打贏船舶污染防治攻堅戰(zhàn)譜寫長江大保護新篇章
——《江蘇省長江船舶污染防治條例》解讀

☉朱坤 俞露

特邀嘉賓：

呂小鵬省人大財經(jīng)委副主任委員

夏正芳省人大常委會法工委副主任

王士明江蘇海事局副局長

2022 年11 月25 日，《江蘇省長江船舶污染防治條例》（以下簡稱條例）經(jīng)省十三屆人大常委會第三十三次會議通過，將于2023年3月1日起施行。條例對長江水域航行、停泊、作業(yè)船舶的水污染防治、大氣污染防治、作業(yè)活動污染防治、污染事故應(yīng)急處置、區(qū)域協(xié)作等進行了規(guī)范，對于建立健全船舶污染防治長效機制，保護長江水域生態(tài)環(huán)境，推動長江經(jīng)濟帶江蘇段生態(tài)優(yōu)先綠色高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。本刊特邀請參與條例制定的嘉賓作全方位解讀。

問：江蘇已經(jīng)制定了水污染防治條例、內(nèi)河水域船舶污染防治條例等法規(guī)，在此背景下，專門制定長江船舶污染防治條例是出于什么考慮呢？

呂小鵬：長江江蘇段是國家重要的生態(tài)廊道和水生物資源寶庫，也是全省最重要的飲用水水源地和灌溉水源地，是長江黃金水道的“鉆石航段”，長江江蘇段航運發(fā)達、船舶密集，給污染防治帶來了巨大壓力和挑戰(zhàn)。

制定條例是貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的需要。推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策，是關(guān)系國家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記高度重視長江生態(tài)保護工作，提出明確要求，要堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護、不搞大開發(fā)，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置。制定條例，是貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的具體實踐。

長江匯興隆洲水上綠色綜合服務(wù)區(qū)。

制定條例是貫徹落實長江保護法的需要。長江保護法自2021年3月1日起正式實施，對船舶污染物接收轉(zhuǎn)運處置設(shè)施、港口和船舶供受電設(shè)施建設(shè)以及政府資金補貼和政策扶持等方面進行了總體規(guī)定。長江江蘇段沿江擁有億噸級大港8個，年進出港船舶超過300萬艘次，年船舶貨運量超過20億噸，約占長江全線貨運總量的70%、全國水上貨運總量的15%，其中散裝液體危險貨物7000 萬噸，居全國首位。長江江蘇段船舶污染防治工作任務(wù)艱巨、意義重大，亟需在長江保護法的基礎(chǔ)上，結(jié)合長江江蘇段船舶污染防治的難點、特點，補充細化有關(guān)規(guī)定，出臺更有針對性、更具江蘇特色的長江船舶污染防治地方性法規(guī)。

制定條例是適應(yīng)當前長江船舶污染防治新形勢的需要。我省始終高度重視生態(tài)環(huán)境保護，深入踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，持續(xù)推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。近年來我省在船舶污染防治方面積累了一些好的經(jīng)驗和有效做法，為上升為制度規(guī)范奠定了良好基礎(chǔ)。條例的制定，可以強化頂層設(shè)計、明確監(jiān)管職責(zé)、固化成功經(jīng)驗，充分適應(yīng)當前長江船舶污染防治新形勢。

問：相比其他環(huán)境保護和污染防治立法，請問這部立法有哪些特色和亮點？

夏正芳：這項立法的主要特點：一是貫徹落實黨和國家最新決策部署。認真貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于長江大保護重要講話和指示精神，根據(jù)黨中央、國務(wù)院的決策部署，將打好藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)等最新要求制度化、具體化。二是正確把握船舶污染防治基本原則。堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，在長江大保護背景下有效解決長江江蘇段船舶污染物接收轉(zhuǎn)運處置問題；堅持政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動，強化長江船舶污染防治相關(guān)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成船舶污染防治監(jiān)管合力；堅持區(qū)域協(xié)同、共同治理，推動蘇、滬、皖三地建立船舶污染防治協(xié)調(diào)機制，推進長三角區(qū)域船舶污染防治一體化；堅持聚焦重點、守住底線，以內(nèi)河船舶污染防治為突破口，精準解決內(nèi)河船舶污染物“上岸難”等問題。三是針對實際突出江蘇地方特色。總結(jié)提煉近年來江蘇在長江船舶污染防治方面的成功做法和經(jīng)驗，深入研究長江船舶污染防治領(lǐng)域主要矛盾、突出問題和趨勢變化，緊貼實際、適度前瞻，推動構(gòu)建符合江蘇實際、具有江蘇特色的長江船舶污染防治長效機制。

問：近年來，省人大和沿江各市人大都開展了長江保護和污染防治方面的執(zhí)法檢查，在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)了一些新情況新問題，條例對此有沒有相應(yīng)對的創(chuàng)新舉措？

王士明：近年來，隨著長江大保護觀念的深入人心，沿江港口碼頭船舶污染物接收設(shè)施建設(shè)進程加快，洗艙站、水上綠色綜合服務(wù)區(qū)、碼頭和船舶岸電設(shè)施等新興綠色環(huán)保項目，在船舶污染防治領(lǐng)域發(fā)揮重要作用的同時，其建設(shè)、使用、監(jiān)管等方面還缺乏相應(yīng)的法律支撐；船舶污染物送交、接收、轉(zhuǎn)運、處置各環(huán)節(jié)涉及的監(jiān)管部門眾多，現(xiàn)行法律法規(guī)對相關(guān)單位在船舶污染物聯(lián)單管理過程中的職責(zé)尚未明確；船舶載運危險貨物安全和污染風(fēng)險較大，對船舶載運危險貨物的安全污染風(fēng)險管控與長江大保護的要求還不相適應(yīng)。

這項立法的出發(fā)點，就是在長江保護法的基礎(chǔ)上，結(jié)合長江江蘇段船舶污染防治的難點、特點，補充細化有關(guān)規(guī)定，出臺更有針對性、更具江蘇特色的長江船舶污染防治規(guī)范。例如，條例第十條第三款明確要求“內(nèi)河船舶生活污水、生活垃圾接收應(yīng)當免費”，為內(nèi)河船舶生活污水、生活垃圾免費接收提供了法律依據(jù)，將“一零兩全四免費”治理機制以及船舶污染防治“江蘇模式”等先進經(jīng)驗通過法規(guī)加以固化，為日后相關(guān)機制的進一步優(yōu)化和完善提供了法律遵循。

此外，條例明確要求“在錨地、停泊區(qū)等公共水域停泊船舶的污染物接收，由錨地、停泊區(qū)等公共水域所在地縣級以上地方人民政府負責(zé)協(xié)調(diào)解決”“禁止內(nèi)河船舶向水體直接排放生活污水、含油污水”，妥善解決了錨地、停泊區(qū)等公共水域船舶的污染物接收問題以及內(nèi)河船舶生活污水直排無法可依的問題。此舉瞄準了內(nèi)河船舶生活污水治理突出問題，可操作性強，一旦實施，對提高船舶防污染執(zhí)法效率意義重大。

問：船舶污染物送交、接收、轉(zhuǎn)運、處置過程中涉及的監(jiān)管部門比較多，通過立法進一步明確各自職責(zé)才能更好地高效協(xié)作和有效監(jiān)管，對此有哪些規(guī)定？

呂小鵬：船舶污染防治是系統(tǒng)工程，涉及部門眾多，需要加強部門協(xié)作和聯(lián)合監(jiān)管。條例規(guī)定，海事管理機構(gòu)和交通運輸、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)（城鎮(zhèn)排水、城市管理）等部門應(yīng)當對船舶污染物送交、接收、轉(zhuǎn)運和處置實施聯(lián)合監(jiān)管。同時，明確各部門具體職責(zé)，覆蓋船舶污染物接收、轉(zhuǎn)運、處置各環(huán)節(jié)。具體來說，海事管理機構(gòu)依法負責(zé)船舶污染物送交和通過船舶接收、轉(zhuǎn)運船舶污染物的監(jiān)督管理。交通運輸部門依法負責(zé)通過港口接收船舶污染物的監(jiān)督管理。生態(tài)環(huán)境部門依法負責(zé)屬于危險廢物的船舶污染物及其預(yù)處理產(chǎn)物在岸上貯存、轉(zhuǎn)移、利用、處置的監(jiān)督管理。住房城鄉(xiāng)建設(shè)（城鎮(zhèn)排水、城市管理）部門依法負責(zé)納入市政管網(wǎng)或者公共轉(zhuǎn)運處置系統(tǒng)的船舶生活污水、生活垃圾在岸上轉(zhuǎn)運處置的監(jiān)督管理。

為提高船舶水污染物聯(lián)合監(jiān)管和服務(wù)效率，提升聯(lián)合監(jiān)管智能化、信息化水平，江蘇海事局基于“互聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)”的“船E行”平臺，開發(fā)建設(shè)了“船舶水污染物聯(lián)合監(jiān)管與服務(wù)信息系統(tǒng)”，實現(xiàn)污染物接收處置服務(wù)全智能、監(jiān)管全覆蓋、信息全共享、數(shù)據(jù)全可視。條例將此成功經(jīng)驗上升為法規(guī)規(guī)范，在第二十六條中規(guī)定，船舶污染物的送交、接收、轉(zhuǎn)運和處置應(yīng)當按照要求使用規(guī)定的監(jiān)管與服務(wù)信息系統(tǒng)，實行聯(lián)單閉環(huán)管理，并要求船舶污染物的送交、接收、轉(zhuǎn)運、處置單位對船舶污染物準確計量、如實記錄。

問：船舶大氣污染防治是大氣污染防治工作的重要組成部分，請問條例在長江船舶黑煙治理等方面有哪些規(guī)定？船舶使用岸電可以大大降低燃油消耗，減少大氣污染物排放，針對船舶使用岸電是否有相關(guān)要求？

王士明：條例專門將“船舶大氣污染防治”作為單獨章節(jié)，對有毒有害氣體、粉塵等大氣污染防治均提出了相關(guān)要求，包括采取封閉或者其他防護措施、回收有毒有害氣體、減少廢氣排放、抑制揚塵等。此外，針對部分船舶冒黑煙現(xiàn)象，提出“不得排放明顯可見的黑煙”，并設(shè)定了罰則，倒逼船舶加強機器維護保養(yǎng)，自覺使用合規(guī)燃油，是助力打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的積極舉措。

南京興隆洲水上綠色綜合服務(wù)區(qū)正免費接收貨輪的船舶生活污水。

條例對碼頭供電設(shè)施、船舶受電設(shè)施建設(shè)到后期船舶岸電使用過程中的費用問題均作了具體規(guī)定。一是明確沿江縣級以上地方人民政府制定港口岸電設(shè)施、船舶受電設(shè)施建設(shè)和改造計劃的責(zé)任；二是強調(diào)港口向具備岸電使用條件的船舶提供岸電的要求，鼓勵對使用岸電的船舶實施優(yōu)先靠泊、減免岸電使用服務(wù)費等措施；三是規(guī)范船舶岸電設(shè)施改造的相關(guān)要求，并根據(jù)實際情況規(guī)定可以豁免的幾種情形；四是增強條例約束性，對違反岸電使用要求的違法行為設(shè)置罰則，確保實現(xiàn)碼頭“應(yīng)供盡供”，船舶“應(yīng)用盡用”。

問：考慮航運的流動特性，船舶跨市甚至跨省流動的情況比較普遍，必會給長三角船舶污染防治一體化監(jiān)管帶來一定的困難，請問條例是否考慮到這個問題，具體是怎么要求的？

夏正芳：船舶污染防治條例是長三角地區(qū)人大常委會主任會議確定的協(xié)同立法項目，由我省負責(zé)牽頭落實。這也是充分考慮了航運的流動性特點所作出的安排。為此，我們加強與上游的安徽省和下游的上海市人大常委會的溝通與協(xié)調(diào)，召開協(xié)同立法會研究需要協(xié)同的內(nèi)容，確定了協(xié)同的形式，即在關(guān)鍵條款與核心內(nèi)容上保持一致，同時各地根據(jù)當?shù)厍闆r作出符合實際的制度安排。條例中專設(shè)“區(qū)域協(xié)作”一章，重點解決船舶污染防治跨區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管的難題：一是明確要求省人民政府應(yīng)當與本省長江水域相鄰省市人民政府建立船舶污染防治協(xié)調(diào)機制，協(xié)商解決船舶污染防治重大事項，推進長三角區(qū)域船舶污染防治一體化。二是要求聯(lián)合監(jiān)管各部門應(yīng)當與本省長江水域相鄰省市相關(guān)部門建立溝通協(xié)作機制，共享船舶污染防治相關(guān)信息，實施信用聯(lián)合獎懲，統(tǒng)一執(zhí)法標準，必要時開展聯(lián)合執(zhí)法，促進省際之間的船舶污染防治聯(lián)防聯(lián)控。三是提升長三角區(qū)域船舶污染事故整體應(yīng)急能力，要求推進本省與相鄰省市建立船舶污染聯(lián)合應(yīng)急機制，共同應(yīng)對重大或者跨區(qū)域船舶污染事故或者險情。此外，三省市還就船舶生活污水生活垃圾免費接收，載運散裝液體危險貨物的單殼船的停泊作業(yè)，船舶生活垃圾生活污水的送交期限，先送交污染物再裝卸作業(yè)等關(guān)鍵內(nèi)容達成了共識，條例也根據(jù)江蘇實際情況作出了具體規(guī)定。據(jù)了解，上海與安徽的相關(guān)立法也在按計劃進行之中。《江蘇省長江船舶污染防治條例》的出臺是長三角地區(qū)協(xié)同立法的又一次創(chuàng)新實踐。