蘇皖兩省三市攜手立法保護(hù)長(zhǎng)江“微笑天使”

☉尚世鈺 肖日東

9月29日，省十三屆人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議批準(zhǔn)南京、鎮(zhèn)江兩市人大常委會(huì)提請(qǐng)的《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江江豚保護(hù)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。同時(shí)，安徽省十三屆人大常委會(huì)第三十六次會(huì)議同步批準(zhǔn)馬鞍山市人大常委會(huì)提請(qǐng)的這一《決定》。至此，由江蘇省南京市人大常委會(huì)牽頭推動(dòng)、蘇皖兩省三市協(xié)同立法的《決定》于10月24日（國(guó)際淡水豚日）起正式實(shí)施。

這是南京都市圈城市人大常委會(huì)首次跨省域協(xié)同立法，也是全國(guó)首例對(duì)單一物種的流域性區(qū)域協(xié)同保護(hù)立法。“《決定》的出臺(tái)，既是落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶‘共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)’重要戰(zhàn)略思想的具體舉措，也是維護(hù)長(zhǎng)江生物多樣性，促進(jìn)人與自然和諧共生的創(chuàng)新實(shí)踐，為今后更大范圍、更深層次的跨行政區(qū)域協(xié)同立法趟出了路子、積累了經(jīng)驗(yàn)。”南京市人大常委會(huì)主任、黨組書記龍翔說(shuō)。

三十年來(lái)銳減六成“微笑天使”急需合力保護(hù)

圓乎乎的腦袋，胖嘟嘟的身子，渾身上下鉛灰色或灰白色，長(zhǎng)江江豚因其萌態(tài)可掬的可愛外形，被人們親切地稱為長(zhǎng)江“微笑天使”。它是長(zhǎng)江特有的古老物種，已在地球上生存了2500 萬(wàn)年，是2007 年“長(zhǎng)江女神”白鱀豚被宣布功能性滅絕后長(zhǎng)江中唯一的哺乳動(dòng)物，被稱作長(zhǎng)江生態(tài)的“活化石”和“水中大熊貓”。

上世紀(jì)90 年代，長(zhǎng)江江豚種群數(shù)量尚有約2550頭，2017 年下降到1012 頭。2013 年，國(guó)際自然與自然資源保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）將長(zhǎng)江江豚保護(hù)等級(jí)從“瀕危”調(diào)整為“極度瀕危”。2021年，《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》又把它提升為國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物。

“隨著長(zhǎng)江大保護(hù)戰(zhàn)略的實(shí)施，以及長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)的推進(jìn)，長(zhǎng)江江豚數(shù)量大幅下降的趨勢(shì)暫時(shí)得到了遏制，但極度瀕危狀況尚未改變。”江蘇省人大代表、省生態(tài)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)、南京曉莊學(xué)院應(yīng)用生態(tài)研究所所長(zhǎng)李朝暉說(shuō)。

三十年來(lái)銳減六成，“微笑天使”急需立法保護(hù)！地處長(zhǎng)江之濱的江蘇南京迅速牽頭啟動(dòng)江豚保護(hù)立法調(diào)研。他們發(fā)現(xiàn)，南京、鎮(zhèn)江、馬鞍山三市所轄江段僅占長(zhǎng)江干流總長(zhǎng)度的4%，卻匯集了約100頭長(zhǎng)江江豚，占長(zhǎng)江干流江豚數(shù)量的22%，占整個(gè)長(zhǎng)江流域江豚總量的10%。

“鑒于長(zhǎng)江大保護(hù)的流域性、長(zhǎng)江江豚的流動(dòng)性等現(xiàn)實(shí)情況，必須通過協(xié)同立法，構(gòu)建多層次多維度跨行政區(qū)域的保護(hù)體系，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)長(zhǎng)江江豚的系統(tǒng)性、整體性、科學(xué)性保護(hù)。”南京市人大法制委主任委員姚正陸說(shuō)。

2021年3月1日，《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》頒布實(shí)施，為跨區(qū)域協(xié)同立法保護(hù)長(zhǎng)江江豚提供了極好的契機(jī)。今年1 月，在南京市人大常委會(huì)牽頭推動(dòng)下，蘇皖兩省三市積極響應(yīng)，迅速將“協(xié)同制定保護(hù)長(zhǎng)江江豚的立法性決定”提上日程。

三市人大代表聯(lián)合跨域調(diào)研嚴(yán)防立法“水土不服”

作為水生哺乳動(dòng)物，長(zhǎng)江江豚喜歡在開闊平緩的流域成對(duì)或者成群活動(dòng)，半徑在二三十公里。南京、鎮(zhèn)江、馬鞍山相隔不遠(yuǎn)，交界的地方經(jīng)常有種群跨區(qū)域的流動(dòng)。

“長(zhǎng)江江豚正在成為江蘇、安徽多個(gè)城市的‘常住民’。”李朝暉告訴記者，在南京的新濟(jì)洲、新生洲、子母洲等長(zhǎng)江洲島和濕地，包括上游的馬鞍山、下游的鎮(zhèn)江長(zhǎng)江豚類自然保護(hù)區(qū)，都能見到它們的身影。

“既然長(zhǎng)江江豚的生活是不分‘地界’的，經(jīng)常在江蘇南京、鎮(zhèn)江和安徽馬鞍山的江段‘串門’，那么關(guān)于江豚保護(hù)的立法就不能‘九龍治水，各管一段’，應(yīng)該協(xié)同行動(dòng)、同向發(fā)力。”姚正陸說(shuō)。

為推動(dòng)三市協(xié)同立法“步調(diào)一致”，作為牽頭單位的南京市人大法制（工）委起草了協(xié)同立法工作方案，明確三個(gè)城市以“小切口”“小快靈”方式立法，以實(shí)現(xiàn)立法題目一致、體例結(jié)構(gòu)相同、核心內(nèi)容統(tǒng)一、立法程序同步。三市人大常委會(huì)緊緊圍繞保護(hù)工作現(xiàn)狀和立法主要規(guī)范事項(xiàng)，先后組織座談會(huì)、專家論證會(huì)、實(shí)地調(diào)研等20余次，收集整理意見建議100余條，很多都寫進(jìn)了《決定》。

圖13-圖15所示的是小曲拐應(yīng)力、應(yīng)變最大的節(jié)點(diǎn)1 703(從圖7-圖9可以看出3個(gè)小曲拐的發(fā)生最大應(yīng)力、應(yīng)變的節(jié)點(diǎn)編號(hào)均為1 703)的應(yīng)力、應(yīng)變隨主軸轉(zhuǎn)動(dòng)一周的變化情況。由圖中可以看出，3個(gè)小曲拐應(yīng)力應(yīng)變的變化規(guī)律基本一致，進(jìn)一步說(shuō)明了渦旋壓縮機(jī)3個(gè)小曲拐受力情況與運(yùn)動(dòng)規(guī)律基本相同，符合小曲拐平面四桿機(jī)構(gòu)的運(yùn)動(dòng)規(guī)律。由于渦旋壓縮機(jī)電動(dòng)機(jī)剛開始驅(qū)動(dòng)，因此圖中剛開始會(huì)出現(xiàn)一個(gè)突變狀況，由圖中看出3個(gè)小曲拐的最大應(yīng)力約為11N/mm2，而最大應(yīng)變約為7×10-5mm。由此可見，小曲拐的變形還很小的，因此選擇的小曲拐符合渦旋壓縮機(jī)防自轉(zhuǎn)的要求，并為小曲拐的進(jìn)一步優(yōu)化設(shè)計(jì)提供重要的參考。

影響長(zhǎng)江江豚活動(dòng)的禁止性行為有哪些？對(duì)長(zhǎng)江江豚生存環(huán)境進(jìn)行哪些具體的保護(hù)？為解決這些問題，6月7日，南京市人大法制（工）委邀請(qǐng)了南京大學(xué)、南京師范大學(xué)、南京曉莊學(xué)院等高等院校的水生生物和法律領(lǐng)域的專家學(xué)者，就《決定（草案討論稿）》逐條進(jìn)行“三堂會(huì)審”。

長(zhǎng)江江豚保護(hù)志愿者常年觀察、監(jiān)測(cè)、記錄長(zhǎng)江江豚的活動(dòng)情況，對(duì)如何保護(hù)好長(zhǎng)江江豚有最直接的感受。6 月21 日，南京市人大法制（工）委邀請(qǐng)長(zhǎng)江江豚保護(hù)社會(huì)公益組織負(fù)責(zé)人、志愿者，就長(zhǎng)江江豚立法保護(hù)廣泛征求意見。座談中，多次參加過長(zhǎng)江江豚救助行動(dòng)的南京江豚水生生物保護(hù)協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)姜盟提出了“在保護(hù)區(qū)之外的其他水域建立保護(hù)小區(qū)”等多條建議，為《決定》的豐富完善提供了有益借鑒。

“開展協(xié)同立法，必須確保作出的立法決定符合每個(gè)協(xié)同區(qū)域的現(xiàn)實(shí)情況，絕不能出現(xiàn)‘水土不服’。”姚正陸說(shuō)。為此，他們于8 月24 日牽頭組織來(lái)自蘇皖兩省三市的全國(guó)、省、市三級(jí)人大代表圍繞如何加強(qiáng)長(zhǎng)江江豚保護(hù)問題開展長(zhǎng)達(dá)10 小時(shí)的“沉浸式”、跨省域深度調(diào)研。

從安徽的馬鞍山蘆葦江灣到江蘇的南京長(zhǎng)江新濟(jì)洲國(guó)家濕地公園，從南京長(zhǎng)江江豚省級(jí)自然保護(hù)區(qū)再到鎮(zhèn)江長(zhǎng)江豚類省級(jí)自然保護(hù)區(qū)……迎著徐徐江風(fēng)，人大代表們一邊實(shí)地察看長(zhǎng)江江豚保護(hù)情況，一邊深入探討立法條文的可行性。

來(lái)自鎮(zhèn)江的省人大代表、江蘇匯典律師事務(wù)所主任封孝權(quán)深度參與了鎮(zhèn)江市人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江江豚保護(hù)的決定》的立法全過程。他在調(diào)研中提出，希望《決定》出臺(tái)后，三地在協(xié)同執(zhí)法、救護(hù)援助、應(yīng)急處理等方面統(tǒng)一步調(diào)，助力長(zhǎng)江江豚的生存繁育和發(fā)展。這一提議當(dāng)場(chǎng)得到三市人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)的回應(yīng)。

同步實(shí)施《決定》讓長(zhǎng)江江豚跨省“串門”無(wú)煩憂

《決定》不設(shè)章節(jié)，全文共17條，包括保護(hù)原則和機(jī)制、職責(zé)分工、保護(hù)措施、宣傳教育、社會(huì)參與、協(xié)同機(jī)制等內(nèi)容。

《決定》考慮長(zhǎng)江江豚作為水生野生動(dòng)物的流動(dòng)性和復(fù)雜性，將保護(hù)范圍從自然保護(hù)區(qū)的“點(diǎn)”拓展延伸到長(zhǎng)江流域的“面”，著力突出全流域保護(hù)；規(guī)定保護(hù)區(qū)以外長(zhǎng)江江豚經(jīng)常活動(dòng)水域，政府可以在征求海事、航道等部門意見后劃定臨時(shí)保護(hù)區(qū)域，明確保護(hù)措施。

為“禮讓”長(zhǎng)江江豚，早在2019年，南京在修建錦文路過江通道時(shí)，曾把原來(lái)設(shè)計(jì)方案中的三塔懸索橋改為了雙塔懸索橋，并且取消在長(zhǎng)江江豚保護(hù)區(qū)水域內(nèi)修建橋塔和橋墩的決定。

這一理念也延續(xù)到《決定》中。第十條指出，對(duì)長(zhǎng)江江豚及其生境可能造成不利影響的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照要求進(jìn)行專題論證，落實(shí)避讓、減緩、補(bǔ)償、重建等保護(hù)措施。相關(guān)專家形象地稱之為“對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目，在審批環(huán)節(jié)建立‘豚評(píng)’機(jī)制”。

對(duì)于這一條款，安徽省人大代表、馬鞍山市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局水產(chǎn)技術(shù)服務(wù)中心副主任石小平很是贊賞，“《決定》在‘豚評(píng)’中堅(jiān)持‘誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償’原則，讓長(zhǎng)江江豚保護(hù)從被動(dòng)變成主動(dòng)，這正是落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的創(chuàng)新舉措。”

全國(guó)人大代表，南京地鐵集團(tuán)有限公司黨委書記、董事長(zhǎng)佘才高對(duì)此也深有同感。“有了這一法規(guī)性要求后，今后在哪建橋梁、通隧道，都要考慮是否有利于長(zhǎng)江江豚的保護(hù)，就能從制度上保障為‘微笑天使’留下一方安全的生存空間。”他說(shuō)。

《決定》規(guī)定將每年10 月24 日定為南京長(zhǎng)江江豚保護(hù)宣傳日，加強(qiáng)長(zhǎng)江江豚保護(hù)科普宣傳教育。同時(shí)，還在建立全市統(tǒng)籌管理體制、建立專家委員會(huì)、鼓勵(lì)社會(huì)主體參與保護(hù)等方面作出具體規(guī)定。

“長(zhǎng)江江豚是三個(gè)城市共同的名片，保護(hù)和搶救極度瀕危的長(zhǎng)江江豚是三市的共同責(zé)任。”安徽省馬鞍山市人大常委會(huì)副主任、法制委主任委員謝紅心表示，《決定》明確通過協(xié)同立法的形式，健全完善上下游、左右岸跨地區(qū)跨部門協(xié)同保護(hù)制度，加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江江豚全生命周期的保護(hù)。

對(duì)于蘇皖兩省三市攜手立法保護(hù)長(zhǎng)江“微笑天使”，江蘇省法治建設(shè)研究基地首席專家、金陵科技學(xué)院立法研究院院長(zhǎng)劉小冰表示，三座城市的長(zhǎng)江江豚保護(hù)工作從原先的“單槍匹馬”跨躍到如今的協(xié)同立法，令人欣喜，共同確定、同步實(shí)施的《決定》實(shí)質(zhì)性突破了區(qū)域立法的效力范圍，從而實(shí)現(xiàn)了法律效力范圍的放大。