激活立法創(chuàng)新動(dòng)力源
——省十三屆人大常委會(huì)開(kāi)展“小快靈”立法工作回眸

☉趙楊洋 趙曉明

今年5月1日正式施行的《江蘇省院前醫(yī)療急救條例》全文僅18 條，體例簡(jiǎn)約不設(shè)章節(jié)，劃定場(chǎng)景在“院前”，重點(diǎn)在“急救”，本質(zhì)上是一種“醫(yī)療”服務(wù)，目的是發(fā)揮立法對(duì)這項(xiàng)工作的規(guī)范、保障和促進(jìn)作用，極具針對(duì)性和可操作性。如今，每一陣急救警報(bào)聲響起、每一次救護(hù)車(chē)的飛馳而過(guò)，都已成為“小快靈”立法為生命開(kāi)辟綠色通道的生動(dòng)實(shí)踐。

進(jìn)入新時(shí)代，立法工作如何不斷探索創(chuàng)新，堅(jiān)持“急用先行”，積極回應(yīng)時(shí)代所需所盼、解決社會(huì)治理痛點(diǎn)難點(diǎn)、突破通達(dá)群眾“最后一公里”的“瓶頸”，顯得尤為重要。

回顧過(guò)去五年，在國(guó)家立法的示范帶動(dòng)下，省十三屆人大常委會(huì)在立法實(shí)踐中堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向“對(duì)癥下藥”，實(shí)事求是“量體裁衣”，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、區(qū)域協(xié)同和民生保障方面，推動(dòng)一大批接地氣、立得住、真管用的地方性法規(guī)先后制定出臺(tái)，為助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、解決群眾急難愁盼問(wèn)題注入新動(dòng)力。“小快靈”立法這一概念也開(kāi)始為更多人所知。

遵循“小快靈”立法的時(shí)代要求

習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上指出：“要研究豐富地方立法形式，可以搞一些‘大塊頭’，也要搞一些‘小快靈’，增強(qiáng)地方立法的針對(duì)性、適用性和可操作性。”栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)也多次強(qiáng)調(diào)，要善于通過(guò)“小切口”解決實(shí)際問(wèn)題。

2022 年5 月23 日，江蘇召開(kāi)省委人大工作會(huì)議。省委書(shū)記、省人大常委會(huì)主任吳政隆在會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要以高質(zhì)量立法促進(jìn)發(fā)展、保障善治；要積極探索創(chuàng)制性立法，不斷豐富新時(shí)代地方立法形式。此前，省委印發(fā)《關(guān)于新時(shí)代堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的實(shí)施意見(jiàn)》中明確，要積極開(kāi)展“小快靈”立法，以小切口解決大問(wèn)題。

為有針對(duì)性地推動(dòng)江蘇“小快靈”立法規(guī)范化、常態(tài)化開(kāi)展，今年2 月，省人大常委會(huì)黨組將推進(jìn)“小快靈”立法列為省人大常委會(huì)今年改革10 個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目之一。法制委、法工委2月起啟動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研及指導(dǎo)意見(jiàn)起草工作，征求各方意見(jiàn)后，研究提出《關(guān)于深入推進(jìn)“小快靈”立法的指導(dǎo)意見(jiàn)（草案）》，并于今年正式出臺(tái)。“以出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)的形式推進(jìn)‘小快靈’立法，是增強(qiáng)地方立法針對(duì)性、適用性、可操作性的務(wù)實(shí)舉措。”省人大常委會(huì)2022 年重點(diǎn)改革推進(jìn)成果交流會(huì)上，省人大常委會(huì)常務(wù)副主任、黨組副書(shū)記李小敏說(shuō)道。

指導(dǎo)意見(jiàn)中明確提出，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，把著力解決實(shí)際問(wèn)題作為立法的首要目標(biāo)，通過(guò)“小快靈”立法有針對(duì)性地解決本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的主要矛盾和突出問(wèn)題。可見(jiàn)，“小快靈”立法所面臨的現(xiàn)實(shí)迫切需求是立法的前提和基礎(chǔ)。

將時(shí)間的指針回?fù)苤?020 年春節(jié)，在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的大戰(zhàn)大考中，“生命重于泰山，疫情就是命令，防控就是責(zé)任。”全省認(rèn)真落實(shí)分區(qū)分級(jí)精準(zhǔn)防控措施，堅(jiān)持疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“兩手抓兩手硬”。工作中人們意識(shí)到，疫情防控越是最吃緊的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作順利開(kāi)展。

此時(shí)，“大塊頭”立法的時(shí)效性難以滿足疫情防控的緊迫要求，立法速度上要講求以快制勝，追求高質(zhì)高效。省人大常委會(huì)認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示和黨中央決策部署，在疫情防控關(guān)鍵時(shí)刻進(jìn)行“小快靈”立法。僅在江蘇啟動(dòng)疫情防控一級(jí)響應(yīng)半個(gè)月后，2020年2月8日，省十三屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議及時(shí)通過(guò)《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》，并于當(dāng)日起實(shí)施。“快”是此次立法工作的鮮明特點(diǎn)，以高效的制度設(shè)計(jì)對(duì)疫情防控中群眾關(guān)心的政府控制措施、單位和個(gè)人防控義務(wù)、物資保障和政務(wù)服務(wù)等予以充分回應(yīng)，為動(dòng)員全社會(huì)共同做好疫情防控工作、形成打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的強(qiáng)大合力提供法律依據(jù)，體現(xiàn)人大擔(dān)當(dāng)作為。

快速精準(zhǔn)做好制度設(shè)計(jì)的同時(shí)，“小快靈”立法要注重選題精準(zhǔn)性和解決問(wèn)題的針對(duì)性，切小題目、切準(zhǔn)特色、切細(xì)內(nèi)容、切實(shí)措施。

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告”。黨中央《關(guān)于新時(shí)代堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的意見(jiàn)》以及省委實(shí)施意見(jiàn)，也對(duì)此項(xiàng)工作提出明確要求。地方人大如何細(xì)化落實(shí)要求，明確事項(xiàng)范圍，突出重大決策中的重點(diǎn)事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)工作計(jì)劃有序推進(jìn)？

“小智治事，大智立法。”9 月29 日，省人大常委會(huì)在全國(guó)省級(jí)層面首次以地方性法規(guī)形式明確政府重大決策出臺(tái)前要向同級(jí)人大報(bào)告，出臺(tái)《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于省人民政府重大決策出臺(tái)前向省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告的決定》。以?xún)H有10 條的“小身材”，直指關(guān)鍵，提出細(xì)化性和針對(duì)性的工作程序與要求，可謂“條條管用”“條條不可或缺”。

探索協(xié)同高效立法的成功實(shí)踐

今年十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議修改的《地方組織法》明確了區(qū)域發(fā)展合作機(jī)制的內(nèi)容，增加規(guī)定省、設(shè)區(qū)的市兩級(jí)人大及其常委會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開(kāi)展協(xié)同立法。這是對(duì)包括長(zhǎng)三角地區(qū)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)做法的總結(jié)固化，也是對(duì)長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略后，滬蘇浙皖三省一市人大常委會(huì)多次開(kāi)展“小快靈”立法實(shí)踐的肯定和支持。

11 月12 日，長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)三周年工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)在浙江省嘉興市嘉善縣召開(kāi)。三年時(shí)間，這片由上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣組成的2000 多平方公里土地，在制度持續(xù)供給中探索著長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的路徑。示范區(qū)成立之初，在跨省級(jí)行政區(qū)、沒(méi)有行政隸屬關(guān)系、涉及多個(gè)平行行政主體的框架下，如何探索一體化推進(jìn)？滬、蘇、浙人大常委會(huì)攜手靶向精準(zhǔn)、化繁為簡(jiǎn)，制定出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問(wèn)題的決定》，決定雖僅有7條，但內(nèi)涵豐富、意義深遠(yuǎn)，絲毫不遜于其他任何一個(gè)地方立法項(xiàng)目。

該決定在“不破行政隸屬、打破行政邊界”原則下，理順了法律關(guān)系、工作組織架構(gòu)和相關(guān)職責(zé)，更為重要的是為一體化示范區(qū)賦權(quán)賦能，加大支持力度，既明確了政府及部門(mén)的支持，還明確了對(duì)與地方性法規(guī)不相適應(yīng)的地方予以調(diào)整。

“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”的治江理念，不僅是一句口號(hào)，也是實(shí)現(xiàn)人與自然更好融合的現(xiàn)實(shí)命題。因長(zhǎng)江具有流域性及水生生物資源流動(dòng)性的特點(diǎn)，長(zhǎng)江禁捕工作需要協(xié)同立法來(lái)保障，滬蘇浙皖三省一市人大常委會(huì)首次聚焦長(zhǎng)江流域禁捕工作這一“小切口”，同步作出《關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)江流域禁捕工作若干問(wèn)題的決定》。“決定條款并不長(zhǎng)，僅有11條，但非常精煉、管用，從決定動(dòng)議到出臺(tái)只用了2—3個(gè)月，科學(xué)劃定禁捕區(qū)域、構(gòu)建聯(lián)合監(jiān)管工作體系、對(duì)違法行為設(shè)置相應(yīng)罰則等，立法的靈活功效得到彰顯，充分體現(xiàn)‘小快靈’的立法特點(diǎn)。”2021年4月1日，在滬蘇浙皖三省一市人大常委會(huì)聯(lián)合舉辦的新聞發(fā)布會(huì)上，相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)。

江海交匯第一灣。 陳林/攝

“在上海醫(yī)院看門(mén)診，刷醫(yī)保卡就能直接結(jié)算，不用兩地來(lái)回跑，方便還省錢(qián)。”受益于長(zhǎng)三角地區(qū)異地就醫(yī)門(mén)診費(fèi)用直接結(jié)算，江蘇蘇州市民陳阿姨看病更省心了。今年9 月底，三省一市人大再次攜手并進(jìn)，從一張“小社保卡”著手，思慮如何保障和改善民生，同步作出關(guān)于推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域社會(huì)保障卡居民服務(wù)“一卡通”若干規(guī)定，讓百姓安心攥緊穩(wěn)穩(wěn)的幸福。

如今，長(zhǎng)三角地區(qū)首條跨兩省一市的快速通勤鐵路——滬蘇嘉城際鐵路在上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉興三地同步開(kāi)工；經(jīng)常在江蘇南京、鎮(zhèn)江和安徽馬鞍山江段“串門(mén)”的江豚翻轉(zhuǎn)跳躍、捕食嬉戲；138 個(gè)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)在長(zhǎng)三角41個(gè)城市實(shí)現(xiàn)跨省市通辦……每一部“小快靈”協(xié)同立法的生動(dòng)實(shí)踐都讓長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展愿景愈加清晰。

切準(zhǔn)民生保障的實(shí)際所需

早在上個(gè)世紀(jì)九十年代，江蘇圍繞限制開(kāi)山采石、長(zhǎng)江水域禁止非法采砂、蘇錫常地區(qū)限期禁止開(kāi)采地下水等先后作出決定，開(kāi)啟了“小快靈”立法的江蘇探索。

五年時(shí)間里，省十三屆人大常委會(huì)不斷提高地方立法質(zhì)量和效率，堅(jiān)持“特色為魂、精細(xì)為本、創(chuàng)制為要”的原則，加強(qiáng)民生保障領(lǐng)域立法，著眼解決實(shí)際問(wèn)題，以立法高效能更好保障人民權(quán)益、增進(jìn)民生福祉。“實(shí)踐證明，‘小快靈’立法切口小、反應(yīng)快、形式靈活，更有利于解決地方治理和行政管理的實(shí)踐急需，人大代表和人民群眾反映強(qiáng)烈、意見(jiàn)集中的突出問(wèn)題。”省人大常委會(huì)副主任曲福田感慨。

從守護(hù)百姓“舌尖上的安全”這一“小切口”著手的《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)小餐飲管理的決定》，到全國(guó)第一部專(zhuān)門(mén)規(guī)范地震預(yù)警工作的地方性法規(guī)、2021年江蘇“小快靈”立法項(xiàng)目——《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)地震預(yù)警管理的決定》，再到規(guī)范院前醫(yī)療急救、開(kāi)辟生命綠色通道的《江蘇省院前醫(yī)療急救條例》，一批有特色、真精準(zhǔn)、敢創(chuàng)新的“小快靈”法規(guī)相繼制定出臺(tái)。

這些法規(guī)的共同特點(diǎn)是：立法切口小，體例簡(jiǎn)約；法規(guī)條文較少，有的全文僅有18 條；立法快捷高效，大多不到半年時(shí)間，就完成從啟動(dòng)立法程序到提交省人大常委會(huì)會(huì)議審議或表決通過(guò)的全過(guò)程。

小餐飲里有著大民生。破解小餐飲食品安全監(jiān)管“老大難”，留住小而暖的幸福感，法治是關(guān)鍵。“立法不可能面面俱到，規(guī)范所有內(nèi)容，要以問(wèn)題為導(dǎo)向，解決小餐飲當(dāng)前亟需解決的問(wèn)題。”“立法的選題角度小，解決問(wèn)題就有針對(duì)性，該決定要就餐廚垃圾、污水處理、油煙排放做出剛性規(guī)定。”……《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)小餐飲管理的決定》出臺(tái)前的審議階段，委員們提出相關(guān)建議，使立法更具操作性和針對(duì)性。實(shí)施后，大家一致認(rèn)為，該決定規(guī)范了各方責(zé)任及有關(guān)罰則，充分體現(xiàn)了小而精、真管用的要求。

同樣聚焦“小切口”，《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)地震預(yù)警管理的決定》共20 條。地震預(yù)警信息只能由省管理地震工作的部門(mén)統(tǒng)一向社會(huì)發(fā)布；在地震預(yù)估參數(shù)達(dá)到確定的閾值時(shí)，由地震預(yù)警系統(tǒng)自動(dòng)向相關(guān)區(qū)域發(fā)布地震預(yù)警信息……決定內(nèi)容直奔主題、直指工作實(shí)際，通過(guò)立法讓地震預(yù)警在與自然災(zāi)害這場(chǎng)“速度博弈”中，用及時(shí)的警報(bào)為人民筑起生命防線。

值得一提的是，“小快靈”法規(guī)雖然普遍篇幅不大、起草過(guò)程高效，但高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量貫徹實(shí)施的要求卻絲毫沒(méi)有降低。為讓“抓早”“抓小”的院前醫(yī)療急救事業(yè)更好發(fā)展，追加進(jìn)入今年省人大常委會(huì)立法計(jì)劃并于5月1 日正式施行的《江蘇省院前醫(yī)療急救條例》，以18條的“小體量”有針對(duì)性地解決多年來(lái)全省院前醫(yī)療急救的突出問(wèn)題。條文雖不多，但內(nèi)容豐富且專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，在省人大常委會(huì)召開(kāi)的條例實(shí)施座談會(huì)上，各級(jí)衛(wèi)生健康部門(mén)表示，將對(duì)標(biāo)條例完善配套政策，全力推進(jìn)急救站（點(diǎn)）建設(shè)，加強(qiáng)急救隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范急救行為，構(gòu)建急救信息化平臺(tái)。

縱觀五年的立法過(guò)程，正如省人大法制委主任委員王臘生所說(shuō)，“本屆以來(lái)，省人大常委會(huì)在地方立法工作中從實(shí)際出發(fā)，著眼于當(dāng)時(shí)存在的突出矛盾和問(wèn)題，有幾條就定幾條，不拘泥于條例結(jié)構(gòu)完整，不追求‘大而全’‘小而全’，收到了很好的立法效果。”隨著立法選題、體例結(jié)構(gòu)和工作安排等方面持續(xù)突破，以小切口解決大問(wèn)題，切實(shí)增強(qiáng)立法的針對(duì)性、時(shí)效性、可操作性，“小快靈”立法定有“大作為”。