科技項目“揭榜掛帥”制度實踐現(xiàn)狀與完善路徑研究

戴 運，張 妍

(1.武漢理工大學 法學與人文社會學院，湖北 武漢 430070；2.中南財經(jīng)政法大學 知識產(chǎn)權(quán)研究中心，湖北 武漢 430073)

0 引言

國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出科技項目“揭榜掛帥”制度后，各地方政府在關鍵核心技術開發(fā)研究、前端技術開發(fā)應用、基礎及應用性研究等領域積極探索“揭榜掛帥”。為持續(xù)迸發(fā)科技創(chuàng)新活力，我國對科技體制機制創(chuàng)新驅(qū)動進行了相應探索。作為一種新興的組織模式，科技項目“揭榜掛帥”與當下創(chuàng)新機制體制相契合，伴隨著我科技項目實踐的不斷深入，國家對“揭榜掛帥“的研究需要也越來越強烈。當下國際環(huán)境日益復雜，高精尖技術被“卡脖子”的問題仍舊突出，亟需構(gòu)建“揭榜掛帥”等相應制度破除困境。然而，現(xiàn)階段各地“揭榜掛帥”制度的具體實踐模式存在較大差異，某種程度上存在制度泛用等系列問題，也制約了制度效用的發(fā)揮。因此，如何對科技項目“揭榜掛帥”制度的范圍進行界定意義重大。基于此，本文通過分析我國科技項目“揭榜掛帥”制度實踐及其面臨的挑戰(zhàn)，探尋破除困境的相應路徑。

1 科技項目“揭榜掛帥”制度的緣起與發(fā)展

1.1 科技項目“揭榜掛帥”制度的緣起

“揭榜掛帥”本質(zhì)是一種科技懸賞，其是指通過收集某一特定科技領域的技術難題，來進行公開張榜競爭的一種科技計劃[1]。國家通過將迫切需要的科技技術項目進行收集并面向公眾張榜，以期能招募到有能力解決技術難題的揭榜方。我國“揭榜掛帥”制度根植于中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的30年實踐，以解決高技術領域“卡脖子”的困境為最終目標，有效促進了我國科學技術的本土化創(chuàng)新與發(fā)展。國家通過對人民群眾意見的廣泛收集，集中組織專家進行相應篩選，最終對“揭榜掛帥”的方向加以確定，間接構(gòu)建起創(chuàng)新型生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)了資源的優(yōu)勢互補。

1.2 科技項目“揭榜掛帥”制度的發(fā)展

科技項目“揭榜掛帥”制度的實踐發(fā)展可分為如下3個階段：提出、各地實踐和國家戰(zhàn)略(如表1所示)，以關鍵節(jié)點標志作為劃分依據(jù)。第一階段為前期探索階段，以2016年習近平總書記在網(wǎng)絡安全和信息化工作座談會上提出為標志，隨后武漢市東湖新技術開發(fā)區(qū)設立“光谷科技懸賞獎”；第二階段為各地嘗試階段，以2018年國家工業(yè)和信息化部發(fā)布人工智能領域揭榜任務為標志，隨后“揭榜掛帥”制度在河南等地得到進一步開展；第三階段為全國推廣階段，以2020年5月政府工作報告中指出“重點項目攻關揭榜掛帥”為標志，在此基礎上全國各地陸續(xù)對“揭榜掛帥”制度進行了相應探索[2]。

表1 科技項目“揭榜掛帥”制度的發(fā)展階段

2 科技項目“揭榜掛帥”制度的政策實踐

2.1 科技項目“揭榜掛帥”制度政策列舉

國家層面首次提出“揭榜掛帥”的概念后，各省市紛紛出臺相應的政策文件予以響應。通過北大法寶數(shù)據(jù)庫檢索全文“揭榜”，整理出各類文件共1 257項，其中，中央法規(guī)103項、地方法規(guī)1 111項、法律動態(tài)53項。如表2所示。

表2 各地“揭榜掛帥”制度政策文本列舉

從相關政策的出臺部門來看，“揭榜掛帥”制度以科技部門為主導，由財政部、園區(qū)其他管理部門配合實施；從政策發(fā)布的內(nèi)容事項來看，以前期制度方案征集、發(fā)榜等實質(zhì)性內(nèi)容為主，后期揭榜公布等程序性內(nèi)容事項為輔。

2.2 科技項目“揭榜掛帥”制度實踐探索

自2016年習近平總書記于網(wǎng)絡安全和信息化工作座談會上首次明確提出“揭榜掛帥”的概念后，湖北、河北等部分地區(qū)以中央政策為基礎，結(jié)合本地實際，陸續(xù)對“揭榜掛帥”進行了相應探索：2017年6月，湖北省武漢東湖高新區(qū)首設光谷科技懸賞獎，政府出資面向全球招標，選取重點技術領域項目難題，廣泛征求民意，組織專家論證，最終形成了具有武漢特色的“揭榜掛帥”制度。2022年4月，石家莊召開首批“揭榜掛帥”制科技項目新聞發(fā)布會，對外發(fā)布總額1.44億元的28個科技項目，包括技術攻關類21項、成果轉(zhuǎn)化類7項，主要圍繞電子、醫(yī)療、制造，食品等產(chǎn)業(yè)。

3 科技項目“揭榜掛帥”制度的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

3.1 科技項目目標選擇不明

目標選擇是科技項目“揭榜掛帥”制度的首要問題，如果“揭榜掛帥”的目標選擇不明，可能會造成實踐成本的增加，造成科研項目資金浪費。因此應當充分考慮科研目標的具體性、變革性以及實現(xiàn)可能性。正如習近平總書記所指出的：“可以探索搞揭榜掛帥，把需要的關鍵核心技術項目張出榜來，英雄不論出處，誰有本事誰就揭榜。”[3]此處的“關鍵”主要是指“卡脖子”等關鍵技術。

3.2 科技項目揭榜方數(shù)量不夠

科技項目“揭榜掛帥”制度的適用，需要對揭榜方數(shù)量進行相應考量，集中表現(xiàn)為考察項目運營成本與收益的比例關系問題。科技項目“揭榜掛帥”制度的實施需投入一定運營成本,盡可能收集到多的解決方案以提升制度效率，在海量信息的基礎上尋求最優(yōu)解。若揭榜方數(shù)量欠缺，則會導致收益與成本脫鉤，進而難以實現(xiàn)預期效果。針對僅一人能夠解釋證明的猜想，其最佳懸賞方式應定人定點定項進行技術成果購買或委托研發(fā)，而非浪費社會資源進行“尋榜”[4]。鑒于此，在實施“揭榜掛帥”制度之前，應當重點考慮潛在揭榜方的數(shù)量，以確保事前的投入能夠達到預期效果，即遵循投入和產(chǎn)出成正比的規(guī)則，從而最終論證出最佳方案。

3.3 科技項目揭榜方能力不足

應當考慮揭榜方是否具備承擔發(fā)榜項目問題解決的能力。科技項目“揭榜掛帥”制度在前期付出了較大精力的情況下，最終目的在于選擇具備解決“卡脖子”技術難題能力的揭榜方。如若揭榜方的能力不足，前期投入的運營成本則可能付之東流。當然同時存在解決揭榜方能力不足造成損失的其他手段，例如：科技項目“揭榜掛帥”制度的唯成果兌獎、對于科技項目實施期限進行限定、配合揭榜方在揭榜前所進行的揭榜承諾等。雖然該系列措施能夠起到一定降低風險的作用，但在某種程度上增加了項目實施運營成本，亦是另一種隱性損失。所以，科技項目的發(fā)布方和管理方應該對揭榜方是否有能力開展科技項目，是否有能力承擔項目風險進行考察。

4 科技項目“揭榜掛帥”制度的完善路徑

4.1 構(gòu)建明晰的科技懸賞體制機制

科技項目“揭榜掛帥”制度目標需具體，條件需明確，邊界需嚴密，最主要的指標需附加考核[5]。通過面向大眾張榜掛帥來進行懸賞，被懸賞的項目可以是目前遭遇“卡脖子”的科技創(chuàng)新難題，依托開放式的科技競爭機制，收集大眾的意見，最后經(jīng)相關專家審議評估后，得出最優(yōu)解決方案。但并不是所有科技項目都適合采用揭榜掛帥，有些科技項目規(guī)定的范圍過大就不適合，而且一些偏基礎的問題，也不適合采取揭榜掛帥，因此“揭榜掛帥”須以問題為導向。

4.2 構(gòu)建開放式社會參與創(chuàng)新模式

當今世界科學技術發(fā)展異常迅速，經(jīng)濟全球化背景下市場競爭也十分激烈，這對我國自主創(chuàng)新能力提出了更為嚴峻的挑戰(zhàn)，需要充分發(fā)揮公開透明競爭機制的作用。構(gòu)建開放式社會參與創(chuàng)新模式和提高自主創(chuàng)新能力，是促進我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、增強我國國際競爭力的迫切需要。揭榜掛帥要面向世界，招集有能力解決科學技術難題的項目揭榜者[6]。揭榜掛帥通過向社會收集解決方案，最終由專家評審，選出最佳方案。構(gòu)建機會均等的開放式社會參與創(chuàng)新模式，能充分體現(xiàn)集思廣益的作用，在開放式創(chuàng)新環(huán)境下攻克核心科技難題。

4.3 建立健全揭榜制度的監(jiān)督體系

只有體制機制的完善，才能使更多“揭榜掛帥者”脫穎而出。“揭榜掛帥”制度需轉(zhuǎn)嫁揭榜方部分合理風險，進行“勸退”，從而實現(xiàn)對揭榜者資格的考察篩選。通過進一步落實“揭榜掛帥”制唯成果兌獎措施，使有能力的人敢上，沒有能力的人望而止步，這樣也能起到降低篩選成本的作用。此外，建立高效的監(jiān)督考核機制，在給予揭榜方更大自主權(quán)的同時，亦要給予揭榜方相應的緊迫感和責任感，最大限度保障實施效果。對于科技項目的揭榜者實行有效監(jiān)督，須確保揭榜方提供的材料真實可靠。其監(jiān)督措施應著眼于對所設置的階段性目標任務的檢查，對沒有達到任務標準的揭榜方，應通過及時調(diào)整方案、調(diào)整人員甚至調(diào)整揭榜方的方式進行優(yōu)化，從而健全“揭榜掛帥”制度的監(jiān)督體系。

5 結(jié)語

作為一種為解決特定問題而向目標群體設置懸賞，科技項目“揭榜掛帥”以現(xiàn)金或非現(xiàn)金獎勵為核心要素，通過激勵創(chuàng)新直至達到預設目標，實現(xiàn)了與國際通行的科技懸賞制度的接軌[7]。作為政府科研資助的一項重要手段，其對完善現(xiàn)行科研資助體制、激發(fā)社會創(chuàng)新活力意義重大。作為新興組織模式，科技項目“揭榜掛帥”制度和我國新時代下的創(chuàng)新體制機制相契合，并隨著我國制度實踐的深入發(fā)展，“揭榜掛帥”制度的重要性日益凸顯。然而，我國揭榜制尚未全面鋪開，究其原因在于相關部門對揭榜制風險的擔憂。實踐已表明解決揭榜制的風險問題已是當務之急，通過不斷探索“揭榜掛帥”制度的價值，明確懸賞機制，創(chuàng)新開放模式，健全監(jiān)督體系等，這一制度必定會愈發(fā)完善。