基于國土空間規劃的實用性村莊規劃探究

方侃涵

江蘇省鎮江市規劃勘測設計集團有限公司 江蘇 鎮江 212000

1 實用性村莊規劃的內涵

1.1 新使命

國土空間規劃背景下的實用性村莊規劃承擔著全面落實國家鄉村振興戰略，全面鞏固國家扶貧成果，全面建成小康社會重要抓手的新的歷史使命。在此過程中，新時代的村莊規劃以解決村莊實際問題為基礎、以滿足村民切身需求為前提、以實現村莊發展目標為根本、以保障規劃成果實施為目的，落實國家“一個目標、四種類型、四大任務、八個統籌”的總要求。基于國土空間規劃下的實用性村莊規劃，需實現理念升級，踐行生態文明發展理念，更為重視生態環境的承載力問題，統籌國土空間開發格局，最終實現農村地區農業強、農村美、農民富，徹底解決三農問題[1]。

1.2 新定位

國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中，將村莊規劃定位為農村地區的詳細規劃，自然資源部《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的指導意見》要求各省（區、市）做好新時代村莊規劃賓至和實施管理工作。實用性村莊規劃作為土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，是開展國土空間開發保護活動、實施國空間途管制、核發鄉村建設規劃許可證、進行各項建設等的法定依據，也是實施鄉村振興戰略的重要前提、指導鄉村發展建設的基本依據[2]。

1.3 新方法

新形式下的實用性村莊規劃中，引入“多規合一”的村莊規劃設計方法，采用統一的底圖底數，實現村莊規劃的有機統一。在新的國土空間規劃體系建立之前，村莊規劃類型呈現出多元化的特點，由于各地的政策法規、主管部門的不同，使得鄉村地區存在多規并存的情況出現。不同規劃的內容、深度、側重點不同，因此多規之間不可避免的存在規劃“打架”、“矛盾”。在各種沖突矛盾中，以權屬沖突、邊界沖突、時限沖突等為沖突重點，難以協調落實。“多規合一”的實用性村莊規劃的核心在于將“城規”和“土規”兩者進行有機的融合，既要對土地資源進行有效管控，又要重視農村的發展和功能建設，需將農村資源全域權全要求的統一起來，將各部門管理匯總的各類規劃有機整合，搭建統一的數據平臺，把規劃工作做得更加規范，解決“規劃打架”的矛盾，最終實現“一張圖”管理[3]。

2 村莊規劃與上位國土空間規劃的傳導分析

國土空間規劃從基層到鄉鎮，再到鄉鎮，就是鄉村規劃，真正可行的農村規劃，是深化國土空間規劃的基礎，是完善國土空間規劃體系的基礎。“五級三類”“自上而下”的多層次規劃體系，通過層層傳導，將國家的空間控制意志層層向下傳遞，形成了一個層次的土地開發和利用模式，位于規劃最底層的村莊規劃將規劃內容是否有效得到落實、是否切實可行的制約因素向上傳導至上位規劃，構建起上位規劃，構建起上位、下位規劃之間良性的聯絡互動關系。我國國土空間規劃的理想目標是“一竿子打到底”地控制整個區域的空間要素，但從實際實施效果來看，規劃的傳遞層次愈高，控制效能與效能愈低。土地使用控制最終要落實到具體的小塊，牽扯到各方利益的交織，但“自上而下”的多級指標傳遞很難得到反饋，從而使國土空間控制的作用更加薄弱。鄉村規劃的制定，為進一步完善縣、鄉國土空間規劃的實施提供了有力的支持，特別是在鄉鎮以下的村級及地塊范圍內，為資源要素的合理利用和控制創造了條件。通過對村莊規模、地塊規模的綜合運用，可以有效增強基層空間控制的有效性和操作性，為實現“自上而下”、多層次的空間控制目標的連接。村莊規劃的地塊規模是為了實現村莊空間的精細表現，包括空間關系重組、群體自組織模式的梳理、空間用途管制目標的落實、村莊村莊建設用地的增減掛鉤等，是實現空間規劃指標傳遞的重要環節。

3 新時代國土空間規劃體系下村莊規劃中面臨的問題

3.1 城鎮化快速發展，人口外流，多數農村持續衰敗

目前，國土空間規劃體系下，村莊規劃面臨著城鎮化進程的反作用力影響。首先是農業機械化的發展，使得農村剩余勞動力較多；其次是城市經濟水平的提升導致農村勞動力大量流失，很多農民進入城市尋找發展機會，這直接導致大量農村勞動力遠離農村，造成農村地區經濟衰敗、功能缺失。而且勞動力的離開，使得農村出現大量的“空巢老人”“留守兒童”，社會問題日益凸顯。

3.2 鄉村產業結構相對薄弱，發展和保護問題時有沖突

在我國的鄉村區域中，絕大多數都是以糧食種植、畜牧產品作為主要產業結構，只有在少部分的鄉村中存在諸如食品加工、輕工業產品的生產制造等行業，由此不難看出我國的鄉村產業結構較為薄弱。在相對薄弱的產業結構下，鄉村的建設發展變得十分困難。由于青壯年勞動力大量地涌入城市，農村出現勞動力不足、產能偏低，缺乏供給產業長期發展的動力源，與此同時，在鄉村地區，如果進行大量的工業布局，可能會對生態環境造成一定污染，因此在村莊就難以進行長期性產業布局。另外，由于農民的環保意識較低，部分鄉村盲目地追求經濟發展，布局一些嚴重污染的企業，使得農村生態環境遭到不同程度的破壞，發展和保護問題時有沖突[4]。

3.3 鄉村特色彰顯不足，村莊建設發展滯后

在部分發達地區，鄉村進行工業規劃后，產能大幅度提升，鄉村經濟得到較大的改善。但是，工業的高速發展，往往會造成過度地追逐經濟上的收益，從而使原有的村莊文化特色、風貌特色等逐漸喪失。而且，在以往的村莊建設規劃中，有的照搬城市建設式，只重視居民點的建設，忽視農用地的治理；有的缺乏科學性、可操作性，規劃不細不實、大而化之，導致力量分散，落實難、效果差；有的只注重技術性，經常會忽略使用者的實際感受，并不能很好地踐行“以人為本”的初心。

4 基于國土空間規劃的實用性村莊規劃探討

4.1 統籌城鄉發展，有序推進村莊規劃編制

在縣、鄉國土空間規劃中，要統籌城鄉發展，使村莊的布局得到合理的優化。結合考慮縣和鄉鎮兩級國土空間規劃的工作進度，按照不同的農村發展需求，逐步進行鄉村規劃的制定。對需要大量建設的村莊，如聚集提升類和其他需要建設的村莊，可以將城郊融合村納入城市控制性詳細規劃，遷移型村莊不單獨編制。在加快農村規劃工作的同時，必須充分認識到規劃工作的復雜性和艱巨性，不能盲目地盲目追求短期內的全覆蓋，務求規劃管用。

4.2 轉變規劃思維，創新規劃內容

從國土空間規劃的角度來看，村莊規劃必須改變傳統的觀念。在實用性村莊規劃的編制中，首先要貫徹落實“多規合一”原則；以土地利用總體規劃為導向，結合城鄉統籌，實現鄉村區域資源的一體化，實行“多規合一”，因村制宜，慎砍樹、禁挖山、不填湖少拆房，加強對鄉村的生態調控，統籌鄉村產業和土地資源，凸顯鄉村特色，實現鄉村差異化的發展。其次是堅持統籌的思路；實用型村莊規劃應從整體上對各個村莊居民點進行系統統籌，明確村莊功能，優化配套設施，提高居住環境，引導村莊集聚發展；科學規劃村莊類型，以村莊類型為依據帶動村莊發展，促進村莊區域性資源分配與共享局面的形成；最后是做實用性規劃。由于區域、環境、資源等因素的不同，村莊規劃要從現實出發，面向未來，在國土空間規劃體系框架下進行動態調整，充分尊重村民的意愿，提高村莊規劃的可操作性。村莊的實用性是以村莊為主體的，在村莊的規劃中要充分考慮到村民的需要，在調研、討論中明確規劃的重點和方法，以確保村莊的規劃“為民、利民”。為實現該目標，要求村莊規劃人員深入調研，詳細收集村莊基礎資料，通過實地踏勘、發放問卷、村民訪談等形式，充分了解村莊概況、發展訴求、民情民意等實際情況[5]。

4.3 傳承歷史文化，塑造鄉村特色，豐富鄉村空間

每一個村莊，都有自己的生存環境和文化。鄉村的傳統建筑、歷史遺跡、古樹，都是人們對家鄉的懷念。在實際村落規劃編制中，要對村落地理位置、歷史背景進行細致的考察，挖掘其自然、歷史、人文內涵，提煉具有地方特色的文化符號和標志，并在各種公共設施中加以體現，增強村落歷史文化魅力，強化村落文化環境的地域性。保護傳統村莊的形態，對不和諧的房屋進行改造，繼承優秀的民宅風貌，對非物質文化遺產進行保護。要深入挖掘，挖掘特色，科學保存，防止村莊景觀的同質化。除了要對歷史遺跡和歷史建筑進行保護之外，還要充分挖掘歷史文化資源，按照習近平總書記關于“讓文物說話，讓展示在廣袤土地上的遺產活起來”的理念，以地為尺度，以游客的體驗活化遺產，以地方重要人物為重點，發掘歷史文化遺產新的激活要素，促進鄉村地區的特色旅游觀光。在實施農村實用規劃時，應強化農村各個功能空間的合理劃分與利用，統籌農業、農村住房、工業、基礎設施、基礎設施和基礎服務設施布局、生態保護修復空間、防災減災空間等功能空間。同時，在鄉村層面上，合理探索“留白”的規劃機制，為解決未來農村發展、民生工程、基礎設施建設、生態環境保護等不確定用地需求，對于推動鄉村振興、推動鄉村宜居宜業具有重要而深遠的戰略意義。

4.4 合理引導產業發展，提升鄉村經濟水平

鄉村的很多自身特點決定其產業發展的特色及趨勢。自然資源部對農村地區除少量必要的農產品生產加工外不安排新增工業用地的要求以及鄉村空間分散化等特征，都決定了鄉村產業不能像城市一樣走集聚經濟的發展道路。在現行國土空間規劃體系背景下，一個好的、行之有效的村莊規劃，必須引導村莊的發展，并為村莊發展指明發展的方向。

在規劃前期研究階段，在嚴格落實上位規劃確定的生態保護紅線、永久基本農田等約束性指標和強制性內容基礎上，嚴格落實國家關于遏制“非農化”、防止耕地“非糧化”有關規定，大致確定村莊一、二、三產業用地的范圍。在規劃編制階段，圍繞村莊優勢特色，根據現有的一、二、三產業規模，對現有產業鏈的合理性進行分析，拓展農村功能、延伸產業鏈條，保證產業能涵蓋農產品生產、加工、銷售、流通等環節。用于農產品加工流通、農村休閑觀光旅游、電子商務等混合融合的產業用地，土地用途可確定為工業用地、商業用地、物流倉儲用地等。大力推廣電子商務模式，統籌生態資源，拓寬農村產業范圍。積極盤活農村存量建設用地，在充分尊重農民意愿的前提下，依據上位國土空間規劃，以鄉鎮或村為單位開展全域土地綜合整治，騰挪空間用于支持農村產業融合發展和鄉村振興，提高土地集約節約利用水平。探索在農民集體依法妥善處理原有用地相關權利人的利益關系后，將符合規劃的存量集體建設用地，按照農村集體經營性建設用地入市[6]。

4.5 整合規劃成果，依法“上墻上網”

當實用性村莊的規劃工作完成后，提煉核心管控內容納入村規民約，對最終的規劃成果進行整合，整合過程中必須遵循易懂的原則，針對不同的目標人群，制訂出不同的結果。比如：為了使得村莊的規劃與管理工作更具便捷性，應將規劃成果作為后續開展規劃工作的出發點和借鑒，具體內容應包含諸如村莊項目建設表、村莊規劃圖以及相應的村莊規劃方向和規劃原則等，并充分運用圖集與文本等多種方式對其進行闡述，還可利用宣傳冊、規劃展板以及移動互聯等方式，將村莊規劃的結果向村民進行全方位的呈現，讓村民看得懂規劃，讓村干部用得了規劃。

4.6 加強村莊規劃實施監督和評估

經批準的村莊規劃，應當及時納入“一張圖”的實施監測信息系統，并將其作為土地使用審批、發放農村建設規劃許可證的基礎。不僅是農村規劃的制定，還可以按照縣、鄉的國土空間規劃的有關規定辦理土地的審批，并頒發農村建設規劃許可證。農村建設項目的實施評價原則是5年一次，經評估確定需要調整的，按照法定程序進行。對原計劃進行調整的，可以按照法定程序進行相應的更新。鼓勵各地在不打破限制指標、控制底線的情況下，探索建立動態的村莊規劃維護機制。

4.7 實施編制單位準入制度，保障編制水平

要想實現國土空間規劃體系的完善和切實有效的執行，就必須做好村莊規劃單位的準入制度，并積極實施編制單位準入制度，嚴格控制編制水平，提高編制效果。村莊規劃編制必須由鄉鎮人民政府組織，并明確責任主體，同步進行村莊規劃數據庫的建立和數據更新，實現數據的規范化管理，同時還要積極創新規劃編制工作方法，根據各地區實際情況，采用單獨編制或連片編制的方式，堅持城鄉規劃或土地規劃。但在保證編制水平基礎上也要積極鼓勵其他具備相應資質的企事業單位、大專院校、熟悉鄉村建設的相關企業參與到村莊規劃編制當中。

5 結束語

鄉村振興是一個循序漸進的過程，不可能一蹴而就，短期內解決所有問題。在當前鄉村振興戰略和國土空間規劃體系建設的雙引擎推動下，實用性村莊規劃的研究和編制應抓住歷史機遇，順應城鄉發展規律和演變趨勢，走“內涵式”高質量發展之路，除了規劃視角外，還要從社會、歷史、經濟、農業、文化等多角度認識鄉村的主體性，多學科聯合，多角度統籌，引導鄉村地區健康、長效、可持續地發展，共同構筑“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”的美麗村莊。