為何與何為：“普職分流”從《職業教育法》中的“消失”

石宏武

新修訂的《中華人民共和國職業教育法》（下文簡稱《職業教育法》）于2022年5月1日起施行。此次修訂后的《職業教育法》沒有保留“普職分流”相關表述，而突出強調了“職業教育與普通教育協調發展”的提法。對此，社會上有一種聲音認為，這意味著實施多年的“普職分流”政策走向了終結；還有一種聲音認為，這是用“普職教育協調發展”代替了“普職分流”。這些理解都是不準確的，是對法律條款的誤讀。本研究從《職業教育法》有關條款內容的修改展開，嘗試圍繞“如何正確認識條款內容修改、為什么不能取消普職分流、為什么不提普職分流、普職分流將走向何方”四個問題進行辨析。

一、如何正確認識條款內容修改——辨清觀點是非

此次修訂后的《職業教育法》第二章“職業教育體系”首條內容為：“國家建立健全適應經濟社會發展需要，產教深度融合，職業學校教育和職業培訓并重，職業教育與普通教育相互融通，不同層次職業教育有效貫通，服務全民終身學習的現代職業教育體系。國家優化教育結構，科學配置教育資源，在義務教育后的不同階段因地制宜、統籌推進職業教育與普通教育協調發展。”確實沒有了“普職分流”的表述，同時突出強調了推進“普職教育協調發展”。但是就此做出“普職分流政策走向了終結”等判斷，是不負責任的臆測。

且不論這一修改背后的深意，只要簡單對比并分析就可以得出一些結論。1996年版的《職業教育法》對應條款的內容是：“國家根據不同地區的經濟發展水平和教育普及程度，實施以初中后為重點的不同階段的教育分流，建立、健全職業學校教育與職業培訓并舉，并與其他教育相互溝通、協調發展的職業教育體系。”從這一條款內容的表述來看，當時就已經出現了類似“普職教育協調發展”的相關提法；從這一條款內容的邏輯關系來看，“普職分流”還是實現“普職教育協調發展”的前置條件，兩者間具有一定的因果關系。由此可知：第一，有關“取消了普職分流、普職分流走向了終結”的解讀是錯誤的，因為“普職分流”是實現“普職協調發展”的前置條件和必要程序；假如有意取消“普職分流”，而法律條款中又著重強調“推進普職協調發展”，這是不合邏輯的。第二，有關“普職分流走向了普職協調發展、普職協調發展代替了普職分流”的解讀也是不準確的，因為“普職分流”和“普職協調發展”是內涵及外延完全不同的兩個事物，后者的內涵范疇包含了前者，將兩者對等并列起來是不對的。第三，該項法律條款的修改，不再保留“普職分流”而突出強調推進“普職協調發展”，應該是綜合考量各方面因素做出的調整。當然，僅從法律條款相關內容表述中得出上述結論還遠遠不夠，只有從理論分析與實踐探索中找出邏輯關系與發展規律，才能厘清問題實質。

二、為什么不能取消普職分流——探究分流價值

教育分流是指教育系統根據社會需要與學生意愿，有計劃、分層次、按比例地把學生分成幾個流向，讓其分別接受不同類型、不同層次的教育，培養社會發展所需的各類人才的活動[1]。據此，“普職分流”即是把學生分流到普通教育和職業教育兩個學習軌道，分別培養學術型人才和技能型人才的活動。

（一）普職分流的理論源起

20世紀初，以斯尼登為代表的一批教育學、社會學人士提出“根據學生興趣和潛能進行分類教育，使學生與未來在社會中的角色相適應；分類教育尊重了一般民眾的職業興趣，也滿足了社會效率”等觀點和“職業學校應該與普通學校分離設置，并應該有單獨的組織和行政管理”等主張。另一邊，杜威等學者則擔心“職業教育與普通教育分割將導致不同的受教育群體出現等級差異”，提出“社會需要職業教育，但不應開設獨立的職業學校；應該在普通教育中融入職業教育，培養學生無限可能的全面能力；應該通過職業而教育”等主張，并最終發展形成了“生涯教育思想”，其內涵核心即為“普職融合”[2]。

這兩種觀點和思想的碰撞，喚醒了人們對于職業教育的正視和重視，也為后來人們深入思考、研究、探索教育結構布局和教育分類發展奠定了基礎。

（二）普職分流的探索實踐

隨著社會發展和時代進步，現代社會大分工帶來了各行各業和不同勞動類型的劃分，以“普職分流”為基本邏輯設計構建教育體系成為世界各國的主流選擇。普職分流也在實踐發展中形成了多種成熟模式，其中最具代表性的主要有三種[3][4]：一是以新加坡為代表的亞洲模式（精英化的淘汰分流）。全程設置“科目分班”“課程選擇”和“定向”三次篩選分流，分流起點時間較早（第一次分流在學生10歲左右），通過多次考試的分流與淘汰，完成對學生發展方向和路徑的固化。二是以德國為代表的歐洲模式（民主化的雙向選擇分流）。全程設置三至四次篩選分流（第一次分流在學生10歲左右），由學生根據興趣、愛好、意愿和需要來選擇教育軌道和流向，同時允許學生在普職平等的雙軌教育系統之間自主靈活流動。三是以美國為代表的美洲模式（一體化的漸進分流）。小學到大學各階段教育均開設職業教育基礎課程，初中開始實施靈活的學分轉換制度，高中階段引導學生根據自己的職業或學術傾向選擇不同的學習軌道，但這并不決定學生之后進入對應特定的教育類型和教育系統。學生可以在普職教育之間自主順暢流動。因此，也有專家將這一模式歸為“普職融合”。

（三）普職分流的價值探究

“普職分流”具有不可替代的現實價值和長遠意義。這可以從三個方面進行剖析。

第一，普職分流符合人的稟賦特質和成長發展規律，促進了教育機會平等和人的全面成長。從普職分流的內涵來看，分流的門檻主要是個人稟賦和才能，稟賦和才能不同的人獲得不同的成長通道，稟賦和才能相當的人獲得同樣的成長機會，這在很大程度上淡化了階層出身、經濟實力和天賦個性的差異。

第二，普職分流利于教育價值與教育調控目標的實現，強化了教育服務社會發展的職能。在普職分流的推動下，教育事業可以根據國家發展建設需要，培養并輸出不同類型、不同層次、不同專長的人力資源；同時可以精準對接形勢變化和布局調整，通過普職分流對人才培養供給的規模、類型、層次、結構等進行動態調控，有效增強教育的適應性、精準度和貢獻率。

第三，普職分流便于教育資源歸集和有效實施分類教育，推動了兩類教育的均衡發展和結構優化。普職分流在為普職兩類教育分別輸送了“合適”的“學生流”的同時，實際上更重要的是為兩類教育帶來了“相當”的“政策流、資源流、資金流、項目流”以及源源不斷的發展動能，有效保障了兩類教育獲得同等的社會地位、辦學基礎和發展空間并實現協調發展。

從我國的現實情況來看，普職分流的價值意蘊與新時代社會轉型、經濟發展、產業升級、教育變革、人才需求等歷史潮流和變革形勢是契合的，國家需要更成熟更高水平的“普職分流”；同時，經過多年發展，我國綜合國力顯著提升，教育資源日趨雄厚，普職教育“不同類型、同等重要”的戰略定位業已確立，這決定了我國“類型教育”發展道路和“普職分流”相關制度安排不可能也不會輕易轉向。

三、為什么不再提普職分流——調整改革方向

1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出實施“普職分流”，1996年“普職分流”被寫入《職業教育法》，以“中考分流、大體相當”為主要指引的中國普職分流政策延續至今。可惜的是，我國普職分流的制度設計、實施執行、價值生成等并不盡如人意，出現了嚴重的“效益損耗”，引起社會各界廣泛關注和爭議。

（一）普職分流的歷程分析

我國普職分流政策實施與普職教育地位演變關系密切。從新中國成立至20世紀末期，職業教育政策支持有力、學生統分統配，職業教育獲得迅猛發展；此后，因經濟發展形勢變化、教育宏觀政策轉向、統分統配制度取消、普通高校擴大招生等原因，職業教育開始“沒落”[5]。與此同步，1985年至1997年期間，我國普職分流后中等普職在校生數基本保持在1∶1左右；1998年以后，中等職業教育招生規模則連年萎縮[6]。此后幾十年，我國職業教育在多重因素的制約下，陷入了全方位的“遲滯”與“劣勢”。“普職教育發展不均”使得“普職分流”面臨巨大的調控壓力和民意壓力。

另外，我國“普職分流”政策設計執行也在多方面被社會所詬病。一是“簡單化”，體現在“分流操作簡單粗暴、分流管道封閉隔絕”。采取“唯分數、一刀切、一次性、無回流”的分流策略，缺乏對學生稟賦興趣特質的考慮、成長變化規律和自主選擇權利的尊重，帶給學生巨大的“選擇壓迫感”。二是“功利化”，體現在以“高分者能、高分者優先”的價值取向，盲目迎合教育調控需要。職業教育廣受追捧時，普職分流政策是“高分者上職教”；此后職業教育發展遲滯、地位下降，普職分流政策則是“高分者上普教”。三是“僵固化”，體現在缺乏與時俱進的創新變革。幾十年來，我國經濟改革、社會進步、人口結構、人才供求、區域發展、教育變革等日新月異，但普職分流的依據、頻次、方向等始終未有改革創新。

因而多年以來，普職分流帶給廣大學生和家長的，不是“人人皆有成才選擇”的幸福感，而是“一次分流定終生”的壓迫感。社會各界對于普職分流政策的爭議和焦慮愈演愈烈，要求改革普職分流政策的呼聲漸高，但現實困局始終未有突破。

（二）普職分流的根基探尋

普職分流是關乎千千萬萬人成長成才和人生走向的重大制度安排，其政策制定實施需要方方面面的配套和支撐，比如法律法規、發展規劃、制度設計、資金支持、資源配套等。這些基礎條件除了保證普職分流的順利實施，更要確保普職分流的價值實現，即為引導學生客觀自我評價、理性自主選擇以及實現公平發展創造條件。從制度設計的角度來看，最重要的方面就是要盡可能地減少或消除分流本身所帶有的不平等和不公平，即分流后普職教育兩個軌道流向應是相對平等均衡的。

一方面，從理論方面來分析，根據“人的趨利本性”和“理性選擇理論”，個人是自身最大利益的追求者，人在主觀上對不同的選擇結果有著不同的偏好排列。如果面對的“選項”有明顯優劣之分和收益差別，人就會壓制“個人偏好”而做出“趨利化選擇”；如果給出的“選項”差異不顯著且收益相對均等，這時候的選擇才有可能由“個人偏好”主導。很顯然，后面一種“選項設置”模式才是與普職分流的價值追求相契合的。

另一方面，從實踐操作來分析，只有兩個軌道流向具備基本相當的吸引力（學習條件、成長環境、發展空間等），學生才會充分根據個人稟賦潛質和發展意愿選擇分流軌道，兩個軌道流向的“學生流”也會總體相當而無須借由政策強力調節。同時，兩個軌道流向在社會地位、發展進程、層次結構、辦學成果、學生素質等方面基本“對等”，兩者之間才有條件建立起“學分互認、學歷互認、學生流通”等分流補償和回流機制。這樣的普職分流，既降低了學生的選擇壓力和選擇風險，也更好地滿足了學生成長進步、多元選擇和全面發展需求。

很顯然，我國普職分流的根基是不穩固的。正是由于普職教育發展的不協調，我國普職分流才長期陷入困局。

（三）“普職分流”與“普職協調發展”的內在關系

從“普職分流”的根基探尋中可知，“普職分流”的成功實施和制度成熟需要普職兩類教育均衡協調發展作為重要基礎；從“普職分流”的價值探究中可知，成熟的“普職分流”又會進一步促進普職兩類教育的均衡協調發展。可見，“普職分流”與“普職協調發展”既互為重要前提，又互為結果產物，還互為關鍵表征，兩者之間存在著復雜的點面關系、層遞關系以及因果關系，各種關系復合形成了一種“互動強化循環”關系。

全面認識并辨明“普職分流”與“普職協調發展”之間復雜多樣的內在關系，不僅可以借此厘清多年以來我國“普職分流”困局的根源所在，還可以據此“換個角度、轉個方向”來探尋深化“普職分流”改革的新思路。此次新修訂的《職業教育法》不再提“普職分流”轉而強調“普職協調發展”，應該就是基于此而做出的調整，具體可以從三個方面進行剖析。

第一，從內在邏輯關系來看，“普職分流”只是實現“普職協調發展”所需的眾多前置必要條件當中的一個，沒有必要在法律條款中單獨特意強調“普職分流”，這符合邏輯也合情合理。另外，由于兩者間“互動強化循環”關系的存在，條款提出推動“普職協調發展”本身就強調了深化“普職分流”改革的重要性和必要性，也奠定了深化“普職分流”改革的基礎。

第二，從問題本質根源來看，我國教育領域“普職發展不協調、普強職弱”的問題已是陳疴痼疾，這決定了現有“普職分流”政策面臨的諸多問題實質上是系統性問題，也注定了那些沒有觸及根本、無法調動全局、單從政策本身和制度內部發力的“普職分流”改革不會取得成功。只有從更高站位、更大格局、更寬視野上全面重塑國家教育體系，才能推動我國“普職分流”政策走出現有困局。因此，法律條款中不再提“普職分流”轉而強調“普職協調發展”是真正抓住了問題本質和根源，一定程度上可以理解為“戰略調整”和“戰術迂回”。

第三，從響應民意訴求來看，我國當前的“普職分流”政策備受爭議甚至被貼上“負面標簽”。受到教育總體布局的制約，加上“簡單化、功利化、僵固化”等問題的影響，使得“分流”實質上早已演變為了“分層”。這種背景下，法律條款中不再體現“普職分流”提法，既可以強化公眾對國家“普職教育不同類型、同等重要”戰略定位的認知，又可以減輕“普職分流”帶給社會的刺激和焦慮，還可以為優化升級后的“普職分流”政策重新立足和爭取民意騰出空間。

綜上所述，新修訂的《職業教育法》不再提“普職分流”轉而強調“普職協調發展”，既是依托構建教育發展新格局從根本上推動“普職分流”優化升級的戰略謀劃，又是著力淡化社會矛盾充分顧及民眾改革訴求的現實選擇。

四、普職分流將走向何方——明確突破進路

（一）從根源出發，理清改革思路

根據內外因辯證關系原理可知，事物的發展是內外因共同起作用的結果。內因是事物發展變化的根據,外因是事物發展變化的條件，兩者相互依賴、相互聯系，在一定條件下可以相互轉化。分析事物發展變化要堅持內外因相結合的觀點[7]。

據此，我國“普職分流”政策實施中出現的一系列問題，總體來說由三方面原因導致：一是外部生態存在局限。在國家“重普教輕職教”宏觀政策的長期調控下，我國“職弱普強”的教育結構布局逐漸定型，這導致普職分流制度中兩個軌道流向之間形成了顯著差異，進而從根本上動搖了“普職分流”實施的根基。二是制度設計存在缺陷。政策中“分流時間起點、分流頻次、分流依據、分流比例、分流軌道、回流管道”等要素設計的科學性和人性化不足，特別是在職業教育不被認可而又要堅持執行“職普1∶1”分流比例的背景下，政策執行中的“強制意味”越來越濃，這導致“普職分流”政策流失了民意支持。三是與時代發展存在脫節。在社會進步、經濟轉型和教育變革不斷加快的背景下，我國正在大力推行“普職教育同等重要、教育評價機制改革、普職教育融通”等教育改革，現行“普職分流”政策無法適應新時代教育發展理念和價值導向，甚至與其背道而馳。

由此可見，我國“普職分流”政策的改革既要加強宏觀政策的調控，又要注重具體制度的配套；既要牢牢依托“外部生態的改善”，又要緊緊把握“制度內部的完善”；既要有機融入“普職協調發展”的新格局，又要全面適應社會進步、時代發展、教育變革的新浪潮。可以將深化“普職分流”改革的思路簡要概括為：政府統籌、政策引領，點面結合、內外聯動。

（二）從“面”上統籌，凈化外部生態

我國普職教育發展是“不協調”的，這種“不協調”最直觀最明顯的表現就是“普強職弱”。加快補齊職業教育發展短板，是推動“普職協調發展”的“關鍵首戰”。

1.準確認識“普職協調發展”的內涵意蘊

何謂“協調發展”？“協調”指的是“配合適當、步調一致”，強調的是和諧的關系；“發展”指的是“進步變化、不斷更新”，強調的是向好的趨勢；同時，兩者之間還具有相輔相成、互促互補關系，即“協調是發展中的協調，發展是協調基礎上的發展”[8]。那么，“普職教育協調發展”的內涵可以理解為：普通教育和職業教育之間建立起和諧共融的關系，實現共生、共進、共享、共贏。而“協調發展”的最基本要求就包括：普職兩類教育身份地位“平等”、資源機會“均衡”、發展建設“同步”、貢獻收益“均等”以及規模體量“相當”，等等。

2.全面把握“普職協調發展”現實狀況

我國教育“普強職弱”是全方位的，離“普職協調發展”的要求還有很大差距。發展定位方面，職業教育長期被定位為“低等教育層次”而非“平等教育類型”，這一問題直至2019年《國家職業教育改革實施方案》出臺才迎來了轉機。結構體系方面，職業教育長期只有中等職業教育、專科高等職業教育兩個層次，職業本科教育以及現代職業教育體系建設才剛剛起步。規模體量方面，全國中等職業教育有學校7294所、學生1311.81萬人，均只有普通高中的一半左右；全國本科、專科層次高職教育共有學生1600萬人左右，比普通高校在校生（含本科生、研究生）少500萬人左右[9]。發展環境方面，職業教育在政策支持、財政撥款、資源配置、人事編制、發展空間等方面處處受到區別化、歧視性對待，辦學基本條件明顯落后，發展步伐明顯滯后。成長空間方面，職業教育學生在入職落戶、招考入編、就業創業、職務晉升、職稱評聘等多方面受到政策約束和區別對待，人才成長與發展缺乏多元上升通道。辦學成效方面，職業教育類型特征不明顯、育人體系不完善、人才供給不合理、服務發展不到位，辦學的“適應性、現代化、影響力、認可度”全面落后于普通教育。

3.加快補齊職業教育發展短板

進入新時代以來，在市場誘導力（經濟社會發展的剛性需求）、政策驅動力（職業教育發展變革的必然要求）、系統內生力（職業教育自立自強的現實訴求）的合力推動下，我國職業教育改革不斷向縱深推進并由此獲得了全新的戰略空間、政策空間、生存空間和成長空間。當前，國家加快發展職業教育的動能強勁但關鍵領域改革仍然亟待突破。一要“保地位”。2019年國務院印發的《國家職業教育改革實施方案》提出的“不同類型、同等重要”戰略定位的落實落細情況并不盡如人意。當務之急，要強化“類型教育”新思維，充分把握“宏觀調控”這個杠桿，進一步撬動國家法律法規、宏觀教育體系、教育資源配置、辦學績效評價等一系列重大改革，通過完善立法、嚴格執法、政策調整、制度支持，全力保障職業教育在各方面獲得平等地位。二要“優體系”。要加快推進職教高考制度和現代職業教育體系建設，打通生源通道，打破成長“天花板”，徹底改變職業教育是“斷頭教育”的困局，實現普職兩類教育層次與體系設置的“對等”；瞄準我國技能人才市場“供需不平衡、結構不合理、高級人才短缺”的問題，鼓勵引導更多學生自覺接受體系化職業教育和高層次職業教育，獲得更大發展空間。三要“強內涵”。要切實加大職業院校辦學條件建設投入力度，支持職業教育全面深化教育教學綜合改革、人才培養體系完善與辦學內涵品質提升，進一步“對接區域辦職教、融入行業建專業、瞄準市場育人才、緊貼需求供服務”，培育出“區域離不開、市場都認可”的行業地位和話語權；全面深化社會資源參與職教辦學體制機制改革，推動校企合作、產教融合及混合所有制辦學取得關鍵突破，助力職業教育克服“脫離市場、偏離產業、封閉辦學、學術漂移”等風險[10]，形成職業教育獨特優勢。

（三）從“點”上著手，優化內部設計

在從全局上推動構建“普職教育協調發展”新格局的同時，還要從細節上優化完善“普職分流”制度本身。對比中外普職分流模式來看，我國普職分流的“時間起點”比美國模式早，但比新加坡模式和德國模式晚；“分流頻次”僅有一次，在各種模式中最少；“分流依據”是考試分數，與新加坡模式類似，而德國模式和美國模式更加注重學生意愿和全面素質；“分流比例”強調“大致相當”，這與三種模式甚至世界范圍內各個國家按照1∶1調控普職比例的做法一致[11]；“分流軌道”都是普職兩個軌道，但我國普職教育兩個軌道流向在地位、實力、效益、發展、前景等方面存在明顯差異；“回流管道”缺失且分流軌道之間幾乎是封閉的，這與新加坡模式類似，德國模式和美國模式均建立了分流補償機制和回流通道。

可以發現，我國“普職分流”政策設計中存在的“特別之處”（與三種模式均不同或只與其中一種模式類似）主要是“分流頻次唯一、分流依據單一、回流通道缺失、軌道差異顯著”四個方面，這些問題會不同程度地帶給學生“選擇壓力”，引發社會公眾的焦慮。

關于“分流頻次唯一”問題，在現有義務教育結束后實施分流的基礎上，可以考慮在高中以及大學階段多次開啟分流通道。相較于初中階段學生，高中及大學階段的學生其基礎綜合知識掌握較為全面，在學業磨礪和人生成長中對于自己的認識和定位更加準確客觀，做出選擇后也更容易進入“角色”。

關于“分流依據單一”問題，最終目標是引導和尊重學生根據社會需求和個人特質做出自我判斷和自主選擇。當前，可以首先致力打破“唯分數論、高分者能”的評價方式和標準，根據類型教育特征建立多元化評價指標和差異化評價方式，引導學生全面客觀評價自我，對接時代需求做出適合的選擇。

關于“回流通道缺失”問題，關鍵是要加快建立“普職教育橫向融通”機制，而這又需要以“多次分流”機制作為基礎。可以嘗試依托現有的“學分銀行”制度，協調推動以學分的形式認定、存儲、轉換來自不同渠道的學習成果，進而逐步實現不同類型教育之間學分、學業、學歷互認以及學生流動。

除此之外，普職分流的“比例”問題也備受關注。從世界范圍內的實踐經驗和我國現階段人力資源需求的狀況來分析，全國總體上保持普職比大體相當的政策十分必要，即按照“職普1∶1”的比例進行分流在相當長的時期內仍是必須堅持的方針。但必須要改變“全國一刀切”的不合理做法，要落實“因地制宜、統籌推進”要求，由各地區根據各自經濟發展水平、教育結構布局、基礎資源配置、市場需求形勢等科學設置并動態優化分流比例，并努力形成各自區域的特色與優勢。

四、小結

我國“普職分流”政策存在的問題不僅是制度本身的問題，各種問題也不是獨立存在的，這決定了我國“普職分流”政策的改革只能依托構建“普職協調發展”新格局來一體推進。從“普職分流”政策的實踐爭議和改革動向中，可以獲得以下幾點啟示：第一，堅持以人為本，尊重人的平等權和選擇權，保障人的全面發展，這是“普職分流”存在的價值和意義，也應該是“普職分流”改革以及普職教育關系重構的核心遵循。第二，“普職教育同等重要、普職教育融通發展、教育回歸公平理性”是歷史潮流和時代要求，沒有做到與時俱進的“普職分流”政策實際上是在逆潮流而動，必須堅決加以改革。第三，實現真正意義上的“普職分流”，需要法律、政策、經濟、社會、文化等外部因素的支持，需要對制度進行人性化設計和動態化調整，需要職業教育本身體現出高品質和硬實力，而這一切都需要保有戰略定力和歷史耐心。