全球治理謀變

雷墨

“當前，新冠肺炎疫情反復延宕，世界經濟脆弱性更加突出，地緣政治局勢緊張，全球治理嚴重缺失，糧食和能源等多重危機疊加，人類發展面臨重大挑戰?！边@是習近平主席11月15日在印尼巴厘島出席二十國集團（G20）第十七次峰會上的講話中，對目前世界形勢的判斷。

聯合國秘書長古特雷斯在出席峰會期間也表示，本屆峰會的召開時值“世代以來最關鍵、最危險的時刻”。形勢危殆、治理缺失，已是國際共識。

G20機制不能與全球治理完全劃等號，但誰也不能否認，它是看清全球治理現狀的多棱鏡，也是預判其未來方向的風向標。這個囊括了世界主要發達國家與新興經濟體的機制，之所以能在2008年全球金融危機中力挽狂瀾，關鍵的原因在于，七國集團（G7）承認其已不再絕對主導世界經濟，開始了有限的“權力開放”并得到了非西方國家的積極回應。認知與趨勢的變化趨于一致，是G20機制曾被視為全球治理“旗艦”的重要原因。

趨勢并沒有朝著G7重回主導的方向變，但美國推動G7“復活”后的外交行為，卻在向那個方向使勁。曾經一度“沉寂”的G7在諸多全球治理議題上強勢凸顯存在感，是這次G20印尼峰會的一個大背景。與此同時，G20內部的金磚國家以及廣大的“全球南方”國家，在重大國際問題的立場與全球治理的方向上，呈現出與“西方主導”越來越明顯的差異。

全球治理未來的演變，將取決于歷史的合力。

G20巴厘島峰會“出人意料”地就領導人宣言達成一致，可以說是全球治理“系統承壓”的真實寫照。因為在此之前，外界普遍猜測，由于在俄烏沖突上的分歧，這屆峰會很可能成為第一個無法發布領導人宣言的G20峰會。據媒體報道，曾多次感嘆在主持有史以來最艱難G20峰會的印尼總統佐科，甚至為不能發表宣言而做了預案。G20巴厘島峰會的“有驚無險”，反映了國際局勢劇變的背景下，全球治理所面臨的艱難局面。

國際權威式微、主權意識回歸，是目前全球治理舉步維艱的重要原因之一。所謂全球治理，簡單地說就是出于解決超出一國或地區的某個問題的需要，而由各國通過協商以共同解決問題的治理方式。協商的方式意味著，國際權威的重要來源是主權國家通過一定方式，賦予超國家機構或機制解決問題所需要的權力。而國際權威與國家主權之間微妙的此消彼長關系，是國際政治的一個基本現實。

德國學者米謝爾·崔爾恩在《全球治理理論》中，論述了全球治理的發展與國際權威崛起之間的關系。冷戰結束后跨國與跨區域合作大量出現，為這個結論提供了豐富的論據。但風向正在發生變化。聯合國對俄烏沖突無能為力，是國際權威式微的典型案例。美西方對俄羅斯史無前例的制裁，很難否認也是在侵蝕全球經濟治理體系的權威。此前的伊拉克戰爭、阿富汗戰爭也傷害了國際權威，但就負面影響的廣度和深度來說，顯然與俄烏沖突沒法比。

民粹主義反映到國際政治層面，就是主權意識的強勢回歸。英國的脫歐、特朗普的“退群”，體現的都是“收回主權”的政治思維。由此催生出的各種形式的“本國優先”政策，事實上在壓縮有限讓渡主權的空間。應對共同挑戰需要集體行動，而“本國優先”又在削弱這種可能性，這會直接反映到全球治理的效能上。不難想象，如果全球治理持續空轉，那么下一次疾病大流行或經濟危機爆發時，有些國家的保護主義、以鄰為壑的行為很可能反應更快。

全球治理與全球化不是一回事，但兩者之間存在極強的正相關性。全球治理功能失調與對全球化的反思，在時間軸上幾乎是重合的。法國學者讓·皮薩尼-費里認為，1990年代以來西方知識界和政界支持經濟開放、國際融合、強化國際規則和機制的共識，已經大幅減弱。“可以這么說，很多國家都在重新思考全球化?！痹浿鲗蚧⑶夷壳叭跃哂邢喈斢绊懥Φ奈鞣秸J知上的變化，不可能不影響到全球治理體系的運轉。

G20巴厘島峰會的領導人宣言的內容，涵蓋宏觀經濟政策、金融穩定、糧食和能源安全、疫情應對、氣候變化、可持續發展等幾乎所有全球性挑戰。但這些合作承諾能有多少或在多大程度上落實，至少歷史的記錄并不令人樂觀。有學者根據G20信息中心的數據做過統計，2013年至2019年的7次G20峰會，承諾多達1482條，但大部分都是在重復此前G20峰會或者其他國際論壇的承諾，轉化為實際行動的很少。

有學者把這種承諾與兌現承諾之間的差距，作為全球治理無效的論據。但更公允的看法或許是，目前的全球治理體系壓力過大，其權力與責任之間嚴重不匹配。讓·皮薩尼-費里在分析這個問題時指出，國際融合程度越深，政策覆蓋范圍就越廣，協調根植于國內的公共政策與全球相互依賴之間的難度就越大。這對國家與超國家機構或平臺來說都是挑戰，而后者承擔著協調集體行動的責任，卻沒有前者那樣的絕對管轄權。

“創建聯合國不是為了把人類帶入天堂，而是為了把人類從地獄中拯救出來”，這是第二任聯合國秘書長、瑞典資深外交官達格·哈馬舍爾德的一句名言。應該如何看待目前全球治理面臨的挑戰，這話如今同樣適用。正如美國外交關系委員會學者愛德華·奧爾登所說，G7與G20都缺乏決策權威，其作用更多地是推動國家采取相互支持的政策。“這樣的國際組織，目的不是制定宏大的復蘇計劃，而是防止事態更加惡化”。

盡管“系統承壓”，但全球治理并不會消失。更值得關注的，是全球治理在醞釀何種變化。在這一點上，G20機制的歷史和現狀是個很好的分析樣本。2008年全球金融危機爆發后，1999年成立的部長級G20機制升級為領導人峰會。2008年11月，首次G20峰會在華盛頓召開。此后兩屆G20峰會分別于2009年4月和9月在英國和美國召開。這3次峰會對防止世界經濟惡化起到了顯著的效果。

當時，有學者評價稱，G20機制代表了全球治理未來演變的方向。美國外交關系委員會學者斯圖爾特·帕特里克就認為，G20機制象征著全球治理結構的首次調整，而這反映了冷戰結束以來權力格局的巨變，“它也是唯一一個發達國家與新興國家正式平等對話的平臺”。此前，全球重大議題的討論平臺是G7，而G20的誕生意味著，西方承認僅靠自身已無法實現全球治理，應對全球性挑戰，沒有新興國家的參與已變得不可能。

在2009年9月的G20匹茲堡峰會上，與會領導人宣布G20為主要的國際合作平臺，并開始了在世界銀行、國際貨幣基金組織里增加新興國家投票權份額的改革。這事實上確認了G7在全球治理上“靠后坐”的地位。那次峰會召開前3個月，同為G20成員國的中國、俄羅斯、印度和巴西，組成“金磚四國”（2011年南非加入）。這樣一來，G20內部就有了G7和金磚國家兩個國家集團，新興國家在全球治理中的存在感明顯增強。

但是，從2010年G20多倫多峰會開始，美國對G20機制的興趣開始降低。當時的奧巴馬政府，把美國的政策重心轉向了“重返亞太”，把更多的精力投入到了“跨太平洋伙伴關系協定”談判中。此后的G20機制出現了“議題膨脹”，從經濟領域擴張到農業政策、食品安全、能源政策、氣候變化等廣泛領域。同時出現的是前文所述的“重復承諾”，再也沒有成功協調世界重大問題的案例。

這段時期，G7繼續在尋找存在的理由。2017年的G7峰會上，由于特朗普拒絕承認巴黎氣候協議，會后達成的聯合聲明里竟然沒有美國，創下了G7峰會的歷史。而與此同時，在中國的推動下，金磚國家合作穩步推進并在2015年成立了新發開銀行。自此，全球治理事實上形成了西方主導的機制與新興國家牽頭的機制“雙軌并行”的局面，盡管兩者在影響力上還存在不小差距。

2022年2月爆發的俄烏沖突，是一個重要節點。不少西方學者認為，拜登最大的外交成就之一，就是讓一度沉寂的北約和G7“滿血復活”。通過協調對烏克蘭的軍事援助與對俄羅斯的經濟制裁，這些由西方國家組成的集團重新找到了“領導世界”的感覺。美國戰略與國際研究中心學者馬克·索貝爾認為，俄烏沖突對醞釀變革的全球治理起到了催化作用，其中就包括癱瘓G20、提升G7的地位。英國倫敦政經學院學者特里斯滕·內勒寫道，G7重拾領導地位并證明自己不再只是清談館的政治條件成熟了。

針對俄烏沖突的立場，G20內部的確有分歧，但G20巴厘島峰會證明了這個機制并沒有癱瘓。G7強勢地凸顯了存在感，但離“領導世界”還很遠。智利前外交官賀喬治（Jorge Heine）認為，圍繞俄烏沖突出現的裂痕，不是民主與專制，而是“全球北方”與“全球南方”。也就是說，西方“領導”的只是西方自己。在美國喬治城大學教授家安吉拉·斯坦特看來，非西方國家不想破壞與俄羅斯的關系的意愿，不僅現在會使西方管理與盟友和其他國家關系的能力復雜化，而且還會持續到戰爭結束之后。

從目前的情況來看，全球治理的演變有兩種前景，第一，以美國為首的西方強勢地介入全球治理，試圖重回西方主導的時代，至少是維持明顯的優勢。值得注意的是，在俄烏沖突中被“激活”的G7機制，其行為并沒有停留在懲罰俄羅斯上。2021年的G7峰會，提出了“重建更美好世界”的計劃，2022年6月G7峰會上又升級為“全球基礎設施建設與投資伙伴關系計劃”，通過提供全球公共產品的方式實現了“華麗轉身”。

此外，歐盟還推出了“歐亞互聯互通戰略”“全球門戶計劃”。美國也有聚焦海外基建的“藍點網絡計劃”、瞄準東歐的“三海倡議”等。這些計劃或倡議能在多大程度上落實不得而知，但可以肯定的是，西方以全球治理“主角”身份亮相的意愿是毋庸置疑的。而且，雖然是打著帶有利他性質的公共產品的旗號，但或多或少都帶有價值觀驅動和戰略競爭的意圖。鑒于目前在全球治理體系中依然具備優勢，西方不太可能放棄爭取重回主導前景的嘗試。

另一種前景是重回G20峰會創建時的“初心”。當時的小布什總統，以危機為契機實現了發達國家與新興國家在全球治理上的“共治”。如果拜登政府利用當前的各種危機，試圖重回帶有排他性的西方主導模式，不能不說是歷史的倒退。加拿大前駐聯合國大使保羅·海因貝克爾曾在一篇文章中寫道，G20可能成為一個主要的—盡管不是唯一的—決定因素，它將決定我們所生活的時代，是有更多的合作型治理，還是零和式國際競爭。

習近平主席在G20巴厘島峰會講話中談及當前的危機和挑戰時說：“面對這些挑戰，各國要樹立人類命運共同體意識，倡導和平、發展、合作、共贏，讓團結代替分裂、合作代替對抗、包容代替排他，共同破解‘世界怎么了、我們怎么辦’這一時代課題，共渡難關，共創未來。”“二十國集團成員都是世界和地區大國，應該體現大國擔當，發揮表率作用，為各國謀發展，為人類謀福祉，為世界謀進步。”

這才是符合歷史潮流的正確方向。