粵港澳大灣區食品安全監管一體化的法治建設研究

◎ 耿智利

（惠州開放大學，廣東 惠州 516007）

食品安全重在監管，加強食品安全監管已經成為粵港澳大灣區公共管理和公共政策中極為重要的一項內容，是粵港澳大灣區建設中難以回避的重要一環。食品安全關注度高、燃點低，極易引發社會公共事件，造成政府管理危機。改革開放后，我國內地食品安全監管體制經歷了多次大調整，從“一元單向分段”的監管模式到大部制改革，當前多種監管模式并存，各地機構設置未能統一。這種狀況不能很好地適應經濟全球化、技術現代化和生態環境惡化等新形勢下的食品安全監管需求，食品監管責任不清、多頭混治造成一定程度的“監管失靈”。近年來政府投入了大量資源進行各種食品安全監管創新與嘗試，目前來看預期效果并不理想，更加難以滿足粵港澳大灣區這個“國家戰略”的建設需要。推動三地食品安全監管規則互相銜接，運用現代方法和風險防控理念研究科學高效的大灣區一體化食品安全法治模式，已非常迫切。

1 粵港澳大灣區食品安全監管一體化法治建設現狀

1.1 簽訂一系列合作協議

從政府合作層面加強長效機制的建設。香港、澳門回歸以來，內地與香港和澳門特區政府分別簽署了《關于建立更緊密經貿關系的安排》及后來的十個補充協議[1]、《關于食品安全和動植物檢驗檢疫的合作安排》等文件，明確在食品安全、檢驗檢疫、質量標準等方面加強合作，建立聯絡機制和爭議解決機制，加強不合格信息通報，構建了人員互訪、技術共享、信息共通、監管互認和突發事件聯防處置等一系列溝通協作機制。2021年5月，粵港澳以視頻會議形式共同簽署了《粵港澳衛生檢疫、動植物檢疫和食品安全控制合作備忘錄》，將在食品安全控制等領域展開新一輪交流合作。這些具有約束力的協議為深化粵港澳合作搭建了橋梁，為進一步深化粵港澳食品安全合作提供了有力保障。

1.2 通過制定法規合作應對食品領域各類挑戰

2014年8月1 日，香港發布了新的食物內除害劑殘余標準——《食物內除害劑殘余規例》，為保障《規例》平穩過渡，減少對內地供港蔬菜供應影響，粵港加強了宣貫合作，共同保障《規例》平穩實施。澳門在制定和落實《食品安全法》過程中，主動聽取內地和香港方面意見，促進與內地、香港法律法規有序銜接。通過制定和完善相關法規，粵港澳三方建立了初步的食品安全事故協查和處置機制，共同應對食品安全風險和突發事件。在共同應對境內外新聞媒體對食品問題的炒作、突發疫情處置、食品知識宣教、問題食品召回等方面深化合作，有效應對食品領域各類挑戰。

1.3 持續深化執法領域合作

多年來，內地海關與香港、澳門加強了供港、供澳冰鮮冷凍禽、蔬菜、水果等產品檢驗檢疫監管合作。例如，三地深化口岸通關查驗方面合作，在風險研判基礎上，對不易保存的鮮活食品農產品采取便利通關措施，實現鮮活食品農產品在三地間“快進快出”。創新監管舉措，廣東省政府出臺政策支持澳門傳統食品進入內地，對原料來自內地的相關食品，實施進口商合格保證和自主檢查的監管模式；健全粵港澳食品安全聯防聯控機制，共同打擊食品領域假冒偽劣、制假售假、跨境食品走私犯罪等行為，維護三地食品市場正常秩序等。

2 粵港澳大灣區食品安全監管一體化法治建設存在的問題

2.1 “一國兩制”格局決定三方法律沖突的存在

2.1.1 現行立法和規則供給模式的多元化

在“一國兩制”框架下，基于兩種制度、法律體系的情況下，粵港澳食品安全監管合作不同于一般的區域合作。目前三地的合作尚處于政府部門層面有限領域的合作，缺乏統一的管理和運行體制。內地的立法主要由各級人民代表大會及其常務委員會制定法律法規，地方政府制定政府規章和政策規定，共同構成食品領域的管理制度；香港、澳門由于實行高度自治，擁有獨立立法權、管治權，在食品監管領域，立法會可以制定單獨的食品法律規定，而不受內地法律制約。此外，在港澳地區，政府只是法律的執行部門，例如香港擁有立法權的是立法會，負責制定食品管理法律，如《公眾衛生及市政條例》等，特區政府只是負責食品規制的執行。三地現行的立法和規則供給模式難以滿足大灣區兩種社會制度、兩套法律體系、跨關稅區一體化發展的特色要求，也難以解決大灣區內跨區域的共同事項。在粵港澳大灣區建設成為國家戰略的背景下，如何在堅持“一國兩制”的前提下，深化食品法律規范和規則供給模式改革，建立一個具有普遍約束力的粵港澳食品監管一體化制度，迫切需要找到內地法律和港澳法律的融合切入點，探索出具體可操作路徑。

2.1.2 制度規則的巨大差異影響要素自由流動

在“一國兩制”方針指導下，香港、澳門回歸后享有高度自治權，有一套與內地不同的立法制度[2]，而內地實行中國特色社會主義制度和中國特色社會主義法律體系。各自構成獨立的法域，在法律規則和制度上存在彼此隔離的狀態，這是三地實現一體化的一大制約因素，當然，也是推動一體化的原動力。例如，由于在不同關稅區之間，口岸監管部門需要對進出境貨物實行檢驗檢疫，而港澳和內地都將對方的產品作為進出口商品對待，出口要進行檢驗，進口還要再予以監管，這就造成“兩地兩檢”問題。在貨物量激增的情況下，監管資源難以跟上，則必然會產生通關時間長、監管成本高和安全風險大等更多問題。而要實現“兩地一檢”，又必須首先得到三方法律授權或更改法律條文，否則就無法可依。因此，就法律層面而言，港澳與內地在法律淵源、程序制定、法律內容等方面都存在區別，這就導致在三地管理政策、行政模式等方面難以有效銜接，對粵港澳三地資源要素自由流通形成了障礙[3]。

2.2 食品標準法律體系差異造成“質量高差”

2.2.1 內地食品安全標準與港澳不統一

內地經過多次的標準清理整合，近年來結合我國國情，建立起了涉及食品標簽、食品添加劑、食品檢測等食品安全標準體系，但標準類別多，不同部門制定的標準互相交叉、重復和沖突；食品標準總體要求偏低，國際標準、國外先進標準的采用比例仍偏低。相比之下，香港、澳門雖然部分參考吸收了國家標準和香港主要進口食品來源國標準，但絕大部分直接對標國際先進標準，較多地采用了國際食品法典委員會（Codex Alimentarius Commission，CAC）、加拿大、美國等國際組織和發達國家的標準[4]，某些甚至高于現行國際食品法典委員會（CAC）標準，總體要求比國家標準更為嚴格，這種標準的“內外高差”是造成“質量高差”的主要原因之一。

2.2.2 內地食品安全標準更新速度慢

時常出現這種現象，即國外或港澳某產品已經被曝光存在安全風險甚至已被檢出問題，但還是能通過我國內地的相關檢測和監管進入市場。一般而言，國外發達國家食品技術標準修改周期通常是三至五年，而內地有些標準已有十年甚至更長時間沒有更新，作為衡量尺度的“標準”差異，對合作共治提出挑戰。內地標準更新過程中還存在新老標準對接不暢問題，近年來監管部門加大了標準清理力度，部分現行標準被取代，但由于部分標準頒布、實施時間不明確，新舊銜接不到位，導致標準被修正后，部分企業仍繼續按原標準生產，造成產品的不合格。

2.2.3 食品安全標準的法律定位和內容規范性存在差異

香港、澳門的食品安全標準都是以法例形式公布實施，具有法律效力。內地的食品安全標準法律性質不明確，《中華人民共和國食品安全法》并未明確其法律地位，只是政府要求強制執行的標準。此外，三方食品安全標準的完善程度、內容規范性和覆蓋面也存在較大差距，標準名稱、農藥分類、農藥殘留、食品添加劑及品質檢驗標準等方面均有較大差異，這些問題都為三地實現食品安全標準的一體化帶來巨大挑戰。

2.3 執法監管合力有待進一步增強

2.3.1 三地執法監管存在真空領域

在當前的監管體制下，有的企業鉆空子，逃避三地法律監管，采取偽造證書、逃避檢驗檢疫、制售假冒進口食品等行為，嚴重地損害了港澳食品安全和形象。還有部分企業、個人鋌而走險進行食品走私，阻礙了市場良好秩序的維護。而三地的執法監管領域仍較狹窄，主要體現在專項合作、應急性處置方面，例如開展打擊走私食品專項合作，集中一段時間進行聯合執法，但應急期、高峰期過后往往回歸各管各的本位監管，缺少常態化監管和長效監管合作機制。

2.3.2 口岸通關監管互認力度不足

由于港澳地區對內地農產品有較強依賴性，特別是經廣東各海陸空口岸入境港澳的農產品數量較大，而大量的鮮活農產品對口岸通關時效要求高，這就給口岸查驗工作帶來巨大壓力。雖然三方在一線口岸投入大量資源，開展了一些通關合作，但由于監管互認的程度低和“兩地兩檢”等問題的存在，仍有大量品種的食品不能享受便利政策。各方在口岸的重復查驗不僅造成資源的巨大浪費，也造成通關成本居高不下，影響口岸通關效率，不利于食品在三地之間更便捷地流動，為企業和公眾所詬病。

2.3.3 新型食品安全隱患對現有的監管合作提出挑戰

發達國家的食品安全監管歷程提示，伴隨著時代的發展和科學技術的進步，食品行業也會不斷革新，產生新食品原料、新技術等。因此，要做好食品安全執法監管工作，就需要不斷更新監管理念和監管方式。此外，由于網絡食品銷售和跨境電商等新業態的快速發展，食品安全監管更復雜，也給粵港澳大灣區食品監管增添了新的挑戰。面對這些問題，三地要妥善地處理各種食品安全風險，必須樹立前瞻思維，加強整體謀劃，高質量地推進融合監管。

3 推進粵港澳大灣區食品安全監管一體化法治建設的對策

3.1 逐步實現食品安全法律法規一體化

粵港澳三地要跨越制度差異，達成廣泛共識，在法律制度對接方面可采取循序漸進的方式[5]。遵循“先易后難，穩步推進”的規則，完善一體機制，探索聯合立法，在區域內制定統一的食品安全法律文本，確立相關的權力分配和行為規范，為深化內地海關等監管部門與港澳政府機構的監管融合提供法律和制度支撐。總結并借鑒近些年來已經成熟的合作機制，加快制度銜接與整合，探索形成更多可復制、可推廣的制度成果。廣東省可以利用自貿區對接國際和港澳管理標準及規則的契機，在管理模式創新中借鑒港澳地區長期積累的國際化管理經驗，在借鑒中促進融合，建立具有中國特色并與國際高標準自由貿易體制接軌的公平、規范、透明的現代食品治理制度。根據最新修訂的《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國進出口食品安全管理辦法》等相關法律法規精神，參考結合原國家質檢總局及海關總署等國家部委與港澳主管部門簽署的各類合作協議，研究制定符合供港澳食品農產品實際的監管規范性文件，明確食品安全監管一體化的指導原則、具體操作標準與程序、各環節工作指引，探索采用現代化的、預防性的、基于風險預防為主的方法，建立符合三地實際的法律規章制度，進一步規范和引導粵港澳大灣區食品監管一體化進程。

3.2 食品安全標準體系一體化

高標準是最好的監管，作為食品農產品生產、消費、出口大國，中國應主動將國內標準同國際標準接軌，尤其是內地要與港澳標準對接，形成統一的食品質量“標尺”，建立起適應區域監管一體化、全球經濟一體化的現代化食品安全標準體系，依照統一的標準生產與監管，實現標準、生產和質量方面的統一，推動粵港澳大灣區率先實現食品“同線同標同質”。

3.2.1 推動食品安全標準體系深度融合

推進大灣區優化標準結構，加強配套體系建設，建立起政府主導制定的標準與市場自主制定的標準協調聯動發展的新型標準體系。加強對港澳食品安全監管技術要求、質量標準、衛生標準、殘留量等的搜集整理，建立完善粵港澳農獸藥使用及殘留限量數據庫，開展粵港澳三地標準比對。針對多頭管理等原因造成的食品安全標準、食品衛生標準交叉、重復和矛盾等問題，內地要組織專門開展重點清理，及時排除由此導致的質量安全風險隱患；盡快修訂完善大灣區食品生產、加工和流通等環節質量安全監督標準，加強對畜禽疫病的防檢及化肥、農藥、添加劑使用等農業投入品的控制；盡快解決內地食品農產品質量標準體系與國際和港澳標準體系接軌問題。同時，香港、澳門在制定新標準時，要注意考慮粵港澳之間食品農產品貿易的現實情況，努力在標準和規則上達成共識，形成協調一致的標準，制定互動機制，促使灣區內食品安全標準體系統一化，逐步實現“一個標準供灣區”。

3.2.2 加快食品安全標準一體化試點應用

推進內地海關技術機構與港澳檢測機構加強合作，建立健全標準化服務體系，共同拓展標準研發和標準實施服務。建議將加工程序相對簡單的鮮活水產品、農產品作為試點，推廣應用供港澳食品質量標準，使大灣區實現同一標準生產，逐步普及相同質量的食品供應，也可以有效改變由于高品質鮮活食品供不應求而價格居高不下的現狀。要開展推廣港澳食品安全標準生產所造成的資源需求和缺口的分析研判，結合實際制定相關的應對方案。大灣區人口基數和食品產業體量大，短時間內全面對標港澳食品質檢標準，將對現有的生產、資金、技術、人員和監管資源造成巨大壓力，為避免造成市場供銷矛盾，應分階段、分步驟逐步推進試點應用。短期內可以先將相關標準引入大灣區內若干基礎較好的城市先行先試，盡快研究同一標準全面推廣對相關資金、人力、物資、政策等需求。長遠來看，則應對同一標準在整個大灣區、在全國范圍推廣的可行性分析，制定推進實行的具體規劃，讓各地區、各部門能夠及時調整人員編制和做好資金、技術籌備，避免因被動應對造成執法不力、監管缺位。

3.3 食品安全行政執法一體化

梳理三個關稅區的共同點，找到差異點，針對差異問題充分協商，實現聯查聯辦，強化實現一體化監管的工作保障機制。推進職能整合、統一管理，完善一體化食品安全監管體系，在大灣區建立起以“集中協調的政府監管為主、專業性的行業組織規范為輔”的監管制度，加強聯合執法，加大執法處罰力度，構建全流程聯合執法機制。

3.3.1 促進源頭監管一體化

筑好食品質量安全第一道防線，不遺余力合作推進食品原料基地建設和備案管理，確保食品源頭安全。高水平共建“惠州粵港澳綠色農產品生產供應基地”“肇慶（懷集）綠色農副產品集散基地”，加快建設好廣州市發起的粵港澳大灣區“菜籃子”工程，為粵港澳大灣區提供充足、綠色、安全、優質的農副產品。加大食品安全政策宣傳，增強三地企業切實履行食品質量安全“第一責任人”意識，結成利益共同體。合力清查整頓農產品種苗和農業投入品，開展針對性的動態監管和隨機抽檢，凈化養殖、種植大環境。推進內地“出口食品農產品質量安全示范區”與香港“信譽農場”全面對接，發揮已有的“食品農產品質量安全示范區”“三同示范企業”質量示范效應，幫助引導三地優勢質量食品品牌、地方名優特色食品農產品走向國際市場。

3.3.2 推進應急處置一體化

在信息社會和自媒體時代，食品安全問題極容易被無限放大，造成重大負面影響。因此，要建立一體化應急處置程序、風險預警、快速反應機制和預案，提升協同處理突發動植物疫情、不合格食品通報等事件應急處置能力，共同應對突發事件等，降低負面影響，穩定市場供應。在粵港澳合作框架下，三方加強溝通協作，健全食品安全例會、聯絡員制度，防范并及時處理好食品安全突發性問題。實施統一的食品召回制度，對不合格的食品加強一體化處置，可能危害消費者健康安全的缺陷食品，應依法依規推進企業召回；不合格食品要嚴格按規定采取退貨、銷毀、改變用途處理，嚴防進入消費市場，并共同開展重大質量安全事件追溯調查。

3.3.3 共同打擊食品違法犯罪

加大口岸查驗力度，提升監管精準性，制定嚴厲處罰措施，加大食品案件查處聯動，在實現證書聯網核查的基礎上重點打擊逃避檢驗檢疫等行為，保障食品安全衛生質量。聯合打擊假冒內地企業產品名義向港澳出口食品的不法行為，防止不法商人通過偽造內地檢驗檢疫部門衛生證書而使“非法食品”合法化輸入港澳。強化基于市場的信息公開披露機制，完善失信者名單認定機制，加大對食品安全失信企業聯合懲處力度。對發生嚴重失信的食品企業實行嚴厲懲治。通過三方信息溝通和加大執法稽查力度，強力懲治食品走私犯罪行為，對短期內多次往返港澳與內地的旅客所攜帶食品加以控制，推進“水客現象”整治常態化，維護市場秩序。

3.3.4 創新口岸通關融合模式

實現粵港澳“監管互認”“通關互暢”，在風險可控前提下，分階段簡化粵港澳食品農產品口岸查驗措施。第一階段是由“兩地兩檢”向“合作查驗、一次放行”轉變，即由原來需要在內地、香港、澳門分別接受出境、入境兩次查驗，簡化為雙方聯合在口岸實施一次查驗。第二階段是推廣實施大灣區內食品“一檢雙放”模式，即基于灣區內食品標準統一和檢測結果的互認，對大灣區內進出口的食品農產品僅需接受一次入境查驗，雙方認可對方的查驗檢測結果，以此實現三地食品從“兩地兩檢”全面轉向“兩地一檢”。同時，完善三地食品企業分類制度和企業風險等級管理，對低風險食品在風險評估的基礎上全面實行直通放行。提升口岸服務水平，努力打造一批具有示范意義和帶動作用的口岸樞紐節點，對來自粵港澳三地的進出口食品，開展通關、查驗、物流等一體化、一站式的便利服務，推動口岸監管資源高度整合和組織服務銜接，服務三地間食品農產品通關“快進快出”。

4 結語

香港、澳門回歸以來，在經濟全球化浪潮中，粵港澳在經濟上逐漸趨于一體化，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的出臺，更是意在充分激發“一國兩制”的制度優勢和制度活力，通過不同制度的優勢互補、協調發展，把粵港澳大灣區打造成一個聯系更緊密的命運共同體，打造成“一帶一路”的重要戰略支撐，加速躋身世界級城市群和世界級大灣區前列。在“一國兩制”框架下，打造互利共贏的粵港澳食品安全全程監管、資源整合、信息互通、應急聯動處理機制，促進三方由保障輸出為主的單項合作向保障輸入輸出并進的雙向合作轉變，從功能性合作向制度性合作轉變，為粵港澳大灣區整體一體化法治建設探索科學、可行、高效、共贏的實施路徑，不僅能夠最大限度促進資源要素自由流動，而且有利于推進粵港澳食品安全監管由淺層次合作到深度融合，通過人員、資源、信息等要素一體化，從而實現食品監管的一體化，也將為粵港澳大灣區整體一體化發展格局發揮基礎性作用。