繪制民生環(huán)保執(zhí)法機(jī)制的新版圖

文/莊嘉

2022年7月21日，《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈上海市環(huán)境保護(hù)條例〉的決定》（以下簡(jiǎn)稱“修改決定”）對(duì)外公布，喚起了民眾對(duì)環(huán)保事項(xiàng)的極大關(guān)注。

縱觀修改決定中新修訂的20處，有10余處關(guān)聯(lián)光污染、塑料污染、噪聲污染等百姓身邊的環(huán)保難題。如何健全完善民生環(huán)保違法行為的執(zhí)法機(jī)制成為此次修法的鮮明亮點(diǎn)。

守牢立案入口關(guān)卡，轉(zhuǎn)變執(zhí)法打擊領(lǐng)域

在我國(guó)，以“刑事為主”的打擊理念貫穿并滲透于環(huán)境保護(hù)的立法體系中。從法的位階來(lái)看，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法依據(jù)主要分為三層，均高度關(guān)聯(lián)刑事打擊方面：

其一，金字塔頂端是《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)境保護(hù)法”），是我國(guó)防治環(huán)境污染、推進(jìn)生態(tài)文明的綱領(lǐng)性內(nèi)容，高度銜接刑法的相關(guān)罪名。

其二，金字塔中端是刑法涉嫌生態(tài)環(huán)境犯罪的“污染環(huán)境”“非法占用農(nóng)用地”“非法收購(gòu)、運(yùn)輸野生動(dòng)物”“非法捕撈”，以及最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理污染環(huán)境刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》。二者為刑事打擊提供了認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與適用依據(jù)，夯實(shí)了環(huán)境資源審判規(guī)則體系的制度基礎(chǔ)。

其三，金字塔底層是生態(tài)環(huán)境部、公安部、最高人民檢察院聯(lián)合出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》（環(huán)環(huán)監(jiān)〔2017〕17號(hào)），確立了環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)與公、檢之間的協(xié)作關(guān)系，要求完善“線索通報(bào)、案件移送、資源共享、信息發(fā)布”等工作機(jī)制。

由此可見(jiàn)，傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法仍以“刑事打擊”為主，輔之以“民事索賠與行政執(zhí)法”。隨著民法典于2021年1月1日起正式實(shí)施，我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法體系開(kāi)始轉(zhuǎn)向“雙軌制”，即既側(cè)重對(duì)環(huán)境直接破壞行為的刑事打擊，又進(jìn)一步豐富民刑交織的環(huán)境侵權(quán)、環(huán)境保護(hù)禁止令、懲罰性賠償、涉野生動(dòng)植物資源犯罪等領(lǐng)域案件的裁判規(guī)則。

此次，修改決定釋放了不同以往的立法理念與執(zhí)法信號(hào)。一方面，修改決定關(guān)注的焦點(diǎn)由“生態(tài)環(huán)保”領(lǐng)域轉(zhuǎn)向“民生環(huán)保”領(lǐng)域。如，修改決定規(guī)定的“禁塑品”。盡管國(guó)務(wù)院辦公廳于2008年1月8日就下發(fā)了《關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購(gòu)物袋的通知》（又稱“限塑令”），規(guī)定從2008年6月1日起，在全國(guó)范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)銷售使用超薄塑料袋，并實(shí)行塑料袋有償使用制度（吉林、海南等省份甚至通過(guò)地方的規(guī)范性文件頒布了“禁塑令”）；但落地執(zhí)行效果不佳，百姓往往因?yàn)榱?xí)慣、方便等因素仍然選擇有償使用塑料制品。本次修改決定第32條第（1）款規(guī)定，“禁止或者限制生產(chǎn)、銷售和使用國(guó)家和本市明令禁止或者限制的一次性塑料制品”。此條文將“禁止”放在“限制”之前，還增加了“使用”字眼。盡管修改決定沒(méi)有規(guī)定關(guān)聯(lián)罰則，但很明顯，在上海有償使用一次性塑料制品的時(shí)代或?qū)⑦M(jìn)入倒計(jì)時(shí)！

另一方面，修改決定更加注重“行政執(zhí)法力度”。如上文所述，以往，環(huán)境侵權(quán)的民事索賠與環(huán)境犯罪的嚴(yán)厲打擊，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的雙重奏與主旋律。但修改決定中，環(huán)境保護(hù)的行政執(zhí)法一躍成為未來(lái)上海生態(tài)環(huán)保的急先鋒。這與我國(guó)刑事司法制度從“嚴(yán)寬相濟(jì)”的治罪模式走向“寬嚴(yán)相濟(jì)”的治理模式密切相關(guān)，“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”“少捕慎訴慎押”已然成風(fēng)，刑事立案的入口關(guān)需要更加審慎把握！

以“光污染”為例。在法律層面，目前，環(huán)境保護(hù)法僅規(guī)定“排污單位應(yīng)當(dāng)采取措施防治光輻射”的原則性要求，并未細(xì)致規(guī)定防治措施，難以落地。盡管原《上海市環(huán)境保護(hù)條例》及其他相關(guān)規(guī)章對(duì)戶外燈光廣告招牌、照明設(shè)備、工地照明以及控制建筑物外墻采用反光材料等“光污染”防控作了零散規(guī)定，但缺乏系統(tǒng)性延伸和操作舉措。因而，此次修法中，第19條、第64條、第65條、第66條、第93條對(duì)照明效果和光輻射控制，以及戶外、建筑物外墻光源提出具體要求，達(dá)到了補(bǔ)齊短板的作用。據(jù)修改決定規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門(mén)承擔(dān)組織光反射環(huán)境影響論證的職責(zé)；住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理部門(mén)承擔(dān)對(duì)反光材料建設(shè)的監(jiān)管義務(wù)；城管執(zhí)法部門(mén)負(fù)有對(duì)光污染的執(zhí)法權(quán)，罰則措施囊括責(zé)令限期改正、拆除、罰款、暫停施工等多種手段。這些規(guī)定不但細(xì)致，而且更加容易落地執(zhí)行。

此次修改決定釋放了不同以往的立法理念與執(zhí)法信號(hào)。

推動(dòng)跨部門(mén)協(xié)作配合，加強(qiáng)環(huán)保行刑銜接

據(jù)上海市生態(tài)環(huán)境局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，以往的環(huán)保執(zhí)法重點(diǎn)領(lǐng)域主要包括油煙污染、廢氣超標(biāo)、廢水排放、河道污染等；執(zhí)法主體涵蓋生態(tài)環(huán)境局、城管執(zhí)法局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)、城市綠化部門(mén)、公安機(jī)關(guān)等五類執(zhí)法主體；執(zhí)法往往采取專項(xiàng)治理或聯(lián)合檢查方式。本次修改決定給執(zhí)法重點(diǎn)領(lǐng)域、跨部門(mén)協(xié)作、執(zhí)法環(huán)節(jié)方面帶來(lái)了新變化。從執(zhí)法重點(diǎn)領(lǐng)域來(lái)看，將更加側(cè)重打擊無(wú)證排污、不按證排污等嚴(yán)重環(huán)境違法行為，完善與相關(guān)職能部門(mén)的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，依法強(qiáng)化對(duì)塑料污染、噪聲污染、光污染等民眾身邊環(huán)境問(wèn)題的執(zhí)法力度。

以“噪聲污染”為例。根據(jù)噪聲污染防治法第66條、第87條及《上海市社會(huì)生活噪聲污染防治辦法（滬府令94號(hào)）》第12條、第19條規(guī)定，住宅裝修噪聲擾民糾紛中的違法行為主要為兩種：一是在每日18時(shí)至次日8時(shí)以及法定節(jié)假日（不含雙休日）全天，在已交付使用的住宅樓內(nèi)進(jìn)行產(chǎn)生噪聲裝修作業(yè)的；二是在法定節(jié)假日（不含雙休日）外的8時(shí)至18時(shí)在已交付使用的住宅樓內(nèi)進(jìn)行裝修作業(yè)，未采取噪聲防治措施，干擾他人正常生活的。根據(jù)《治安管理處罰法》第58條規(guī)定，“違反關(guān)于社會(huì)生活噪聲污染防治的法律規(guī)定，制造噪聲干擾他人正常生活的，處警告；警告后不改正的，處200元以上500元以下罰款”。由此可見(jiàn)，以往的處罰基準(zhǔn)是“首處一般警告，再處予以罰款”。修改決定則將“環(huán)境噪聲”修改為“噪聲”，對(duì)噪聲擾民的工業(yè)企業(yè)，可以援引修改決定第90條：對(duì)擔(dān)責(zé)企業(yè)處以更多罰則，包括責(zé)令改正或限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，可以報(bào)請(qǐng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。因此，對(duì)單位的行政處罰力度明顯加大。

環(huán)保領(lǐng)域的執(zhí)法關(guān)聯(lián)生態(tài)環(huán)境局的執(zhí)法部門(mén)與公檢法之間的行刑銜接

從執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，環(huán)保領(lǐng)域的執(zhí)法工作往往涉及多個(gè)主體，因此，環(huán)保執(zhí)法更強(qiáng)調(diào)跨部門(mén)的協(xié)作配合。修改決定在這方面亮點(diǎn)頗多：第一，明確“黨的領(lǐng)導(dǎo)”基本原則。修改決定第3條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”制，將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”貫穿于協(xié)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)中。如此一來(lái)，黨政部門(mén)均被納入生態(tài)環(huán)保的職能部門(mén)中，便于開(kāi)展工作。

第二，確立指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。修改決定第8條厘定環(huán)境保護(hù)行政管理部門(mén)與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道等基層政府間的關(guān)系。二者屬于指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，但對(duì)轄區(qū)內(nèi)大氣、水、噪聲、光等污染防治進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)的第一責(zé)任主體是后者。這將污染防治的責(zé)任壓實(shí)到政府層面，有利于條塊結(jié)合地開(kāi)展防治污染。

第三，提出數(shù)字治理要求。修改決定第9條規(guī)定，“本市加強(qiáng)環(huán)境治理數(shù)字化建設(shè)，依托一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管平臺(tái)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管等信息的歸集、共享和應(yīng)用，提升環(huán)境治理智能化水平”。該條提出數(shù)字治理在環(huán)境保護(hù)與執(zhí)法中的理念。從當(dāng)前數(shù)字治理應(yīng)用角度來(lái)看，運(yùn)行比較成熟的“一網(wǎng)統(tǒng)管平臺(tái)”或?qū)⒚摲f而出，在環(huán)境保護(hù)綜合治理方面發(fā)揮更大作用，尤其是對(duì)涉及環(huán)保的110警情開(kāi)展專項(xiàng)分流治理。

從執(zhí)法環(huán)節(jié)來(lái)看，環(huán)保領(lǐng)域的執(zhí)法關(guān)聯(lián)生態(tài)環(huán)境局的執(zhí)法部門(mén)與公檢法之間的行刑銜接。與修改決定相輔相成，上海市生態(tài)環(huán)境局于2022年7月2日就會(huì)同上海市公安局、上海市人民檢察院、上海市高級(jí)人民法院會(huì)簽了《上海市生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“行刑銜接規(guī)定”），該規(guī)定于2022年8月1日起施行。

行刑銜接規(guī)定進(jìn)一步完善了環(huán)境、公安、檢察、法院四部門(mén)在環(huán)保執(zhí)法層面證據(jù)收集、證據(jù)使用、協(xié)作配合、信息共享等方面的銜接機(jī)制，通過(guò)創(chuàng)設(shè)“雙向案件咨詢制度”“案件信息跟蹤”“結(jié)果反饋機(jī)制”等舉措，進(jìn)一步夯實(shí)跨部門(mén)的聯(lián)合辦案制度。在夯實(shí)聯(lián)合辦案制度層面，有三個(gè)方面值得關(guān)注的內(nèi)容：

一是建立生態(tài)環(huán)境犯罪案件辦理經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。第29條規(guī)定，“各級(jí)公安機(jī)關(guān)和生態(tài)環(huán)境部門(mén)財(cái)政應(yīng)逐步成立生態(tài)環(huán)境犯罪案件辦理專項(xiàng)資金。辦理生態(tài)環(huán)境犯罪案件所涉及的監(jiān)測(cè)、鑒定等費(fèi)用，由同級(jí)財(cái)政予以保障；關(guān)于涉案物品的處置費(fèi)用，需要政府承擔(dān)的，由同級(jí)財(cái)政予以保障”。

二是建立線索收集的聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制。第30條規(guī)定，“生態(tài)環(huán)境部門(mén)、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依托12369環(huán)保熱線、12345市民服務(wù)熱線和110報(bào)警服務(wù)平臺(tái)，建立完善接處警的快速響應(yīng)和聯(lián)合調(diào)查機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)打擊涉嫌生態(tài)環(huán)境犯罪的聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)”。該條從線索收集的角度，明確了線索來(lái)源的三個(gè)種類，提出了環(huán)境與公安之間構(gòu)建打擊涉嫌生態(tài)環(huán)境犯罪的聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

三是探索行刑銜接信息共享平臺(tái)。第39條規(guī)定，“積極建設(shè)、規(guī)范適用行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺(tái)，推進(jìn)兩法銜接信息平臺(tái)與本市統(tǒng)一綜合執(zhí)法系統(tǒng)互聯(lián)互通，逐步實(shí)現(xiàn)涉嫌生態(tài)環(huán)境犯罪案件的網(wǎng)上移送、網(wǎng)上受理和網(wǎng)上監(jiān)督”。

配合環(huán)境執(zhí)法形式的多樣化，民生環(huán)保將成為本次修法后執(zhí)法機(jī)關(guān)出擊的重點(diǎn)領(lǐng)域。