我國高危險性體育運動項目發展現狀及對策研究

高明光高建新呂盈煙

（1.江西師范高等專科學校體育學院 江西 鷹潭 335000；2.江西師范高等專科學校外國語學院 江西 鷹潭 335000）

隨著高危險性體育項目的蓬勃發展，人民群眾對體育項目的選擇更加多元化，一些專業性強，具有高危險性的體育項目如滑雪、游泳等深受人民群眾的喜歡，已成為我國全民健身和體育強國建設的重要組成部分，吸引了大量的社會資本進入到高危險性體育項目領域開展經營活動。另外，隨著高危險性體育項目受眾群體的不斷增多，高危險性體育項目的安全事故也時有發生，在這些安全事故中，不乏有危及生命安全的重大安全事故，造成了民眾對高危險性體育項目的安全問題產生了疑問與擔憂。因此，全面了解目前我國高危險性體育項目的政策及管理現狀，分析項目在發展過程中所遇到的問題，并提出相應的解決措施，對我國高危險性體育項目的健康發展具有重要意義。

1、國家層面高危險性體育項目的政策與管理現狀

1.1、法律法規類政策

2009年國務院頒布了《全民健身條例》（以下簡稱《條例》），正式確定了高危險性體育項目經營實施行政審批制度，并對審批部門、基本準入要求和處罰進行了規定，并于2013年和2016年進行了兩次修正。《條例》頒布以前，國家層面沒有統一的法律法規對高危險性體育項目的經營進行約束，執法主體較為模糊，監督執法效果不理想。2013年國家體育總局頒布了《經營高危險性體育項目許可管理辦法》（以下簡稱《辦法》），共34條細則，分為總則、申請與審批、監督檢查、法律責任和附則5章節，對高危險性體育項目經營審批、監督和管理等做出了詳細的規定，并于2014年和2016年進行了兩次修正。《辦法》的修改是對上位法《條例》的具體落實。在《中華人民共和國體育法》和《中華人民共和國行政許可法》等法律的基礎上頒布的行政法規《條例》，確立了高危險體育項目經營的管理制度，作為《條例》下位法的部門規章《辦法》，則更為詳細而具體的制定了高危險性體育項目經營活動的管理、監督與處罰制度。《條例》與《辦法》的頒布與實施，對我國高危險性體育項目的健康發展具有重要意義。

1.2、行政許可政策

我國體育項目在市場化發展過程中經歷了設置行政許可、取消行政許可到恢復行政許可的變化。20世紀末，依據《中華人民共和國體育法》相關規定，體育行政部門對體育項目的經營行為實施行政許可制度。隨著經濟社會的發展以及行政許可政策的調整，2002年國務院做出決定，取消對體育項目經營行為的行政許可政策。2004年《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》的出臺，沒有保留滑雪、游泳等高危險性體育項目的行政許可政策。而2009年《條例》的頒布，再次使體育行政部門恢復了對高危險體育項目經營活動的行政許可政策。

1.3、項目宣傳與教育的管理

隨著高危險性體育項目受眾群體的不斷增多，高危險性體育項目的安全事故發生率也呈逐年上升趨勢。雖然國家有關部門通過政策文件、新聞媒體、專家講座等多種形式向社會民眾宣傳高危險性體育項目的風險以及注意事項，但從反饋效果來看，當前宣傳與教育的管理形式還不足以使國民形成對高危險性體育項目應有的安全意識。究其原因是國民對高危險性體育項目認知上的模糊與不足。宣傳與教育管理力度的欠缺，造成民眾對高危險性體育項目的風險性、注意事項以及自我安全意識缺乏全面的認知與了解。相比西方發達國家在高危險性體育項目宣傳與教育方面的高度普及，我國在高危險性體育項目上的宣傳與教育管理方面還具有較大的提升空間。

2、地方層面高危險性體育項目的政策與管理現狀

2.1、高危險性體育項目的政策

目前與高危險性體育項目相關的地方性政策法規多達60部以上，這些地方性政策法規分別從申請與審批、經營條件、環境衛生、監督檢查、法律責任等方面對高危險性體育項目的經營活動做出相應規定。我國地方性與高危險性體育項目相關的政策法規大體有5種立法類型：（1）地方性全民健身條例，如，《北京市全民健身條例》（由北京市第十四屆人民代表大會第五次會議于2017年1月20日通過，2017年3月1日起施行）、《江蘇省全民健身條例》(2002年10月23日江蘇省第九屆人民代表大會常務委員會第三十二次會議通過)；（2）經營活動管理類政策法規，如，《河北省高危險性體育項目經營活動管理辦法》(2018年6月7日河北省人民政府辦公廳發布)等；（3）體育項目經營安全保障類法規，如，《北京市體育運動項目經營單位安全生產規定》(2007-04)；（4）體育競賽管理類法規，如，《浙江省體育競賽管理辦法》(2007-12)；（5）針對具體的高危險性體育項目的法規，如，《西藏自治區登山條例》(2006年6月19日西藏自治區第八屆人民代表大會常務委員會發布)、《湖北省游泳場所管理辦法》(2007年6月18日省人民政府常務會議審議通過，自2007年8月1日起施行)等。

2.2、對高危險性體育項目從業人員的管理

高危險性體育項目從業人員的業務水平是影響運動參與者生命健康安全的重要因素之一，《條例》第31條明確規定：“以對高危險性體育項目進行健身指導為職業的社會體育指導人員，應當依照國家有關規定取得職業資格證書”。目前，地方性與高危險性體育項目相關的政策法規對從業人員的規定，是在繼承國務院頒布的《條例》的基礎上，依據當地具體情況，做出保持不變或附加額外條件的規定，如，《浙江省全民健身條例》對高危險性體育項目從業人員的規定，是在國務院頒布的《條例》基礎上，附加了配備必要的救護人員的額外條件。

2.3、對高危險性體育項目的管理

地方對高危險性體育項目的管理主要包括行政許可、監督檢查、行政處罰和配套政策的制定4個方面：（1）行政許可：企業和個體工商戶從事高危險性體育項目經營活動，需向縣級以上體育主管部門申請行政許可；（2）監督檢查：縣級以上體育行政部門依法對高危險性體育項目經營者進行監督檢查；（3）行政處罰：縣級以上體育行政部門依法對高危險性體育項目的非法經營活動進行行政處罰；（4）配套政策的制定：地方政府對本地高危險性體育項目的管理，除執行國家有關部門制定的法律法規外，并根據當地高危險性體育項目發展的實際情況，進行配套措施的制定，以此完善地方高危險性體育項目的經營與管理活動。

3、我國高危險性體育項目管理存在的主要問題

3.1、地方性配套立法不足

我國高危險性體育項目的地方性配套立法嚴重不足，截止到2021年，僅有廣東、河北等部分省市出臺了高危險性體育項目經營活動相關的地方性配套立法。我國幅員遼闊，不同省市間的經濟基礎、氣候特點等大不相同，若僅依靠國家層面的法律法規指導本地區的高危險性體育項目，而沒有根據本地區的實際制定相應的地方性配套立法，則在高危險性體育項目的經營與管理過程中，難免會出現水土不服、難以實際操作執行的現象。

3.2、高危險性體育項目職業技能鑒定工作進展緩慢

根據《條例》第31條的規定，從事高危險性體育項目健身指導的從業人員，應取得相應的職業資格證書。目前，我國已有31個省（區、市）成立了體育行業職業技能鑒定站。但開展職業鑒定的高危險性體育項目主要是游泳社會指導員和游泳救生員，而滑雪、攀巖、潛水等其它高危險性體育項目職業技能鑒定工作進展緩慢。

3.3、相關標準體系不完善

我國高危險性體育項目的相關標準體系不完善，標準數量較少，種類單一，目前僅有為行政許可而制定的體育場所開放條件與技術要求標準。以體育器材類國家標準舉例，在27類體育器材中，僅有1類器材有國家標準，另外26類體育器材尚無國家標準作為執法依據。體育器材國家標準的缺位，造成相關器材在研發和制造過程中處于無標準可依的狀態。目前，我國高危險性體育項目的監督檢查、器材設備和經營管理等標準均不完善，相關標準的缺失，使政府部門的監督管理缺少了合法依據，造成政府部門在實際的執法檢查過程中處于無標準可依的窘境。

4、對策與建議

4.1、地方應做好相應的配套政策法規

國家有關部門頒布的與高危險性體育項目相關的政策法規如《條例》、《辦法》等，對我國高危險性體育項目的健康發展具有指導性作用。政策法規體系越完備，體育市場監管工具應用的效果就越好，首先，地方要在國家層面的指導性政策法規的基礎上，出臺貼合本地實際的、更為具體的配套政策法規，形成地方、國家兩位一體的政策法規體系，促進地方高危險性體育項目的健康發展。

4.2、完善高危險性體育項目的職業技能鑒定工作

首先，應根據社會的發展和項目開展的實際情況，及時更新高危險性體育項目職業鑒定的考核標準、培訓內容以及其它要求等；另外，加快出臺第二批高危險性體育項目目錄，并做好第二批高危險性體育項目職業鑒定的各項準備工作；第三，完善高危險性體育項目考評員以及培訓教師的選拔培養工作，加強人才的儲備與培養。

4.3、建設、完善高危險性體育項目管理的標準體系

高危險性體育項目的管理工作對高危險性體育項目的健康發展具有重要作用。而高危險性體育項目管理的相關標準體系是政府部門開展依法管理工作的重要依據。因此，高危險性體育項目管理標準體系的建設與完善顯得尤為重要。管理標準體系的建設與完善，不僅需要政府相關部門的鼎力支持，也需要相關領域的專家、學者進言獻策，并需要詢問和調研市場經營主體的意見，形成多方合力，致力于不斷完善管理的標準體系，使高危險性體育項目經營活動的監管制度規范化發展，為政府部門的實際監管活動提供切實可依的監管標準體系，為政府部門對高危險性體育項目的管理工作指引方向。