改進和完善立法調研的幾點認識

□山東省人大法制委員會調研組

一、立法調研的重要意義

（一）立法調研是依法立法的客觀要求。黨的十九大提出，全面依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。在這一過程中，依法立法是最基本最首要的任務。法律法規如何制定，依據什么精神、原則、標準、程序、要求制定，是全面依法治國順利實施的先決條件。立法法第五條、第六條、第五十八條明確規定，立法應當從實際出發，發揚社會主義民主，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見，體現人民的意志，保障人民通過多種途徑參與立法活動。因此，做好立法調研工作，是貫徹立法法、實現依法立法的內在要求，是做好立法工作的前提。

（二）立法調研是民主立法的重要形式。立法是通過強制性規范為社會制規矩、定方圓的活動，事關人民群眾的切身利益。一部法規是否屬于良法，最根本的檢驗標準是是否反映廣大人民的意愿，維護廣大人民的利益，使法規成為增進人民福祉、增進社會認同的最大公約數。民主立法的核心在于立法要為了人民、依靠人民，要堅持黨的群眾路線，從群眾中來，到群眾中去。通過立法調研，深入群眾，認真聽取群眾呼聲，想群眾所想，急群眾所急，切實解決好群眾最關心、最直接的利益問題，既能夠集思廣益，凝聚民智，提高立法質量，又能夠使法規最大限度地反映人民群眾的意愿，充分實現最廣大人民參與立法的民主權利，切實維護人民群眾的根本利益。

（三）立法調研是科學立法的現實基礎。習近平總書記指出，調查研究是謀事之基、成事之道。沒有調查，就沒有發言權，更沒有決策權。重視調查研究，善于調查研究，在調查研究的基礎上解決突出矛盾和問題，是我們黨一以貫之的優良傳統，是謀劃工作、科學決策的重要依據。科學立法的核心在于尊重和體現客觀規律，既要尊重和體現立法活動自身的規律，又要尊重和體現法律法規所調整的社會關系的客觀規律。通過立法調研，了解掌握實際情況，明白人民群眾所思所想，才能對經濟社會發展中遇到的問題做到心中有數，找準地方立法的切入點，抓住立法所要調整的社會關系和解決的根本問題的癥結所在，通過分析研究找到解決問題的思路，從而立出好法，以良法促進發展保障善治。

（四）立法調研是法治宣傳教育的便捷途徑。立法的過程，既是一個發揚民主、集思廣益、凝聚共識的過程，也是普及法律知識、增強法治觀念的過程。通過立法調研，把立法和普法結合起來，讓人民群眾參與到立法過程中，近距離了解法律法規的制定過程和相關制度的設置目的，熟悉相關領域的法律知識，以切身體驗去引導和影響人民群眾對法律法規的認同，從而起到宣傳教育和普及法律法規知識的作用，為推動法規順利出臺和貫徹實施打下良好基礎。

二、立法調研的現行做法及存在的不足

多年來，省人大法制委員會、省人大常委會法工委和省人大有關專門委員會對立法調研高度重視，把它作為推進依法立法、民主立法、科學立法，提高立法質量的基礎性工作來抓，做了大量細致的工作，積累了豐富的經驗，立法調研取得了很大成效，有力推動了立法質量的提高。

立法調研的一般流程是這樣的：地方性法規案提交省人大常委會或者經省人大常委會會議一審后，有關專門委員會或者法制委員會即開展立法調研。首先發文告知有關市人大常委會擬于何時到有關市開展調研，調研大多采取召開座談會聽取意見和實地考察相結合的形式。發文時，對參加座談會的部門單位和人員提出要求，實地考察地點的安排一般由市人大常委會確定，座談會的具體組織工作也由市人大常委會負責。在座談會上，立法調研組聽取參會人員對法規案的意見建議，待調研結束后將這些意見建議進行匯總整理，供有關專門委員會或者法制委員會審議時參考。從近幾年立法調研的實踐來看，存在的突出問題就是立法調研的實效性不足。從實際運行情況看，主要有以下幾個方面的表現：

一是調研內容針對性不夠強。偏重于對法規條文本身的一般性了解，調研前缺少對社情民意和法規案涉及主要問題的深入研究和準確把握，調研內容與實際情況的契合度不夠緊密，有時難免偏頗和遺漏。

二是調研的市縣代表性不夠突出。省人大常委會的立法任務比較繁重，法規數量多，立法調研比較頻繁。為了避免到同一市縣調研的次數過多，在選擇調研的市縣時，會有意避開當年或者近幾個月已經去過的地方，而不是從如何搞好調查研究、怎樣有利于法規案的審議出發考慮問題，導致調研效果不夠理想。

三是考察地點典型性不足。主導作用發揮不夠，放手甚至被動接受市人大常委會安排考察地點，有時存在走“經典”路線看“盆景”的情況，到工作局面好和先進的地方看得多，到困難多、情況復雜、矛盾尖銳的地方看得少，又因時間短往往走馬觀花，對實際情況了解不深不透不全面。

微電網和泛能網的特征比較如表2所示。從核心功能而言，微電網和泛能網都是滿足局部地區的用電/用能需求，實現能源的自平衡。從能源品種而言，微電網主要是供應電力，泛能網則強調多種能源的梯級利用和綜合優化利用。從應用場景而言，微電網主要是應用于電網延伸不足、可再生能資源充足的地區和對供電質量有特殊要求的用戶。泛能網應用于對冷熱電需求較大的工業園區，通過多種能源之間的轉換，提升能源利用效率。微電網、泛能網和智能電網的建設，都是以實現更加清潔、高效、靈活的用能為目標，是現代能源體系的重要組成部分。

四是座談會安排不盡合理。座談會參加人員，市里的部門單位多、基層一線的少，管理者多、被管理者少，干部多、群眾少，實務工作者多、專家學者少。座談會的形式也不夠靈活，聽的多、問的少，自說自話的多、互動交流的少。與此相反的情形是，在有些情況下，利害關系對立或沖突的雙方或多方同時參加座談會，要么因意見不一、爭執不下座談變“座吵”，無法進行心平氣和地討論研究；要么因有所顧忌而語焉不詳或干脆沉默不語，不能暢所欲言，意見無法完整正確表達。

五是調研成果的轉化運用還不充分。調研結束后，雖然對意見建議作了匯總整理，但受時間、人員、能力等多種因素的限制，往往缺乏深入細致地研究，在法規審議中吸收采納也不全面，調研成果的運用不夠充分，調研實效打了折扣。

三、提高立法調研實效的幾點建議

黨的十九大提出，要發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。這一主導作用，不僅僅是發揮人大在立法選項、立法起草、立法審議中的作用，而是要將人大主導的理念、思路和工作方法貫穿于立法工作的全過程，包括立法調研工作。

立法調研，一般需要經過確定調研重點、擬定調研方案、安排調研人員、準備調研資料、選擇調研地點和調研對象、組織開展調研、綜合研究分析等工作環節。從人大及其常委會立法工作特點出發，尤其需要重視以下幾個環節：

一要精心選擇調研重點問題。立法工作涉及面寬，不是每個領域我們都能做到心中有數。在調研前要認真學習相關領域的專業知識，認真學習上位法的有關規定，會同政府有關部門對法規草案和常委會組成人員的意見進行仔細研究，準確把握需要通過立法解決的重點、難點、痛點和矛盾焦點問題，使立法調研能夠做到有的放矢，提高針對性。

二要開好座談會。座談會參加人員要有廣泛的代表性，既要有本級部門代表，也要有下一級部門代表，還要有基層一線代表；既要有干部，也要有群眾；既要有管理者，也要有管理相對人，還要有專家學者和社會公眾等獨立第三方。要營造開放包容平等理性的座談氣氛，力戒先入為主，鼓勵與會人員緊扣調研重點問題充分發表意見，要特別注意保護行政管理相對人、普通群眾的“話語權”，因為他們是法律法規的直接受益者或者規制對象，與法規貼得最近，也最有發言權。對于矛盾焦點和分歧較大的問題，要召開不同群體參加的座談會，分別聽取起草部門、其他有關部門、行政執法人員、行政管理相對人和人大代表、專家學者、普通群眾的意見建議，使他們能夠暢所欲言，表達真實想法，反映的情況更加客觀公正、真實可靠。

三要做好實地考察。要深入基層深入一線進行調研，全方位多層次多渠道了解情況，切忌走馬觀花。既要選擇比較好的，也要看中等的，還要看比較差的，力戒走固定路線看“盆景”，力求全面掌握真實情況。要學會解剖典型，通過對代表性、典型性事例的研究，舉一反三掌握全面情況，提高調研效率。

四要創新調研方式。要把座談和實地考察結合起來，把明察和暗訪結合起來，把面上調查和解剖典型結合起來。既要注意典型調查、實地調查、座談討論、明察暗訪等傳統方法的運用，又要嘗試問卷調查、抽樣調查、網絡調查、民意測驗等定量研究方法和數理統計分析的運用。對爭議較大的問題，可以嘗試委托專家顧問、立法服務基地等獨立第三方開展調查，既能發揮專家學者的智庫作用，又能提高立法調研的客觀公正性。要借助門戶網站、網絡論壇、公眾號、自媒體、微博、微信、QQ等，在發布調研信息、建立討論群組、交流調查資料、收集調研結果、利用投票功能征求意見等方面積極探索。

五要加強對意見建議的研究分析。調查是研究的前提和基礎，研究是調查的發展和深化，要在分析研究上下功夫。首先要把獲得的大量第一手資料進行認真梳理，去偽存真、去粗取精，歸納整理出認識比較一致的意見和存在較大分歧的意見。其次要對這些意見建議進行研究論證。研究論證要運用科學的方法，學會辯證思維，防止以偏概全。要運用法治思維和法治方法，以法治的理念、原則、邏輯對問題進行分析、研究、判斷，使研究結果既能體現客觀規律，反映廣大人民群眾的立法訴求，又能符合法律原則和法律規定。

四、立法調研成果的轉化運用

調查研究是依法立法、民主立法、科學立法的有效形式和方法，通過摸實情、出實招、求實效，最終達到提高立法質量的目的。在此過程中，立法調研成果的轉化運用就起著決定性的作用。沒有調研成果的轉化運用，立法調研就是在做“無用功”。調研結束，在對社情民意全面掌握和深入研究論證的基礎上，就要在成果轉化運用上下功夫。一是要權衡利弊、統籌兼顧，將合法、合理、合情和有價值的意見建議吸收到法規條文中來，成為法規內容的一部分，成為全社會共同遵守的行為規范。二是將公眾意見采納情況向社會公開，這樣既有利于調動人民群眾參與立法的積極性，同時也維護了人民群眾對立法工作的知情權和監督權。三是要將調研情況匯總整理成工作簡報，印發常委會和專門委員會組成人員，供他們審議時參考，提高法規案審議水平。

習近平總書記指出，人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量。我們應認真學習貫徹習近平總書記這一重要講話精神，順應時代要求，不斷加強立法調研，努力提高立法質量，為全面依法治國和法治山東建設提供更加有力的法治保障。