問計于民、問需于民、問效于民

文·圖/本刊記者 黃靈

全力打造全過程人民民主最佳實踐地

檢察官徐麗春在上海市人大組織的工作匯報會上宣講《以法之名：守護孩子茁壯成長》

2022年11月2日，是習近平總書記在上海虹橋街道考察基層立法聯系點首次提出全過程人民民主重大理念3周年的日子。多年來，上海市人大常委會全力推進聯系點擴點提質增效工作：在全面評估2016年設立的上海市人大常委會首批10個基層立法聯系點的基礎上，于2020年將基層立法聯系點數量優化調整到25個，從街道、鄉鎮擴大到園區、企業和協會，做到聯系點布局在全市各區的全覆蓋。尤其是習近平總書記到上海考察聯系點以來，聯系點提出的立法建議數量和采納數量呈逐年增長。例如，2020年提出建議數和采納數分別為2770條和254條，2021年分別為3103條和354條，2022年僅1月至9月底就達到了4467條和497條。

2022年9月28日，“打造全過程人民民主最佳實踐地——地方立法積極踐行全過程人民民主探索與實踐工作匯報會”由上海市人大常委會秘書長趙衛星主持召開。會議通報了上海市地方立法工作和基層立法聯系點工作情況，并為基層立法聯系點頒發了立法建議采納確定證書和單項法規采納確定證明。12名來自各行各業的人士圍繞上海市近年來制定和修改的《上海市未成年人保護條例》《上海市黃浦江蘇州河濱水公共空間條例》《上海市非機動車安全管理條例》《上海市城市更新條例》4部民生類法規，生動講述了各自參與和見證立法工作的經歷和體會，展示了地方立法積極踐行全過程人民民主探索與實踐的成果。

將全過程人民民主重大理念貫穿地方立法全過程

立法是為國家定規矩、為社會定方圓的神圣工作。習近平總書記在上海考察基層立法聯系點時指出，“我們所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的”。

據上海市人大法制委主任委員陸曉棟介紹：“當前，上海市人大已經建立了比較完整的公眾參與立法的制度和形式，包括法規草案公開、立法調研座談、立法評估和論證、立法聽證以及基層立法聯系點等。接下來要做的就是：進一步完善制度機制和程序，在加大實施力度，增強工作成效上下功夫。例如，在編制立法規劃計劃過程中，要向市級、區級乃至街鎮等基層單位和高校院所及專家學者等多方面征求意見，認真研究各方面提出的立法建議選題，在集思廣益的基礎上，通過立項聯合論證等機制篩選確定立法項目，力爭從立項源頭上發揚民主、科學決策。在法規草案公開征求意見過程中，在堅持原有登報征求意見的同時充分利用信息網絡的便利性、及時性，以草案征求意見帶動法治宣傳，進一步增強草案公布的知曉度，并注重加大反饋力度。在廣泛匯聚民智、最大限度凝聚立法共識的同時，進一步提高公眾參與的體驗感和獲得感。在立法調研過程中，不斷完善立法調研工作方式，綜合運用座談會、實地調研等多種方式深入基層摸清悟透實情，圍繞痛點、堵點、難點問題，梳理出各方普遍反映的制度體制機制瓶頸。在發揮聯系點作用過程中，力爭充分發揮聯系點接地氣、察民情、聚民智、惠民生的立法‘直通車’作用，放大其深耕基層、聯系基層的基層屬性和聯通屬性功能，推進聯系點參與立法從‘立法中’向‘立法前’‘立法后’兩端延伸，努力做好 聯系點立法建議采納確定工作。同時，推動聯系點緊密結合本地實際，選好題目、精準對接，積極開展法規實施情況調研，不斷提升法規草案征求意見的匹配度和實效性，及時反映經濟社會發展和基層治理中遇到的涉法問題和基層立法訴求，為制定和修改法規提供參考。”

來自未保條例背后的立法心聲

2022年2月18日，《上海市未成年人保護條例》（以下簡稱“未保條例”）修訂案正式表決通過。這背后，凝聚著來自司法機關、學校師生的共同心聲。

上海作為未成年人檢察工作發源地，讓每一個孩子在陽光下幸福成長是檢察官們的初心和使命。未保條例的修訂過程中，上海市人大常委會領導專程帶隊至上海市人民檢察院調研，檢察機關積極提出多項立法建議。比如：完善為未成年人維權提供訴訟幫助的檢察“支持起訴”制度，彰顯扶弱濟困的法治精神；吸納檢察機關對失職的家長進行訓誡、責令接受家庭教育指導等措施、做法，為檢察機關開展督促監護工作提供法律支持；將實踐中與民政部門、共青團組織等構建的困境兒童“協同保護”機制予以固化，以法之力筑牢未成年人保護的“同心圓”。來自檢察機關的立法建議獲得了上海市人大常委會的高度重視和大力支持，最終未保條例第70條明晰了檢察機關通過協助調查取證、提交書面意見、出庭發表意見等方式，進一步細化檢察支持起訴的履職形式；第85條明確了檢察機關可以通過對失職家長制發督促監護令等形式，責令他們履行法定義務，喚醒沉睡的良知；同時，未保條例還首創了“特別保護”專章，細化規定了困境兒童臨時監護的專門場所、長期監護的責任主體，以及撤銷監護資格的具體流程，終結了困境兒童的“懸空人生”。在國家法律和上海市未保條例的支持下，上海檢察機關持續加大保護力度，辦理撤銷監護資格、追索撫養費等支持起訴案件50件，向968名失職家長制發《督促監護令》，為更多的未成年人送去國家監護的溫暖，充分彰顯了未保條例良法善治效能。

2020年10月25日，華東政法大學附屬中學收到了一封來自全國人大法工委的感謝信，該校學生李駿豪提出的一條建議被新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》采納了，全校師生都為之沸騰。劉美月，是華東政法大學附屬中學的一名教師，據她介紹：2022年1月，在上海市未保條例（修訂草案）等征求意見時，該校學生熱情高漲，積極建言獻策。在學校團委的引導下，學生事務中心向全校師生、家長發放問卷，保證民主參與全覆蓋；邀請學生代表、家長代表、教師代表、法學專家等一起召開線上修法聽證會，對具體的條款修改意見進行充分討論，力求民主協商全方位；借助團代會、學代會、少代會，更加廣泛地收集同學們建議，暢通學生參與立法修法的各種渠道。2022年1月10日，該校向上海市人大常委會提交多項意見建議，內容涉及“關愛幫扶未成年學生”中增加“實施教育懲戒”；“欺凌行為防治”中增加“預防未成年學生校園欺凌發生機制”等內容；學校還同步組織《上海市預防未成年人犯罪條例》的意見征詢；此后，很多意見被上海人大常委會研究后采納，列入了正式法規。

問計于民、問需于民、問效于民

上海市人大常委會主任、黨組書記蔣卓慶在匯報會上表示：通過12位來自成果展示牽頭單位講述者的宣講，大家看到了人民群眾對立法工作的巨大參與熱情，看到了基層立法聯系點的心情、用心和付出，更看到了全過程人民民主給人民群眾帶來的實實在在的福祉以及給人民社會生活帶來的切切實實的變化。這促使上海人大立法部門將進一步增強做好地方立法工作，時刻關注和高度重視來自人民群眾的心聲，最大限度地傾聽民意、匯集民智，深入研究、積極采納，把各方面社情民意統一于最廣大人民群眾的根本利益上。他表示，上海市人大常委會在市委、市政府領導下開展立法工作，將繼續堅持發展和完善全過程人民民主，在法規立項、調研、起草、審議、修改的每一個環節，問計于民、問需于民、問效于民，積極回應人民的關切。把黨的主張和人民的意愿更好地統一起來，使通過的法規體現民主的成果，得到人民的擁護。