黃河流域生態保護和高質量發展的驅動邏輯與實現路徑

郝憲印 邵 帥

(山東社會科學院，山東 濟南 250002)

黃河流域是我國重要的生態屏障，也是最主要的經濟社會發展空間之一。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黃河流域生態保護和高質量發展，2019年9月18日在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上將其上升為重大國家戰略。切實推進黃河國家戰略有效落地，首先要正確認識并處理好保護與發展之間的關系。當前，無論在學術研究中還是實踐過程中，保護與發展被割裂的現象時有發生，這種片面的認識是對黃河國家戰略的曲解，不符合流域可持續發展的本質要求。2021年10月22日，習近平總書記在濟南主持召開深入推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會并發表重要講話，明確指出：“準確把握保護和發展關系。把大保護作為關鍵任務……沿黃河開發建設必須守住生態保護這條紅線，必須嚴守資源特別是水資源開發利用上限，用強有力的約束提高發展質量效益。”(1)《咬定目標腳踏實地埋頭苦干久久為功 為黃河永遠造福中華民族而不懈奮斗》，《人民日報》2021年10月23日第1版。基于這一重要論斷，黃河流域的保護與發展是相輔相成的，以水資源為重點的生態保護是高質量發展的前提與基礎，也是高質量發展的核心內容與重要保障，高質量發展的本質特征本就蘊含著生態保護。因此，黃河流域只有堅定不移地走生態優先、綠色發展之路，才能實現以綠色為底色的高質量發展，也才能真正實現流域千秋萬代的可持續發展。

結合目前黃河流域的發展現狀、主要矛盾、未來趨勢和研究基礎，應從解決好生態保護和高質量發展的剛性約束、主體形態、發展模式、內生動力等重要問題著手，以聯系的思維、系統的眼光、國家戰略的高度理清黃河流域生態保護和高質量發展的驅動邏輯，探索建立在該邏輯上的實現路徑。

一、以水定發展是前提和原則

黃河流域是極度缺水地區，且天然凈流量呈減少趨勢。水資源短缺成為黃河流域生態保護最大的威脅，而這一突出的生態問題也已經演變為流域高質量發展最主要的制約因素。造成缺水的原因既有先天不足的客觀因素，流域產水系數低；也有后天失養的人為因素，水資源過度開發利用。長期以來，沿黃地區在水資源的開發利用和節水保水上做出了很大成績，也貢獻了很多智慧，盡管如此，水資源短缺問題仍然在短期內難以得到根本性解決。貫徹習近平總書記提出的“四水四定”原則，走好水資源集約節約發展之路，將成為貫穿黃河流域生態保護和高質量發展的主線和必須遵循的基本原則。

(一)水資源短缺對黃河流域的主要制約

水資源短缺對黃河流域高質量發展的制約主要體現在三個方面：首先，缺水對流域的生態脆弱性產生了巨大影響。黃河流域大部分河道位于我國西北干旱半干旱地區，這里全年降水量低于全國平均水平，寧夏、內蒙古部分地區甚至不足150毫米。黃河流域不僅降水量少，而且蒸發量大，年蒸發量在1100毫米以上，較長江流域多近200毫米，上游的甘肅、寧夏和內蒙古更是我國年蒸發量最大的地區。這種水量“入不敷出”的自然環境是一些生態脆弱區形成的主要原因，或加劇了原有生態系統的脆弱程度。我國生態脆弱區主要涉及的二十一個省級行政區中就囊括了黃河中上游的七大省區。缺水導致的嚴峻的生態挑戰也形成了高質量發展路上首當其沖的阻力。其次，缺水是造成黃河難以通航的最重要的因素。與長江相比，不能實現大部分河道的通航是黃河的主要劣勢。(2)樊杰、王亞飛、王怡軒：《基于地理單元的區域高質量發展研究——兼論黃河流域同長江流域發展的條件差異及重點》，《經濟地理》2020年第1期。降水量小、蒸發量大、季節性強、含沙量多、斷流威脅大的流域水資源供給條件難以滿足黃河通航需求。長久以來無法通航的問題很大程度上導致了黃河流域各省區之間互聯互通程度不高、經濟聯系不緊密，從而難以形成流域經濟帶。這種由缺水導致的區域發展限制阻礙了黃河流域的一體化進程。再次，缺水制約了沿黃地區的經濟發展。一方面，作為能源富集區，黃河流域分布的傳統能源資源型產業以及依附能源資源形成的重化工業是天然的用水大戶；另一方面，作為重要的糧食產區，農業生產需要流域70%以上的用水量支撐，在流域產業結構實現優化調整前，水資源短缺將繼續成為流域經濟發展的阻礙。(3)彭俊杰：《黃河流域“水-能源-糧食”紐帶系統的生成機制、價值體現與路徑重塑》，《當代經濟管理》2021年第8期。

(二)黃河流域水權制度改革的實踐

對于黃河天然存在的水量不足的缺陷，我國開創性地實施了南水北調工程，東、中、西三線貫通后能夠有效緩解北方地區水資源短缺問題，其中，西線的長距離調水工程主要惠及黃河上游的青海、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西等省區，為黃河補給水資源。但是，南水北調工程巨大而繁雜，難度大、工期長，尤其是西線工程尚處于綜合勘察階段，雖然從長遠來看會受益，但短期內難以解決流域缺水問題。習近平總書記在關于黃河水資源利用問題上強調：“有多少湯泡多少饃。要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，把水資源作為最大的剛性約束，合理規劃人口、城市和產業發展。”(4)習近平：《在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話》，《求是》2019年第20期。

黃河流域被稱為中國現代水權制度建設的發源地。新中國成立以來，按照問題導向的思路，流域在水資源利用上創造性地實施了一系列改革舉措。20世紀80年代末，為解決水資源供需矛盾，實施了我國大江大河第一個流域性分水方案——“八七分水方案”，沿用至今；90年代末，以解決流域嚴重的干流斷流問題為目的，率先開展了水量調度工作；21世紀初，以寧夏、內蒙古為主急需大力發展工業項目的地區，通過水權轉換方式將節約的農業灌溉用水指標轉讓給工業用水，邁出了我國水權轉換的第一步，還進一步開展了水權明晰工作。(5)沈大軍、阿麗古娜、陳琛：《黃河流域水權制度的問題、挑戰和對策》，《資源科學》2020年第1期。經過近40年的發展，黃河流域經濟、社會、生態發生了顯著變化，水沙關系得到明顯改善，產業結構由農業主導演變為第二產業和第三產業主導，但生態環境承載力也已經接近上限，水資源利用與保護和經濟發展之間關系的復雜程度上升到歷史新高度。在黃河流域生態保護和高質量發展上升為國家戰略的背景下，需要全流域持續深化改革創新，促使水資源科學配置、合理利用、安全有保障，與時俱進地推動全流域水權制度建設。

(三)深化流域水權制度改革的重點任務

由于前期黃河流域水權制度改革大多是問題推動，改革并不完整，甚至有些改革只涉及問題地域或局部地區，因此，深化改革要打破行政區劃限制，以流域為單位、以水資源可利用量為約束、以沿黃城市生產生活和生態用水量為主要依據，超前規劃、突出重點、總體布局，推動全流域水權制度改革。

科學分配和管理各領域用水量，在生態用水上給予更大保障。生態保護是黃河流域高質量發展的前提和必要條件。黃河流域是我國生態脆弱區分布面積最大、脆弱生態類型最多、脆弱性表現最明顯的流域，但其生態用水量僅與長江流域生態補水量相當。要加強干支流水量統一調配，在水資源配置科學調整的基礎上建立嚴格的制度性約束。一方面，防止農業用水、工業用水和生活用水對生態用水的擠壓，實施生態補水；另一方面，在流域范圍內調節降水量時空分布差異而造成的生態用水不足，以保障生態保護的可持續性。

在水資源配置中要更加重視市場機制的作用。盡管水資源具有公共產品的屬性，但是黃河流域水資源短缺嚴重。隨著經濟社會發展和生態保護對水的需求的增長與流域可利用水資源不足之間矛盾的不斷上升，黃河流域水資源的稀缺性越來越強，黃河水的商品屬性也越發突顯。黃河流域有條件在保持政府對流域水資源初始分配、調借、管理的基礎上加強市場機制的作用，特別是在覆蓋全流域的水權確權、水價改革、水權市場和排污權市場建設等市場手段的創新發展上下大功夫，增強水權制度靈活性的同時促進流域水資源可持續利用。

用好水權制度引導水資源節約集約利用。在水資源短缺情況短期內難以實現扭轉的情況下，節約用水顯得尤為重要。流域水權制度建設中，應注重發揮先進地區和用水“大戶”的節水示范作用。沿黃九省區發展水平差距明顯，節水保水技術和推廣能力也不同，要通過設立節水護水示范區等方式積極發揮先進地區在水資源節約利用和保護上的示范、引領與帶動作用。針對用水結構中一馬當先的農業領域，要以科技賦能為重點推動發展現代化節水農業，樹立旱作農業發展優勢，形成高標準農田建設高地，顯著提高農業水資源利用質效。

二、以城市群為載體實現流域高質量發展

當前，城市群正在成為新時代引領我國區域發展的活躍增長極和承載發展要素的主要空間載體，是支撐我國經濟高質量發展的重要平臺，黃河國家戰略也確立了以城市群為主體形態的流域發展格局。作為發展要素高度集中的空間，城市群將成為黃河流域高質量發展的主引擎。

(一)城市群是流域高質量發展的核心載體

城市群并不是孤立封閉的體系，而是與鄰近區域內特別是經濟發達的城鎮密集區的特定區域范圍內不同規模的城市(鎮)有著密切聯系，依托優越的自然環境基礎和發達的交通運輸體系以及信息網絡形成的一個比較完整的有機整體(6)姚士謀、陳振光、葉高斌、陳維肖：《中國城市群基本概念的再認知》，《城市觀察》2015年第1期。，是城市發展到成熟階段的高級空間組織形式。城市群既保持了原有行政區劃的獨立性，又在區域協同發展上具有更強的可操作性，天然適合作為統籌推進流域高質量發展的切入點。

根據國家“十三五”規劃綱要明確的“19+2”城市群格局，沿黃地區主要分布著山東半島城市群、中原城市群、關中平原城市群和呼包鄂榆城市群、晉中城市群、寧夏沿黃城市群、蘭西城市群等主要城市群，是我國城市群分布較為集中的區域之一。沿黃主要城市群涵蓋流域九省區上百個城市及縣區，不僅人口規模、經濟總量占九省區總量的比重均超過80%，還是流域水資源開發利用的主體和造成環境污染特別是水污染的主體。有鑒于此，城市群不僅是一般發展的載體，更是生態保護和高質量發展的載體。

(二)推動流域城市群集約高效發展

黃河流域城市群盡管數量較多，但發展水平和能級并不高，且各主要城市群之間的關系比較松散。以城市群為主體形態實現全流域高質量發展，關鍵是推動城市群集約高效發展。集約高效發展就是在有限的空間范圍內推進自然資源、物質資本、人力資本等資源總量管理、科學配置、質量提升、全面節約、循環利用，通過系統協調、有效投入、規模經營，提高單位資源的產出質效。

實現黃河流域城市群集約高效發展，不僅要因地制宜，根據各主要城市群的地理分布和發展基礎分類施策，更要統籌全局，以更高的站位和整體性思維整合全流域資源，集約布局生態、生產、生活，促進流域城市群協同發展。

嚴守生態紅線，為發展打好生態基礎。穩定的生態系統是城市群發展的支撐與保障，能夠提高自然資源生產要素的質量。黃河流域七大主要城市群分布在上、中、下游，并且同一城市群內部具有地理比鄰、生態風貌相似的特點，一方面，要按照上游涵養水源、維護生態系統完整性，中游防治水土流失和荒漠化，下游加強灘區環境綜合治理和提高生物多樣性的流域生態特征與重點任務對號入座，有針對性地做好城市群內的生態保護工作；另一方面，要以水環境協同治理為切入點，加強城市群之間特別是跨區域、跨流域的城市群之間的協同，逐漸形成地域分明、重點突出、銜接有致、責任清晰、有機統一的流域生態保護的完整體系。

科學規劃國土空間，優化發展空間格局。合理的空間布局有利于流域分工和資源配置，搭建起集約發展的主舞臺。黃河流域首先要服從《全國主體功能區規劃》，按照城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區三類開發內容，優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域、禁止開發區域四類開發方式的科學劃分，在限制開發區域和禁止開發區域以最嚴格的制度做到應保護盡保護，在保護的基礎上發展適宜農業或提供更多生態產品；在優化開發區域和重點開發區域所包含的地區以及城市群，基于生態承載能力集聚優質要素，加快推進工業化、城鎮化進程。各類功能區各司其職的同時，還應以內在聯系為紐帶深化優勢互補，強化生態功能區和農業主產區對可開發區的生態支撐和生產、生活要素支持作用；反過來，加強可開發區對重點生態功能區和農業主產區的區際利益補償，形成互補共促的良性循環。此外，單個城市群要在遵循《全國主體功能區規劃》的前提下，配合各自城市群總體規劃，進一步細化所轄各類功能區的保護和發展路徑；要充分利用自有資源和流域資源兩種資源建設資源節約型、環境友好型社會，創造更多生態福利績效，杜絕盲目擴張和無序開發，推動實現可持續發展。

發揮要素集聚效應，促進產業集約發展。產業集約化是城市群集約發展的核心，黃河流域突出存在產業結構偏重、資源依賴性強、同質化程度高的問題。要提高生產要素利用效率，對資源的利用應堅持合理配置、集中利用、規模經營、循環發展的主要原則，重點是向要素集聚要效率，向創新創造要效率。這就要求城市群堅決淘汰落后產能，釋放更多有效資源；整合群內優質資源，打造特色優質產業集群，通過產業集群化發展促進要素組合的集結、協調和優化；突出創新引領作用，圍繞產業鏈完善并塑強創新鏈，提高產業鏈創新鏈協同水平，以新理念、新技術、新材料、新工藝推進畝產效率和資源利用率有效攀升。在此基礎上，城市群之間要打通要素流通的流域通道，推動產業鏈跨城市群延伸，將產業同質化的劣勢轉換為優勢互補、強強聯合的流域集群式產業鏈發展新優勢。要特別加強能源產業的節約集約化發展，著重調整能源生產結構。城市群要協同優化流域能源產業布局，規范和清理散、亂、小企業，嚴控“兩高一資”項目，系統整合傳統能源資源，科學開發新能源資源，集中資源力量形成規模經濟，顯著提升節能降耗水平。

(三)在綠色發展中打造流域差異化優勢

按照生態優先、綠色發展的要求，沿黃地區城市群要從實際出發，宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農則農，宜工則工、宜商則商，以全流域生態保護和高質量發展的系統規劃為指導，分類施策，形成“統一中有特色”的差異化競爭優勢。對于跨流域廣泛的城市群，例如中原城市群(跨五省，流經中游、下游)、關中平原城市群(跨三省，流經上游、中游)，其所包含的城市在生態環境、經濟基礎、地理間距上均存在較大差別，相較其他類型城市群來說，跨區域協同的難度更大，應著重處理好整體性與差異性之間的關系。既要堅持“一張藍繪到底”的原則，通篇籌劃城市群生態保護和高質量發展方案，突出城市群整體特色；又要善于利用城市群內部不同省域和流域各城市在綠色發展方面的特點及長處，推動形成“和而不同、百花齊放”的城市群綠色發展新格局。對于地理位置相對集中的城市群，例如蘭西城市群、山東半島城市群、晉中城市群等，其所包含的城市在各方面差距上相比前者較小，但同質化競爭的威脅更大。因此，要注重深入挖掘這類城市群內部各城市間更為精細的差異化綠色發展潛能，尤其在資源型產業、重化工業這類傳統優勢產業中加快綠色轉型，強化各城市群的優勢再造和分工合作；同時，發揮地理位置臨近的區域協調作用，推動全產業鏈綠色協同發展，使各地亮點串珠成鏈，將城市群打造成各具特色又和諧統一的綠色發展新高地。

在做好傳統產業綠色轉型的基礎上，還要注重培育綠色發展新動能，放大綠色發展優勢。在黃河流域探索基于城市群的流域生態產品價值實現機制，應該成為生態保護和高質量發展新的著力點之一。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》明確指出，要建立生態產品價值實現機制，完善市場化、多元化生態補償。黃河全流域涵蓋多種類型的功能空間，不同類型的功能空間所承擔的主體功能和發展路徑不同，例如三江源、祁連山等生態功能區以涵養水源、保護生態為主，黃淮海平原、汾渭平原、河套灌區則是重要的農產品主產區和能源、原材料、基礎工業基地。這為黃河流域探索建立生態產品價值實現機制提供了必要的條件。考慮到生態產品價值實現機制在全流域統一推進的難度，應以城市群為單位，開展不同類型生態產品價值實現方式的試點，形成經驗后再向流域內適合的地區推廣。要在流域主體功能區明確劃分、自然資源確權、水資源產權明晰的基礎上，根據不同城市群的特點，或建立縱向與橫向相補充的生態補償機制，或引入市場交易機制(例如水權交易制度、排污權交易制度)，或研究出臺跨區域生態產品價值核算辦法并開展市場化試點等，為因做出更多生態貢獻而損失部分經濟收益的地區提供合理的補償與賠償，讓造成環境污染和資源浪費的主體承擔相應的成本，使綠色發展成果在城市群內部及相互間統籌協調、普惠共享。

三、龍頭帶動與融合聯動相互促進

黃河流域生態保護和高質量發展只有在科學的發展模式下才能順利實現。縱觀國內外區域發展歷程和趨勢，有效的區域發展模式一般都具備的特征就是“龍頭帶動+區域聯動”。就黃河流域而言，一方面，發展梯度分明，龍頭突出；另一方面，基于生態系統共生的整體性強，且具有一定的經濟社會合作基礎，互動良好。理清并處理好沿黃地區龍頭帶動與融合聯動這組辯證關系，有利于流域生態保護和高質量發展事半功倍。

(一)龍頭帶動為流域協同提供動能

根據區域經濟學經典理論——增長極理論，經濟空間中存在若干中心和極，這些中心和極通常是在一定區域范圍內具備良好的區位條件、產業基礎、資源稟賦等優勢的地區，是區域發展的龍頭。(7)[法]弗朗索瓦·佩魯：《增長極概念》，《經濟學譯叢》1988年第9期。龍頭地區不僅是增長率先出現的地方，而且通過乘數效應向周邊地區擴散，以產業鏈為主線帶動整個區域共同發展。

由于江河航運功能、港口功能以及其他自然因素的限制，黃河流域與黃河在地理位置空間上并不完全耦合，流域城市群呈現出以省會城市而非沿河地區為中心向外輻射的特點。單個城市群的發展往往以中心城市、省會城市為重點，培育1—2個增長極，形成該城市群的龍頭。發揮好群內龍頭作用，要以增長極為第一動力，通過極化效應充分盤活群內資本、土地、勞動力、人力資本等各類生產要素，發揮擴散效應，帶動群內成員城市建立統一大市場，改變“各自為戰”的分散式發展格局，實現規模化、集群化的協同發展。

不僅單個城市群，流域城市群整體的集約高效發展同樣需要龍頭帶動。九省區中超過一半位于西部地區，只有山東省位于東部沿海。不僅如此，山東的經濟總量長期在全國居于前三位，占沿黃九省區的近三分之一，人才、科技等要素集聚程度和創新能力在全流域也都處于絕對領先水平，山東半島城市群也在黃河流域生態保護和高質量發展戰略中被賦予了龍頭定位。作為流域發展的龍頭，更好發揮其對全流域的帶動作用，首先要練好“內功”，特別要在制約流域高質量發展的短板上創新突破、探索實踐，樹立流域高質量發展的標桿。山東半島城市群地處東西交接、南北聯通的重要節點，且是流域內唯一的沿海省份，與日韓一衣帶水，應著力做好東西互濟、陸海統籌的文章，成為流域向東開放的重要門戶，打通“一帶一路”向東延伸的渠道，彌補流域對外開放水平較低的短板，引領開創黃河流域東西雙向互動開放新格局。其次，要發揮對流域的帶動作用。以中心城市為突破，加強山東半島城市群的核心城市濟南、青島與鄭州、西安等中心城市的聯系、聯動及合作，通過中心城市強強聯合的方式組成高質量發展的排頭兵，進而推動都市圈合作，再以都市圈合作帶動城市群協同發展。

(二)融合聯動為流域協同整合力量

龍頭地區雖然是流域發展的一個重要引擎，但相對整個流域來說也只是其中一個部分。只有正確處理好整體與部分的關系，通過整合全流域資源并優化資源配置以促進沿黃九省區融合聯動，才能達到“1+1>2”的效果，實現全流域的高質量發展。

以流域為地理單位的融合聯動，相較一般的區域協同，實現起來更具基礎和條件。一是同一流域各省區之間存在天然的水系聯系。黃河流域的形成與發展是千百年來中華民族逐水而居的結果。黃河水貫穿九省區上百個縣市，流域上游、中游和下游無論在用水量分配、水資源管理還是生態系統修復與保護上都不能獨善其身，只有上游水源涵養、中游水土保持、下游防洪減災協同發力，才能讓黃河成為造福人民的幸福河。二是同一流域各省區之間具有相近相通的文化聯系。作為中華文明的搖籃，擁有上萬年文明史的黃河流域以文化傳播和文化傳承為紐帶，在時間和空間中串起了沿黃各地的“文化珠鏈”。相同文化根脈下的流域人民在語言交流、生活方式等方面適應性更強，更有認同感和歸屬感。三是基于水系和文脈淵源的經濟聯系向縱深發展的空間更大。盡管當前黃河流域各省區之間的經貿關系并不突出，甚至存在產業結構趨同和同質化競爭的問題，但在黃河國家戰略背景下，這種天然的和歷史的聯系使得生產要素特別是核心要素——人才跨省流動的“軟限制”更小，隨著全國乃至全球要素流動的“硬環境”的優化，“軟環境”的作用效果將會越發凸顯，也就更有利于流域間的交融與合作。

(三)龍頭帶動與融合聯動共促區域發展

龍頭帶動與融合聯動對于黃河流域生態保護和高質量發展都是不可或缺的力量，按照辯證法中的矛盾規律，二者就是對立統一的一組矛盾體。龍頭帶動側重流域內個別增長極的“領軍”作用；融合聯動則更強調全流域的協同合作。龍頭帶動和融合聯動之間包含著競爭與合作。對于前者而言，需要吸引更多更好的流域資源增強增長極的龍頭引領作用，但這種作用又通過擴散效應向其他地區傳導，需要全流域協同才能發揮效能；對于后者而言，追求流域均衡發展，又需要在龍頭的輻射帶動下通過更多正向溢出作用才能更好、更快地實現這種均衡，即帶動是為了實現更好的融合，融合需要更強的帶動引領。正是這種以差別和對立為前提，在競爭中尋求統一的過程推動著事物的運動、變化和發展，因此，認清并利用好龍頭帶動與融合聯動之間的關系與規律，能夠加快黃河流域一體化發展的進程。

四、構筑流域一體化利益共同體

上述分析表明，協同互聯是黃河流域生態保護和高質量發展最大的推動力量。要凝聚好這股力量，就必須將全流域結成利益共同體，激發流域一體化的內生動力，其基礎和關鍵就是經濟聯系。構筑以經濟利益為中心的利益共同體是現階段落實黃河流域生態保護和高質量發展戰略，提高流域高質量發展水平的重要舉措。

(一)加強基礎設施互聯互通

以綜合交通體系為核心的基礎設施互聯互通為沿黃地區交流互動搭建起流通橋梁，是流域一體化發展的“先行性”建設。要有重點、有緩急、有規劃地推進黃河流域交通網絡加快布局和升級。

促進濟南至鄭州方向的交通突破，實現濟鄭西核心城市交通無障礙連接。切實推進鄭濟高鐵山東段施工進度，盡早建成通車，顯著縮短濟南至鄭州以及通過鄭州米字型鐵路網通往沿黃其他地區的通達時間，推動濟南、鄭州、西安打造對內聯通南北、對外連接“一帶一路”沿線的北方交通物流綜合樞紐；積極推進省級交通通道規劃布局、標準配套和建設順序的有效銜接，制定同步建設規劃，確保鄭濟高速鐵路和魯南高速鐵路魯豫段同步建成開通；有效發揮鄭州航空港經濟綜合實驗區在沿黃城市間“空路”聯通上的樞紐作用，發展主要城市客機地空聯運和國內外貨物運輸陸空聯運；率先實現關中城市群、中原城市群、山東半島城市群三大主要城市群立體交通的快速便捷銜接。

整合中歐班列資源、深挖沿海港口資源，打造“陸海統籌”國際貿易大通道。按照“干支結合、樞紐集散”的組織方式，集中力量支持鄭州、西安兩大全國開展中歐班列集結中心示范工程建設的中歐班列樞紐節點城市建設，提高樞紐能級；瞄準主要貨源地、鐵路樞紐、沿海港口等重點地區布局洛陽、太原等西向節點城市和濟南、青島等東向節點城市，增強集疏運能力；著力做好中小城市中歐班列的“撤并合”，優化資源配置，完善中歐班列在黃河流域的系統布局；加強青島港、日照港、煙臺港在黃河流域的陸港建設，特別是強化沿海港口與西安港、鄭州港等國內重要陸港的一體化發展，打造黃河流域海鐵聯運新格局；推進陸海貿易有機銜接，建立以“一單制”為核心的多式聯運體系，利用無縫銜接的海鐵聯運，向西以中歐班列連接“一帶一路”沿線國家和地區，向東以現代化航運對接日韓、東南亞商貿，構建起承東啟西、聯通南北、貫通歐亞的國際貿易大通道，塑造黃河流域對外開放新優勢。

此外，還應在黃河下游河道通航、新型基礎設施聯動建設等其他重要方面探索流域合作新空間。疏浚黃河下游河道，做好河道治理與航運開發的統一規劃、密切協作，優化水沙調控方案，共同探索在黃河干流適宜河段實現旅游性通航；在5G網絡、城際高速鐵路和城市軌道交通、大數據中心、人工智能、工業互聯網等關鍵領域聯合開發或協同布局，重點是在流域內共建北方大數據中心、推動跨省都市圈暢達、利用工業互聯網智聯產業鏈等，以更好推動沿黃各地互聯互通。

(二)鞏固提升實體經濟

全球大江大河流域的演進歷程和世界主要城市群發展經驗證明，實體經濟是立身之本，而制造業在流域內和城市群的集群化發展是實體經濟實力提升的重要因素。盡管黃河流域在我國實體經濟發展中具有舉足輕重的地位，但產業集群化程度低、集聚效應弱成為制約其實體經濟可持續發展的突出短板，亟待補齊。

以市場為導向，構建黃河流域更緊密的商務協作機制。分行業探明流域內制造業在產業鏈上的合作情況，以經濟合作基礎為依據，以行業協會為依托，組建流域制造業企業合作聯盟，搭建起市場為導向的交流合作平臺；各省區產業部門建立常態化交流工作機制，為企業跨省合作提供更多機會和便利條件，更好發揮政府的服務作用。

以工業互聯網為抓手，推動數字賦能傳統產業發展。發揮山東半島城市群在工業互聯網發展上的先發優勢，積極拓展數字賦能新舊動能轉換的經濟飛地，以共建數字制造產業園、共建先進制造業合作示范帶、協作實施數字賦能流域產業鏈工程等方式，尋求與中原城市群、關中城市群等黃河流域主要城市群和重要制造業基地在產業鏈數字化轉型升級上的合作。

以產業鏈為主軸，探索新動能合作空間。充分考慮各地區的要素稟賦優勢，引導布局新動能產業，鼓勵和支持濟南、鄭州、西安等中心城市以及發達地區的企業優先在流域內土地和人力資本富集的地區特別是中西部地區布局生產；促進中西部地區高新技術企業與流域下游創新能力強的企業在研發與創新上開展合作，以調動各類要素在全流域的優化配置，以流域為單位形成大而強的高端制造業產業集群。

(三)塑強高質量發展增長極

增長極在黃河流域經濟高質量發展中扮演著拉動增長和緩解地區發展不平衡不充分的關鍵角色。提高山東半島城市群的龍頭帶動作用，增強山東半島城市群與流域其他地區之間的利益整合與融合，是推動流域發展水平整體邁上新臺階的應然之舉。

深挖魯、蘇、豫、皖四地交界的區位優勢與戰略優勢。在流域內暢通山東半島城市群與流域中部和西部城市的聯通，推動黃河流域生態保護與高質量發展同京津冀協同發展、長江經濟帶發展、長三角一體化發展等重大國家戰略的對接和融合。

增強濟南、鄭州、西安等中心城市的區域合作。通過中心城市建立互利聯盟的方式組成高質量發展的排頭兵，進而推動都市圈、城市群協同發展，形成沿黃城市群高質量與一體化發展示范帶。

建立制度性城市群一體化發展的交流與合作平臺。通過簽訂戰略合作框架協議或成立城市群聯盟的形式搭建沿黃主要城市群聯通的橋梁，以省域為單位，設立委員會并開展常態化交流，以生態保護和環境治理為切入點探索制度性合作路徑。

(四)促進農業資源優化整合

黃河流域是我國最重要的糧食產品和畜牧產品供應基地，分布著河南、山東兩大糧食總產量在全國名列前茅的糧食主產區以及四大牧區中的青海牧區、內蒙古牧區，在我國農業安全與發展上有能力也有義務擔起重任。

統籌流域農業資源，構建特色突出、資源互補、區際利益補償機制健全的流域農業產業體系。根據城市群地理特征和農業基礎制定指導性農業分布圖，科學布局農業生產，優化土地資源配置；在流域內探索建立更加完善的糧食主產區、畜牧業主產區利益補償機制。

加強全流域農業安全領域合作，保障重要農產品有效供應。推動流域構建安全、穩定的農業產業鏈、供應鏈，以農業產業高質量發展為主要目標，建立流域糧食全產業鏈、畜牧業全產業鏈，把飯碗牢牢端在自己手里；持續提高重要農產品有效供給能力，針對糧、油、棉、糖、肉等關系國計民生的重要農產品加大流域協同生產和監管力度，提高流域整體供給能力。

堅持創新引領，強化黃河流域農業科技合作。促成山東黃河三角洲農業高新技術產業示范區與陜西楊凌農業高新技術產業示范區、山西晉中國家農業高新技術產業示范區等流域內高水平農業創新平臺間的創新協作，針對基因編輯、干細胞育種、合成生物學等國內突出技術短板，整合優質資源集中力量打好種業翻身仗；推動青海牧區與內蒙古牧區建立黃河流域畜牧研究基地，在動物精準設計育種、動物疫病防控、智能生物工廠建設等畜牧業研究前沿領域發出更多中國聲音。

(五)推進構建流域現代能源體系

黃河流域又被稱為“能源流域”，流經的74個城市中有36個為資源型城市，煤炭、石油等重要化石能源資源儲量在國內首屈一指，是全國最重要的能源供應帶。近年來，隨著高質量發展目標的推進和實現“雙碳”目標的壓力加大，構建現代能源體系在黃河流域已是勢在必行。

供給側強化能源資源統籌開發。對于傳統能源要理清數量、提高質量。組織編制資源富集區綜合能源礦產資源開發規則，指導各類能源資源有序開發利用，減少無效投資、開采浪費和重復建設等問題；在全流域優化資源配置，延長能源產業鏈，提高傳統能源的綜合利用效率；建立健全黃河流域能源特別是傳統能源輸出地與輸入地之間的利益補償機制，在市場導向和政府調控之間尋求更科學恰當的平衡點。對于新能源，要依據流域各地區新能源資源稟賦，統籌推進新能源開發利用。在流域中上游地區重點布局太陽能、風能，在下游地區重點布局氫能和海上風電等；增強流域內中西部地區與東部地區在新能源研發與關鍵技術攻關上的合作，建設黃河流域新能源創新發展基地。

消費側優化能源消費結構。加強青海、甘肅、寧夏等地跨省電網建設，打造更加完善的流域電網，科學配置上游能源富集區的電力資源向電力負荷更重的山西、陜西、河南、山東等中下游地區“西電東送”，開展風光水火聯合調度運行，實現中下游省份多種能源發電互補平衡和清潔替代；基于流域內企業間的合作關系或上下游聯系，探索以產業鏈為主軸的節能環保新路徑，尤其以碳達峰、碳中和為目標約束，加快推進鋼鐵、煉焦、有色金屬等高耗能產業生產全過程的煤炭消費減量替代和能源利用效率提升，促進形成產業鏈、產品全生命周期節能減排新模式；在更大的流域范圍內開展區域性用能權有償使用和交易試點，重點解決跨省區的初始用能權確權、核算核查、定價機制以及監管評估等問題，形成若干可操有效的制度成果并在全流域甚至全國推廣。

(六)深化文化資源開發與合作

黃河文化是中華民族共同的精神內核，是中華民族文化自信的重要根基，也是聯結沿黃九省區的無形的“中國結”。深入挖掘黃河文化蘊含的時代價值，講好“黃河故事”，不僅能堅定文化自信、弘揚中華文明，還能走出一條文化致富的流域高質量發展新路子。

做好分類精準挖掘、修復和保護等基礎性工作。摸清黃河流域文化家底，大到考古遺址、文化遺址，小到文物古跡、古籍文獻等重要文化遺產，以歷史為時間線，分類分項登記入冊，編制黃河文化“大家譜”并啟動黃河文化系統性保護工程，及時對瀕危遺跡、遺存等進行搶救性保護。

整合全流域文化資源，打造具有國際影響力的世界級文化旅游帶。要推動沿黃地區積極合作推廣全域旅游，著力提升地區間的交通可達性、基礎設施配套以及高品質文化旅游服務的對接；鼓勵和支持黃河文化遺產申報世界文化遺產，流域特色產品申請國家地理標志保護產品，構建流域文化品牌體系；發展“文化+生態”旅游，擴大文化的溢出效應，最終形成以生態風光、歷史文化、紅色文化為主要線索，串聯和糅合上中下游文化及生態資源的黃河文旅帶，提升文化對黃河流域高質量發展的助推作用。

擴大流域的文化開放，提升黃河文化國際影響力。積極利用黃河流域向西和向東開放的門戶，向西支持沿黃地區與共建“一帶一路”沿線國家和地區開展多元文化交流，尤其在世界大河文化的系統性研究與價值挖掘上做出更多探索，推動世界大河文明論壇建立長效交流機制；向東與日本和韓國加強人文合作，基于中日韓的文化關聯，沿黃河流域共同開展文化尋根、文化保護、文化宣傳等，擴大黃河文明的輻射范圍。