新形勢下高校財務預算管理問題探析

吳建金，李 聰

(上海財經大學 1.基礎教育集團；2.發展規劃處，上海 200433)

預算是高校財務工作的重要組成部分[1]。建立健全與高等教育治理體系和治理能力現代化水平相適應的現代預算管理制度，對于高校優化資源配置、提升教育投入績效、完善大學內部治理結構具有重要意義。

一、高校財務預算管理面臨新形勢新要求

黨的十九大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視教育事業，國務院以實際行動推進教育綜合改革，不斷探索和完善高校預算撥款制度，切實保障新時代高等教育現代化發展方向。加之以社會主義市場經濟條件下新會計制度的施行以及大數據和人工智能等技術的應用為背景，各高校結合現實需求和學校現狀，開展預算管理改革、提升預算管理水平顯得尤為重要。

(一)完善高校預算管理是適應政府新會計制度的需要

為適應權責發生制政府綜合財務報告制度改革的需要、規范行政事業單位會計核算、提高會計信息質量，財政部于2017年10月發布《關于印發〈政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表〉的通知》，構建了新的政府預算會計和財務會計適度分離且相互銜接的政府會計核算體系，并確立“3+5要素”(即設置預算收入、預算支出、預算結余三個預算會計要素和分類科目，設置資產、負債、凈資產、收入、費用五個財務會計要素和分類科目，同時反映預算執行情況、資產負債情況和收入費用情況)的會計核算模式。新的政府會計制度有利于提高單位預算和財務管理水平、提升單位內部治理能力，對全面實施績效管理具有重要的政策支撐作用[2]。而高校作為典型的公共預算撥款事業單位，需更加重視教育與市場經濟的融合，注重通過新的財務預算管理方式提高資金使用效率。2018年5月，教育部發布《關于直屬高校直屬單位實施政府會計制度的意見》，強調要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。這為我國高校探索新形勢下的預算管理模式指明方向。

(二)大數據及相關技術發展為高校預算管理改革帶來契機

傳統的高校預算管理機制可能難以適應未來龐大數據量下的預算管理要求，容易給高校財務預算管理帶來各種各樣的問題[3]。而隨著大數據的快速發展及其與數據挖掘、機器學習、云處理、物聯網、移動互聯網、人工智能等技術的深度結合，高校預算管理模式改革迎來了新的契機。充分挖掘數據技術和人工智能的支撐作用，開發構建高校一體化財務信息共享平臺，將有助于提供更全面的信息，以提高財務管理工作效率；更好地通過預算考核與預算編制來分析財務管理中存在的問題和不足，從而提升內部風險防控質量；更充分地實現各部門工作與財務管理工作間的信息互通，促使財務管理在推動和保障學校發展戰略方面發揮更加切實的積極作用。

二、我國高校預算管理的改革探索與現存問題

我國高校預算管理體系經歷了“單一財政撥款支出預算計劃—準全面預算模式—綜合預算模式”的演變。隨著科教興國和人才強國戰略深入實施、高等教育經費投入持續增加，不少學校在探索高校預算管理改革方面邁出了積極的步伐，同時也面臨一些困難與挑戰。

(一)改革探索

近年來，上海交通大學、武漢大學、上海財經大學、上海大學等在準全面預算模式基礎上，借鑒國外高校、國內企業、醫院的全面預算管理經驗，先行先試，對綜合預算管理改革進行了積極探索(表1)。改革趨勢包括：學院綜合預算改革引導校院兩級管理不斷深化，高校預算管理的自主性進一步增強；試行綜合預算管理的高校均將全部收支納入預算管理并通過財務信息化建設為改革保駕護航，預算管理的科學性進一步深化；在預算中增加績效撥款指標或針對項目經費建立績效評價制度，預算管理的績效導向得以凸顯；三年滾動財務規劃、未來五年財務預算等帶動了預算編制與學校發展戰略目標的緊密結合，預算編制的前瞻性得以進一步體現。

表1 我國部分高校綜合預算管理的改革探索

1.上海交通大學學院綜合預算改革。上海交通大學自2010年開始實施全口徑預算，引入全面預算管理理念；2012年實現預算流程再造，強調項目庫概念，加強明細預算管理；2014年，在校院兩級預算管理基礎上實施學院綜合預算改革，提升學院統籌能力。其改革主要思路：一是加強目標任務考核，逐步實現按目標任務完成情況審核下一年度預算。二是嚴格年度預算管理，學院根據當年事業計劃，按“量入為出、事前控制”原則制定預算，經學校審核后嚴格執行；逐步實現上一年度預算執行情況(決算)與下一年度的基本預算投入掛鉤。三是放寬經費使用限制，適當加大學院發展專項統籌力度，重點放寬學院自籌經費。四是日常經費撥款原則不變，不改變學校對學院人員經費和運行經費的撥款原則。五是設立學院發展專項經費，由基本專項和競爭性專項組成，前者直接下撥至學院，納入學院預算統籌安排；后者重點支持學院競爭申請學校層面的教學、科研等專項。六是設立學?？冃Э己藢ｍ棧c學院年度科研經費增量、教學質量評價等績效考核指標掛鉤，逐步建立績效評價與綜合投入相結合的考核機制。此項改革，匹配有全面預算管理系統和財務管理駕駛艙系統的助力(圖1)，不僅有助于上海交通大學激發校內各學院內生動力、提升學院自主管理的責任意識，還有助于優化校院資源配置模式、逐步建立校院兩級辦學成本核算和財務決策分析機制，最終實現學校發展動力機制的優化，推進財權和事權的同步下移，逐步實現由“校辦院”向“院辦校”的轉變。

圖1 上海交通大學財務管理駕駛艙系統構架

2.武漢大學校院兩級預算管理。武漢大學自2006年起實行了以財務管理為核心的校院兩級管理體制，旨在充分調動院系在財務管理、學科建設、隊伍建設、人才培養、科學研究和社會服務方面的積極性、主動性及創造性，建立有效的學院競爭激勵機制和自我約束機制。改革舉措包括界定校院經濟權限、劃分費用承擔范圍、明確財力分配原則等。其中，學校根據收入的不同性質、來源渠道分別確定收入分配比例，并在收入分配中適當引入學院綜合調節系數和學生規模調節系數；教學服務收入、科研服務收入、產業收入、捐贈收入和其他收入等將以較大比例納入院級財力。學校績效獎勵額度根據年度事業發展成效核定控制總額，由財經領導小組審定；學院績效獎勵額度納入院級財力統籌，核定比例的部分可用于教職工的年度獎酬，剩余部分用于學院事業發展。

3.上海財經大學校院兩級預算管理。上海財經大學自2004年起，以啟動院系兩級預算管理體制改革為突破口，逐步建立起以綜合預算管理為龍頭，以統一領導、分級管理和集中核算為核心，以全力推進信息化建設、不斷創新管理手段為特色的現代大學財務治理框架。主要改革思路可歸納為：突出預算管理的龍頭地位、事權財權緊密結合、績效導向加強學校宏觀調控能力以及根據不同組織的使命、任務與特點分類設定預算框架(圖2)。一是二級單位在學校統一制度框架下行使財務管理自主權；二是支出預算從傳統的按照經濟用途(如辦公費、郵電費、交通費等)進行編制，轉變為根據二級單位承擔的職能以及從事的具體工作進行編制；三是在學校對二級院系的撥款機制中增加績效撥款指標，根據院系在教學、科研、學科、隊伍等方面取得的綜合成績給予績效獎勵撥款，通過經濟杠桿有效引導院系主動聚焦積極對接學校重大發展戰略和各項中心工作。此項改革的核心特點在于，兩級預算管理在制度設計上并非一刀切，而是根據教學院系、專門學院和職能部門各自不同的使命、任務與特點，分別設計與其運行規律相匹配、相適應的預算管理框架體系，并按統籌規劃、穩妥推進、分步實施、逐漸完善的原則循序推進。

圖2 上海財經大學綜合預算框架

4.上海大學校院兩級預算管理。上海大學于2006年起在原有預算管理模式基礎上增加了校院兩級預算管理體制，計劃通過建立一個集人員規模和工作績效為一體的績效撥款模式，使二級學院預算和年度工作計劃相一致，并逐步實現二級學院全面預算管理。其校內撥款體系主要分為三層：第一層確定年度學?？倱芸铑~度；第二層參照二級學院本科教學、研究生教學、科學研究、國際交流、學生活動等工作內容確定模塊設置；第三層對每一模塊進行參數分解，按照二級學院教學科研高低、質量評估結果和師資隊伍建設等設立N個參數，并引入多參數的撥款公式，得出各子模塊的經費總額。最后，每個二級學院按照各參數指標核算出年度經費下撥總金額。

(二)存在問題

部分高校的積極探索，使高校預算管理的科學性和規范性得以逐步增強，但同時也存在自主性不足、預算編制與戰略目標關聯性不強、科學性和規范性有待加強等問題，加之財管人員思想認識不充分、管理意識缺乏、預算執行力強弱不均等現實因素影響，使得新形勢下全面推進高校預算管理改革仍面臨著一定挑戰。

1.預算管理自主性不足，兩級預算管理體系有待進一步深化。我國原有預算管理模式下，預算主管部門較少考慮高校辦學的特殊性，對機關、事業單位和國有企業采取同一標準，一定程度上束縛了高校的辦學，使其難以按照戰略目標的實現主動安排各類預算。如專項預算中對圖書資料、實驗設備的支出預算相對寬松，而一度對教師培訓費、引進人才安置費和津貼等的支出預算管控較為嚴格。在國家重視擴大高校辦學自主權的背景下，部分高校探索院系兩級管理改革，但是如何確保下放到二級學院的自主權仍然能夠圍繞學校中心工作和發展戰略，如何對績效進行評估和約束，有待進一步深入探索實踐。

2.預算激勵實效不夠，預算編管與戰略目標的關聯性有待進一步強化。為便于國家宏觀調控，以往的高校預算以自然年度為周期，而與高校實際學期制的工作周期不一致,極易造成預算編制與實際工作計劃的脫節；預算執行缺乏科學的評價體系，不少高校尚未建立一套完善的預算執行分析考核制度，形成了決算與預算不掛鉤、不對照、不分析偏離原因的現狀，嚴重削弱了預算的激勵作用。高校預算制定應以高校發展戰略為導向，但事實上由于財政部門一般在當年8月份提出下一年度財務預算編制要求,而高校一般在當年12月份才著手考慮制定下一年度工作計劃，造成預算編制與工作計劃的脫鉤；且各期預算編制銜接性差，短期預算方針不能很好適應學校長期發展目標；預算編制績效導向性不足，編制過程成為經費需求與經費供給之間的博弈過程。

3.預算管理信息化水平不高，智能化綜合應用平臺有待進一步建設。大數據時代和疫情防控都需要高校進一步利用網絡信息技術，優化預算編制和管理流程。當前高校的預算管理服務平臺普遍缺乏統籌規劃，財務系統不同模塊之間、學校OA各個模塊之間、與上級主管單位或部門之間數據標準和口徑往往不統一，造成信息不對稱等問題，不利于決策。目前高校財務智能化系統的應用主要集中在為適應政府會計制度改革背景下的財務軟件優化方面，在智慧校園、業財融合等方面的應用仍顯不足[4]，還難以滿足無接觸網上業務辦理等實際需求。

4.預算管理培訓和學習體系不完整，財管人員綜合素質有待進一步提升。隨著互聯網時代的迅猛發展以及國家政策的調整，對財管人員尤其是預算管理人員的業務和服務能力提出新的要求。我國高校財管人員隊伍規模普遍較小，一方面仍然存在業務不熟練、政治意識淡薄和職業道德修養不夠等問題[5]；另一方面，由于缺乏必要的預算管理知識和服務意識的系統性培訓，財管人員適應形勢變化并做出相應調整的能力有待提高。

三、新形勢下推動我國高校預算管理改革的思考

面對新形勢新挑戰新要求，深入推進高校綜合預算改革，構建政府、學校、社會之間新型關系，加快推進教育治理體系和治理能力現代化，是全面深化教育領域綜合改革的重要內容，也是全面推進依法治教的必然要求。

(一)構建政府、高校、社會新型關系，擴大高校經費自主統籌權

高校綜合預算管理改革，遵循大學依法自主管理和內部分權的基本理念，須以優化政府教育管理體制、擴大高校辦學自主權、激發學校辦學活力為基礎。為此，建議深化國家和地方財政投入機制改革，對于經常性經費投入，加快政府主管部門的簡政放權力度，支持高校根據自身發展情況，自主統籌安排；對于競爭性經費投入，統籌引導，以建設績效為導向，用于突破性改革與引導性發展。全面推進兩級預算管理體制改革，嘗試通過協議授權等形式向學院下放權力，促使二級學院變成推動學校發展的動力源；緊密圍繞事權財權相結合原則，實現通過“預算一張表”清晰把握二級單位辦哪些事、擔哪些責、花哪些錢以及學校各項工作的投入情況。

(二)堅持目標和績效導向，優化高校教育資源配置

立足辦學實際，緊密結合學校發展定位、戰略目標和中心工作，通過加大預算管理力度、完善和細化預算編制等，有助于實現高校辦學資源的優化配置。改革過程中，應注重以統一領導、分級管理和集中核算為基礎，以財務信息化建設為支撐，逐步建立以綜合預算管理為核心的現代大學財務治理體系，不斷提升高校治理體系和治理能力現代化水平。綜合預算服務于中長期戰略目標，而年度預算是中長期戰略目標的分解、細化和量化，故在綜合預算管理過程中要特別注重對未來的重大財務收支情況進行分析預測，建立跨年度預算動態平衡機制，提高預算的統籌能力，保證教學、科研、行政、后勤保障等各項工作順利開展。政府層面可考慮實施因素法分配，在高校財政投入上突出教學質量、學科水平、辦學特色等績效和質量因素；學校層面當強化績效管理，結合責任目標實現程度與預算執行情況下達經費。

(三)完善組織架構，強調綜合預算的規范管理

建立科學的組織架構，搭建綜合預算內容框架。完整的組織架構是高校推進綜合預算必要條件，其體系由預算決策機構、咨詢機構、管理機構、執行機構和監督機構五個部分構成，高?？筛鶕A算管理模式和需求，合理選擇功能模式、二級管理模式、集中管理模式，亦或試點學院模式。優化綜合預算編制流程，嚴格執行預算控制，規范開展預算調整，準確完整及時編制決算。綜合預算具有權威性和嚴肅性，完整流程應包括預算編制、預算執行、預算調整、決算分析等，任何單位或個人不得違反預算審批程序，不得隨意增加預算支出或減少預算收入。確因特殊原因需要調整的，應按照原預算審批流程辦理。在預算年度終了時，在高校財經工作領導小組領導下，財務部門應當依法、準確、完整、及時編報年度決算報告，報學校黨委常委會審核批準，并向學校教職工代表大會報告。在此基礎上，有條件的單位可逐步實現編制三年滾動財務規劃，對未來三年重大財務收支情況進行分析預測，建立跨年度預算平衡機制，提高預算的統籌能力。

(四)強化制度化和信息化支撐，健全高校內部控制制度

強化制度化和信息化支撐，將為綜合預算管理的規范化、科學化提供有利保障。一方面，要健全內部控制制度、經濟責任制度、財務信息披露制度等，實行事前監督、事中監督、事后監督相結合以及日常監督與專項檢查相結合；依法公開年度經費使用情況、績效評價和考核結果，依法接受政府相關部門以及社會各界的監督。另一方面，做實綜合預算的制度化和信息化支撐。信息化建設是綜合預算管理有效手段。在建設財務信息化集成系統的過程中，要以綜合預算理念為引領，緊密圍繞綜合預算管理體系與規則的頂層設計，規范會計核算業務流程，統一基礎數據信息標準，通過技術手段實現預算編制、項目管理與財務核算、預算實時監控以及財務綜合分析預測等主要功能。

(五)提供人才保障，完善預算管理人員培訓體系

適當擴大高校財管人員的規模，切實提高政治站位、思想認識和管理服務水平。制訂完備可持續發展的財管人員培訓計劃，使其充分認識到預算管理工作對于保障學校正常運轉并實現中長期發展戰略的重要性。提高財管人員良好心理素質和應變能力，預防因疫情防控等現狀可能帶來的管理疲憊期和懈怠。高校財管人員應持續學習新技能，充分利用互聯網信息技術，并能將其靈活運用到預算管理和服務工作當中。加強各部門財管人員之間的溝通和聯系，發揮團隊合作的優勢和作用，確保高校二級預算管理體系不斷升級完善。