社會各方作為數據利用者、補充者、利用貢獻者的權責說明，如企業、學術機構、公眾等開放數據利益相關者，在開放數據中的權利與義務、權責協調、利益保障等缺乏政策依據。數據利用權利方面提供的政策引導有限，數據利用義務方面大多以要求利用主體遵守法律法規為原則，從數據安全保障層面進行主體義務規范，仍有少數地區如青島、廣西、上海對數據利用違規行為進行認定和對應處罰。

2. 制度建設的規定缺乏整體配套的設計思路。這既體現在目前的政策對制度建設的引導沒有完整覆蓋政府開放數據的各個環節與要素，也表現為政策缺乏對不同性質的政策的配套說明。例如，數據安全性更受關注，少有提及對數據可用性、準確性、完整性、一致性、及時性、可獲取性等的具體保障，開放共享與利用因而缺乏更細致的規則和技術標準，如數據脫敏操作、開放利用協議擬定、開放數據的質量、開放數據的元數據方案、數據開放格式規范等并未在各地有政策支持。

五、我國地方政府開放數據行動框架的優化展望

基于上述分析可發現，政府開放數據正由國家層面的戰略倡導轉向不同地區與部門的實踐行動，副省級以上城市相關政策共同呈現出政府開放數據行動框架。然而，目前依托政策所建構的政府開放數據框架并不完整，管理體制、流程、保障三大方面存在的不足有著不同表現，但所顯示的問題一致，即政府開放數據行動框架未能完整與深入地體現開放數據的內涵。開放數據側重面向社會開放，相比之下促進社會利用的顯示度不足，因而從數據對象的開放特性、開放流程到開放保障上均有所缺失；開放數據立足于社會治理與數據治理框架，其本質是數據層面對多元主體參與和協同機制的映射，但目前政策所反映出的數據主體機制構建、流程設計、組織架構配置等尚未充分對照這一本質；政府開放數據是復雜性的事務，涉及多個要素、多個方面、多個流程，目前同樣沒有顯著體現于行動框架之中。

因而，根據上述顯示的重點共性問題，依托政策的內容規定與設計，提出更系統的政府開放數據行動框架的重點發展方向。

（一）面向社會化利用強化開放內涵，以數據普惠引領行動框架整體升級

政府數據的開放不僅要做到面向社會共享，更要采取有效措施實現數據利用，以滿足各領域發展需求。在這一數據普惠的目標引領下，行動框架升級的要點主要涉及以下幾方面。

1. 管理體制方面，一是政府開放數據的目的應面向各領域具體說明其價值與應用方向，促進數據利用場景的具體化。例如，可參考北京的《關于通過公共數據開放促進人工智能產業發展的工作方案》引導人工智能產業融合公共數據創新發展。二是政府開放數據的原則應進一步融合開放數據對象及其特質予以設定，即開放數據應無差別、無歧視面向社會各領域不同性質的組織機構、群體以及個人，確保政府在實踐中合法合規的前提下從數據價值、開放格式、開放方式等方面最大程度共享具備開放技術與管理特質的數據。

2. 開放流程方面，政府開放數據應立足數據全生命周期，立足政府內部共享、對外開放、向社會融合等場景，細化流程并明確對應的要求。

3. 保障層面，關注政府開放數據的社會化利用，以此為重點完善對開放數據保障的要求，尤其在制度層從數據資源建設、數據開放、數據流程、數據開發、數據使用等多方面建立規則。

（二）立足多元主體協同的治理理念，由政府內外聯動機制貫通行動框架

無論是政府開放數據的治理理念還是治理方法，多元主體協同均是關鍵。因而，其行動框架同樣要依托政策，從開放主體確認、流程設計以及開放保障的組織架構設置上，完善的重點在于兩大目標。

1. 內部協同層面，建立同一政府下不同職能部門的協同領導機構及其制度。如應倡導建立由多個職能部門共同組成的開放數據工作委員會或領導小組，甚至形成系統的領導協同制度，全面覆蓋開放數據相關的職能部門，協調、溝通各方利益與需求，確定權責劃分依據及結果并形成一致的目標導向，共同規劃政府開放數據工作的發展方向與行動，決策關鍵性或系統性問題。

2. 面向社會政府應實現內外聯動協作，建立多元主體貫通數據開放全流程中的溝通與參與機制。開放準備階段，明確利用主體需求的調查方案，以改善數據開放質量，提高數據用戶需求相互之間的匹配度，同時鼓勵企業、社會組織甚至公眾主動參與數據開放活動，成為數據開放主體，并貢獻與民生聯系緊密、社會迫切需要、行業增值潛力顯著和產業戰略意義重大的數據，實現社會數據資源的開放共享。數據開放階段，要求在制度層、平臺層建立暢通的反饋、溝通渠道，引導多元主體參與到開放數據監督工作中，及時反饋數據等問題，同時建立有效的溝通機制，幫助企業、社會組織、公眾等更好地理解政府開放數據的目的，促進政策的實施與推廣。開發利用階段，則倡導政企合作、產學合作等方式，充分支持并引導社會各主體發揮其創新活力。

（三）針對政府開放數據復雜特質，以制度優化保障要素體系化擴充

除了上述已提及的各要素要依據開放數據內涵以及主體協同特質豐富各要素的內涵外，更要落實于政策中，從而使得行動框架獲得充分的規則依據。

1. 將開放行動由戰略規劃細分為任務，引導開放數據實踐方向與方法。在方向上確定開放工作的階段性規劃，并在此基礎上出臺具體的工作計劃，明確開放數據內容、開放時間和更新周期等并予以公開，使得工作過程清晰且透明。在方法上制定開放數據組織、處理、開放、利用、維護等各環節的具體政策，確認各自的工作目標、涉及主體、具體步驟及其要求等，確保各環節的可執行性。

2. 建構規范化標準，落實映射開放要求與需求。一方面，技術性管理標準需細化，如開放平臺的功能設計、數據處理過程的實施。另一方面，內容性管理標準需得到重視以保證開放數據的質量。尤其需盡快制定保障開放數據質量和促進社會化利用的元數據標準。

3. 由行動協同指向制度之間的協同。縱向上，制度體系需與時俱進，依據實際情況進行政策的更新維護以保障其適用性。例如，需要根據政府數據開放目標以及各個部門與層級的開放進展及時更新開放數據計劃以及要求。橫向上，地方政府不僅要考慮建立國家數據中心的目標，注意不同地方政府之間的制度兼容；也要關注數據管理機構、不同業務部門、文件檔案管理部門、信息技術部門之間的協同。例如，關注數字技術、產業開發等與開放數據相關的政策，如涉及大數據產業、人工智能的政策，構建符合地方實際的政府開放數據制度。

六、結語

促進和規范政府數據的開放和利用已成為充分挖掘和激發數據價值、推動社會全方位數字轉型的基礎性手段，政策的引導與規范是培塑政府開放數據行動框架重要方面。因此，文章對我國地方政府開放數據政策進行調查，由此，從管理體制、管理流程、行動保障三方面形成政府開放數據行動框架并提出完善建議。同時，政府開放數據作為發展性的復雜事務本身也在持續拓展之中，要依據整體環境、政府開放數據自身的變化同步完善政策，從理論上如何建構更加完整的行動框架到確認政策的具體優化之處，尚需更多的研究予以解答。