鄉村振興戰略下牧區城鎮化的道路探索

□恰爾帕提·胡爾曼別克

（新疆師范大學歷史學與社會學學院，新疆 烏魯木齊 830017）

1 背景分析

2020 年9 月習近平總書記在召開的第三次中央新疆工作座談會上提出，要科學規劃建設，全面提升城鎮化質量，在“十四五”期間，我國要全面推進鄉村振興與新型城鎮化建設。黨的十九大報告首次提出鄉村振興戰略。新時期我國社會主要矛盾轉變的背景下，農村出現缺乏內生動力、農業發展不足、城鄉之間發展不平衡等問題，必須進一步推動我國農村全面進步，加快農民全面發展，加快農業升級，實現我國農業現代化發展。

農村的發展從城鄉統一規劃向城鄉融合轉變，發展目標要求從農業現代化向農業農村現代化發展?！叭r”是指農業、農村和農民，學者們在研究“三農”問題的過程中，重視農業、農村、農民的研究，忽略了牧民和牧區位于“三農”中的重要地位。要想實現鄉村振興戰略，民族地區是難點，也是當下研究重點，尤其是牧區，自然環境相對惡劣，社會發育程度較低，市場經濟發展水平不高，牧民的思想觀念相對保守，貧困問題日益突出。

黨的第十八屆全國代表大會提出，要積極穩扎穩打地推進城鎮化發展，走中國特色新型城市化道路。因此，牧民的城鎮化進程必須要符合草原文化和生活習慣，要充分思考牧民進入城市以后的務工就業、生活方式、飲食習慣等，沒有強烈移居城市意愿的牧民可以留在當地。研究牧區城鎮化對于解決目前牧區發展階段的困境、縮小城鄉之間發展差距起著重要作用，有利于城鄉同步發展。

新型城鎮化質量要求明顯提升，不再是簡單的農業人口向城鎮聚集，而是通過實現地區產業結構升級，促進就業，優化人居環境和社會環境，提高社會保障服務。促進以城帶鄉，實現城鄉一體化，不僅要強調城鎮化發展的速度，更要重視城鎮化的發展質量。

要想實現新型城鎮化有質、有量循序推進，就要遵循“以人為本”的發展理念。因此，所謂的新型城鎮化，是指堅持以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，全面提升城鎮化的質量和水平，走科學發展、經濟集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、資源節約、個性鮮明的城鎮化建設道路。

2 我國牧區城鎮化發展歷程

研究中國的城鎮化問題已經成為學術界的熱點話題，但是相對于農村城鎮化來說，對牧區城鎮化的關注較少，研究牧區城鎮化是一項很重要的話題。

牧區城鎮化有別于農區城鎮化，不能按部就班地采用農區的政策，其具有特殊性。農區采用自下而上的方式建設城鎮。農區人口較密集，人均耕地面積小，導致產生大量剩余勞動力，其對從事非農業生產的需求很強，使得農民走向城市或者出現“二元”生活形態，或就近在鄉鎮企業工作。但是對于牧區來說，這種方式很難實現，因為牧區地廣人稀，遠離城市，就業機會少，自上而下的政府力量成為牧區城鎮化動力的主要來源。

中華人民共和國成立以來，牧區的城鎮化發展分為兩個階段。第一個階段是1949—2000 年，采取了牧民定居和草場承包的方式改變牧民的生活方式，奠定了牧區城鎮化的基礎。第二個階段是2000 年以后在生態治理和扶貧驅動下的城鎮化發展[1]。人民公社化時期，牧區采用了牧場集體所有制，將大量的牧場開墾為農田，新疆在1982 年開始對牧區進行改革，探索承包責任制。這一舉措調動了牧民生產生活的積極性。牧民定居項目改善了牧民的生活條件，提高了收入，但由于承包制度只尋求短期利益，牧民只能在自己的小塊牧場放牧，導致草場生態遭到破壞。于是開始了第二個階段的探索，國家實行的生態移民對牧區扶貧政策的推進產生了重要作用，統籌推進新牧區和小城鎮建設，易地搬遷使牧民搬到現代化的社區，開始城鎮生活，從事商業、農業、商貿，進入鄉鎮企業或轉而走向城市尋找就業的牧民數量迅速增加。

牧區的城鎮化，必須要立足少數民族牧區的實際情況、生活習慣、民族文化特點，科學發展、協調推進中國的城鎮化發展和農牧業現代化建設水平，使牧區城鎮化質量不斷提高。

3 小城鎮建設

少數民族牧區根據不同地域的自然條件、地理區位的優勢特征、牧民自身的素質、受教育水平，自主選擇城鎮化的方式。小城鎮的發展有利于調整農村產業結構，實現農村經濟的快速發展，推動國民經濟更快發展。有利于鄉鎮企業規模化水平和集中發展，轉變農村剩余勞動力，避免盲目向大中城市轉移，促進城鄉協調發展。有利于提高農牧民的思想道德、科學和文化素質，改善生活質量，促進農業地區經濟文明建設[2]。要科學有效地推進牧區小城鎮建設，必須考慮以下幾個方面。

3.1 完善社會保障制度

農牧民工在城鎮化過程中處于劣勢，他們面臨的困難很多，生活風險很大，牧民工徹底市民化的重要因素和支持力是完善的社會保障制度。將一部分牧民從牧區轉移到城鎮，給予工作穩定的牧民和當地人同樣的社會保障，農牧民可以放心地養老、看病、買房定居，而不必擔心今后的長期生存問題[3]。

目前，社會保障制度建設的難點在于城市一直承受著較大的人口壓力，教育、就業、醫療等方面的競爭不斷加強，當地市民利用的社會資源受到威脅，相對排斥外來的農牧民工。現在的牧區除了所有牧民都加入了城鄉基本醫療保險外，一部分生活有困難或者勞動力少的牧民家庭仍處于最低生活保障水平，沒有其他收入來源，只靠游牧的生計方式和國家兜底保障政策維持基本生活。如此下去，必然引起草場生態嚴重退化，為了獲得更高的收入，不得不增加每個草場的載牧量。

首先，政府多次開展對農牧民就業方面的培訓，給他們提供更多的機會。保證牧區有勞動能力的牧民或中青年牧民能發揮自己的優勢，有收入穩定的理想工作，保證一個家庭至少有一個勞動力就業。

其次，在牧區開展畜牧業技術培訓班，提倡科學養殖、科學放牧，結合牧民的本土文化和現代化養殖技術，提高牧民的技術水平，實現科學養殖。

再次，政府在社會服務方面也應加大投入力度，在鄉村振興大背景下，不斷完善農牧區享有的最低生活保障制度，大力加強公共基礎設施的建設，不但要提高牧民收入水平，而且還要提高牧民生活水平、生活質量，提高生活的幸福感和滿足感。

3.2 推進城鄉融合發展

目前，城鄉發展依舊面臨著整體質量不高、大城市聚集效應明顯、農村地區吸引力較弱等困境。協調推進鄉村振興與新型城鎮化，是實現城鄉共同發展、推進社會主義現代化建設的必然要求。

鄉村和城市在經濟、文化、生態、教育、醫療等方面存在著許多差異，但是在享受基本權利、公共設施、就業等方面不應存在差異，這也是實現社會主義共同富裕的前提。

隨著社會的發展，“二元”結構的消極影響逐漸出現，牧區的教育水平遠遠低于城市教育水平，在軟件和硬件上的設施嚴重不平衡，造成專業知識水平較高的教師和各項勞動技能的缺失?；A設施缺乏，導致牧民在融入社會發展的過程中基本權利欠缺，牧民不能同城市居民平等地獲得優質的工作條件，并且在某些方面會被當作弱勢群體看待。大量進入城市的牧民在教育機會、住房保障、勞動力就業、職業保障等方面受到不公平的待遇，這些不公平的待遇間接造成收入不平等、城鄉之間存在差距、區域間的發展出現不均衡的情況?！岸苯Y構的長期存在，導致牧民收入和工資低，牧民轉而發展其他產業，資金和勞動力投入到收益高消耗低的部門。

實現城鄉融合發展，首先要優化城鄉“二元”經濟結構，建立健全城鄉融合體制機制，提高農村經濟發展的內生力，改變長期以來落后的局面，要促進城市的社會資源流入農村，引起公民和政府高度重視，發揮政府投入力。在基礎設施和公共服務方面，必須發揮主導作用，同時也要注意我國各個地區經濟發展不平衡的問題，注意農區和牧區之間的區別，因地制宜地制訂戰略。

3.3 加強基礎設施建設

國家對城鎮化建設的重視，為邊境牧區的小城鎮建設帶來更多的好處，使各個行業部門能夠提前做好部署，避免出現資金浪費的情況。除此之外，城鎮街道路面的建設必須注重長期性，要有質量地進行，不能出現短期內質量差、不合格、容易凹陷的路面，后期還要不斷加工，并且吸收勞動力與政府合作，在鄉村振興的大背景下，實現牧區人口向城鎮轉移就業，提供補貼等。

4 就地城鎮化

在實施鄉村振興戰略中，西部地區農村本土化不是對傳統村鎮建設模式的簡單復制，而是逐步從單一的“生活功能”轉變為“生產、生活、生態”多功能復合，實現農村當地生產方式和生活方式的實質性轉變。西部地區是我國少數民族最集中的地區，城市化的推進影響整個國家的社會經濟發展和鄉村振興的實現[4]。以此為契機，必須加快當地城鎮化進程，解決一部分牧民不愿離開草地，又想繼續享受城市生活的難題。

4.1 推進新型牧區建設

首先，對于決策部門來說，構建城市化品牌建設，必須明確各牧區城市擁有的歷史文化內涵和民族特色資源環境。

其次，要重視草原游牧文化的傳承性和延續性，適當發展，取其精華，去其糟粕，不能過度開發，導致草原文化資源遺失。

再次，樹立品牌形象，應該貫徹以牧民需求為導向的經營和服務理念，樹立自己的品牌。打造特有的企業文化，打造城鎮化品牌建設應在牧區文化這一資源環境下進行，探索不同牧區主體文化的特色，為品牌找到正確的定位和設計。打造具有民族特色的城鎮化品牌形象，體現牧區城鎮特有的風格，展現具有城鎮特色的北疆絢爛旅游風景。

當地的城鎮化不是把城市的大樓、街道、設施、公共服務簡單地轉移到牧區，而是把牧民的生活習慣、發展訴求和想法結合起來，根據各地區的特點，開拓適合牧民不同需求的發展道路。發展地區經濟的同時，應保護地區生態環境和資源。政府應加大對公共基礎設施的投入，提高農牧區的公共服務質量和基礎設施建設，同時保護少數民族地區優秀傳統文化，這才是城鎮化目標的指引。

4.2 拓寬增收渠道

隨著越來越多的牧民外出務工，不再整天圍著草場、牲畜生活，而是投入到收益理想的工作中，牧區的草場面積不斷集中，這不僅提高了畜牧業機械化程度，還保護了草場生態平衡，促進了人與自然和諧相處，增加了牧民的收入。城市生活方式、思想觀念向農牧區廣泛傳播，先進的政治意識和民主法制意識改善農牧區的政治環境，為完善鄉村文明建設打下了堅實的基礎。

建立以牧民需求為導向的經營和服務理念，建立自己的品牌，創造特有的企業文化，充分挖掘少數民族地區的優勢，把產品打造成具有少數民族文化特色的品牌，積極拓寬牧民的就業增收路徑。牧區轉變了過去以畜牧養殖業為主導的產業形式，并且積極發展清潔型工業，構建了具有明顯牧區特色的第二、第三產業。

首先，牧區應當鼓勵發展具有本地特色的旅游業，讓城市游客在暑期天氣炎熱時去牧區感受草原文化，比如，現在許多內地綜藝節目選擇到新疆的草原拍攝，既可以增加牧民的收入，又可以宣傳本土游牧文化。

其次，通過加強牧民的專業技能訓練，使牧民掌握更多的專業技術，針對性開展就業訓練，鼓勵牧民在牧區城鎮自主創業，使部分牧民實現轉移就業，掌握電焊等技術。

4.3 傳承民族文化

應在牧區發展旅游業，合理利用牧區已有的環境資源，重視歷史文化遺產、民族文化習慣和傳統建筑風格的保護，同時融入現代化元素，打造具有時代感、民族感、符合現代人審美需求的文化城鎮，設計融合民族元素的民宿，吸引眾多游客。在城鎮建設過程中，建筑風格應適應地方的自然規律，深入挖掘和開發民族歷史文化，以特色鮮明、風格多樣的形式，創造出具有民族特色的旅游文化街區[5]，將保護少數民族文化與促進少數民族發展作為目標，科學推進新型民族特色的城鎮化建設。

4.4 走綠色發展道路

想要在少數民族牧區更好地推進城鎮化建設，必須要走綠色發展道路，處理好人與自然的關系，游牧生產方式對環境有很強的依賴性，環境會影響他們的放牧和生活習慣。

草地是牧民賴以生存的基礎，牲畜對于牧民來說是最重要的生活資料。畜牧業過載、環境污染、現代工業無限制開采使得草地退化越來越嚴重，民族地區經濟發展受到影響[6]。

牧區的草原生態具有敏感、脆弱、破壞性強的特點，牧區的城市化建設必須以生態保護為前提，堅持以綠色發展為目標的高品質發展道路。草場是畜牧業發展的基礎，是牧民生活的基本保障，必須大力保護草場植被。在振興鄉村的大背景下，積極保護草原的生態環境，安排牧民就近、就地就業，增加公益性崗位。只有保護草原生態環境，才能促使地區經濟持續發展，使農牧民的生活越來越好。