鄉村景觀項目的財政支持研究
——以湖南省為例

□姚先林

（湖南科技學院，湖南 永州 425199）

鄉村景觀項目對我國城市與鄉村的建設和發展起著至關重要的作用，是優化生存環境、提高人民幸福生活指數的關鍵因素。要不斷學習和總結成功的鄉村景觀設計方案，取長補短，通過結合湖南省實際發展情況以及園林整體規劃要求，對鄉村景觀設計方案進行相應改進，使鄉村景觀設計的功能更加豐富、綜合實力得到全方位的提升，從而使園林規劃更順應社會發展的新需求。

1 湖南省鄉村景觀現狀分析

1.1 鄉村景觀

在我國農村建設中，鄉村景觀占據十分重要的地位，其中自然景觀的建設是推動鄉村景觀發展的重要一環。湖南省鄉村景觀資源包含動植物、山體、水體等，此類景觀會隨著季節的變化而變化。湖南省處于低山丘陵地區，山體連綿起伏，山體環繞的盆地和平原地區形成內向性的空間，給人以安全感；湖南省鄉村水體景觀美不勝收、風光無限，其中有湖泊、瀑布以及河流等；湖南省以竹、松為主的森林眾多，所以植物資源豐富，此外，鄉村間的古樹名木繁多，是鄉村植物景觀中不可或缺的一部分，其也是歷史發展的“見證者”；湖南省以猴子、松鼠、鳥類等為主的動物景觀資源也很豐富，野生動物和家禽以其獨有的叫聲、行為及色彩讓農村煥發出勃勃生機。

1.2 鄉村聚落景觀

鄉村景觀研究的重中之重就是鄉村聚落景觀，深入調查研究湖南省鄉村聚落中農村居民居住環境、建筑布局和特色等景觀要素，可以更好地掌握當地鄉村景觀發展狀況。湖南省鄉村建筑是根據其獨有的地理位置、人文條件及自然環境建造的，所以在形態和功能方面與其他省份有著顯著差異。湖南省美麗鄉村建設具體表現為優化村容村貌、健全基礎設施、優化鄉村產業結構等，通過增添景觀產品和綠色植物等方式，改善村容村貌，這些方式形成了當代湖南省鄉村景觀的最新面貌。

1.3 鄉村農業景觀

農業生產景觀是鄉村地方文化景觀的重要組成部分。湖南省屬于低山丘陵地區，臨近水源、易耕作等優勢形成了豐富的農業生產景觀，其中以覆蓋范圍廣的春季油菜景觀與夏季稻田景觀最為顯著。丘陵地區的特點是形狀不規則以及坡度較大，更適合生產竹筍、茶葉和木材，因此，丘陵地區的生產景觀以竹林景觀和茶園景觀為主。隨著鄉村景觀項目建設的深入推進，湖南省鄉村農業休閑景觀具體分為兩種類型：一是通過規劃設計，并借助于原有的農業生產資源創造出多姿多彩的景觀類型；二是依托鄉村景觀資源打造的休閑度假場所。

1.4 鄉村文化景觀

鄉村文化景觀不僅是當代人類生活的縮影，其中也蘊含著深刻的歷史意蘊與文化價值。湖南省鄉村宗教景觀主要包括寺廟、土地廟和宗祠。湖南省既有不同于其他地區的地域性鄉村民俗風情景觀，也有內部互相存在差別的鄉風民俗。湖南省歷史悠久、文化底蘊豐富，在此歷史背景下，湖南省的鄉村地區必然存有豐富的鄉村歷史文化景觀資源，既包含遺跡、古籍、建筑以及橋梁等物質景觀，同時還有在文化博物館舉行的紀念活動等非物質景觀，其中包括英雄人物、歷史事件及非物質文化遺產等紀念類型的景觀。

2 財政支持助推鄉村景觀項目執行存在的問題

2.1 管理主體多，資金整合難度大

湖南省鄉村景觀項目建設的資金管理主體部門在10 個以上，資金分布零散，管理缺乏科學性，造成權利不集中、資金浪費等現象。此外，資金管理和項目管理嚴重脫節，資金管理人員對項目的類別與進程一無所知；項目管理人員也對資金的來源與性質毫不知情，管理主體和項目、資金之間聯系不夠密切[1]。

2.2 管理客體具有差異性，資金普惠困難

管理客體是指其管理的信用、信息以及人、財、物等，簡單來說就是被管理者，其中包括人、財、物等各方面內容。湖南省農村地區地域遼闊，具有很強的差異性。鄉村景觀建設資金的管理對象、項目的管理對象以及客體之間存在很大的不同，不同地區的標準有差異，政策制度也不相同，無法實現普惠的目標。第一，政府會根據地域的不同性，制定不同的政策制度，即使兩地相鄰制度也有差異，導致建設、管理沒有統一的標準，增加了普惠的難度。第二，鄉村景觀建設需要政府提供相應的財政配套資金以支持各項政策的順利落實。由于經濟發展不平衡，各地財政實力不同，某些經濟發展落后地區相關財政配套資金不足，政策落實不及時。不同地區執行的政策標準具有差異性，使農民喪失了對政府的信任，無法充分發揮普惠制度的效用。

2.3 管理過程復雜，影響資金績效

鄉村景觀項目建設、資金管理的流程過于復雜，涉及對象多、內容凌亂等都對資金管理績效水平產生一定程度的影響。鄉村景觀建設資金投入范圍廣，資金分布不集中、不平衡，監管難度大、標準高；或者由于鄉村景觀基礎數據不停變動，加之工作人員操作不當、信息核準困難引發的違規違紀行為等也對資金管理績效水平造成嚴重影響。

財政管理、部門行業管理是目前鄉村景觀項目建設資金管理的主要渠道。由政府負責對財政管理的資金進行管理及下撥，其耗費的時間周期較長。而部門行業撥付和管理則受到很多規章制度的限制，資金絕大部分是在部門內部進行流轉。兩種管理方式共有的缺陷是過程冗長、流程多且成本高，資金無法及時到位，致使其效益大打折扣，影響資金管理績效水平。進行資金管理時，如果沒有嚴格的監督機制對資金支出進行管理，會影響資金的績效水平。同時，資金管理不集中，鄉村景觀項目建設資金支出缺乏完善的全程監管機制以及兼具統一性、規范性的執行標準。對資金的撥付沒有進行深入分析，也沒有可靠的論證加持，僅僅憑借領導批示或者單位申請進行，最終會降低資金效益和績效水平。

2.4 環境變化，影響資金管理績效水平

環境因素是影響資金管理績效水平的因素之一，績效水平會隨著環境的變化而發生改變。鄉村景觀項目建設時，時間和環境的變化會對資金績效管理作用的發揮產生一定程度的影響。在進行資金管理時，應針對環境的變化制訂完善的應對措施，加大應對力度。若未對環境變化所產生的影響提前進行分析，并制訂相應的管理方案，會導致鄉村景觀建設資金效益和績效水平降低。

3 財政支持助推鄉村景觀項目的對策建議

3.1 加強政府財政資金管理機構建設

鄉村景觀在建設過程中應該遵循“規劃科學、農民滿意、管理嚴密、違規追究”的基本原則，對建設的整個過程進行嚴密計算、審批與監督，避免資金因管理不善而導致不可挽回的損失。若未完善資金管理機構，就會出現資金管理與使用不規范，造成資金損失嚴重的同時，對效益產生不良影響。應對資金投入方式進行優化，從而有效避免資金的浪費。應進一步健全管理機構，有效整合資金，杜絕違法挪用、占用以及貪污資金的現象，確保績效水平不受影響[2]。

根據鄉村景觀建設項目（如基礎設施建設、文化推廣等）不同的資金性質建立相應的機構，對資金進行統一規劃、分配，并科學整合建設資金。此外，職能部門要發揮引領作用，牽頭組織政府相關部門，聯合農民一起協商制訂行之有效的發展策略和資金預算等。應遵守“輕重緩急、突出重點、統籌平衡、先易后難”的原則，設立年度發展計劃，優化整合各部門資金，根據不同扶持項目所需要的資金比例，合理分配資金。加強資金管理與項目建設之間的緊密聯系，避免出現脫節現象。落實機構改革方案，平衡權益分配，推動資金效益的發揮。合理整合、分配鄉村景觀項目建設的資金，集中管理、統一使用，明確劃分各部門權利與職責，做到權責統一，建立“渠道不亂、用途不變、優勢互補、各記其功、形成合力”的良性發展態勢。進一步加強組織領導，落實監管政策；推行國庫集中支付制度，簡化流程，規范操作；提高資金使用的規?；纬梢幠Ｐб?，提升績效。對鄉村景觀項目建設資金的使用、預決算等情況集體審批；對資金是否遵照審批流程和預算管理要求予以監督和檢查，確保資金下撥、使用、決算的真實性和準確性，確保驗收合格。

3.2 積極引導社會資金投入

鄉村景觀建設項目投資需求量大，政府包攬困難，必須建立多元、穩定的投入機制，合理界定財政支持鄉村景觀建設項目的領域和環節。根據公共財政的要求，政府與市場要相互協調，互為補充，市場要充分發揮其配置資源的作用。財政應該集中支持社會性與公益性的項目與活動，盡量避開競爭性與經營性的領域。同時，要為投入鄉村景觀建設的社會資本建立積極的稅收優惠制度。對于鄉村景觀建設，相關企業可以根據消費型增值稅對企業所得稅進行減免，可以通過注入資本等方式，積極引導政策性農業擔保公司的建立與發展，通過改進財政注入方式，為農村建設增加更多的可能性。

此外，應該通過社會各界的力量建設鄉村景觀發展基金。明確各級政府的權利與義務，明晰政府在各項目中的資金投入比例，規定財政支持鄉村景觀建設的內容，并制作完整的財務賬單，納入年度預算當中。鄉村景觀基金的設立與完善，需要各級政府從社會、經濟、生態等多方面進行考量，加大對于鄉村景觀建設項目的資金支持力度。必要時財政部門應該設立專門的審核機構，圈點出適合投資的重點項目。不能忽視的是，鄉村景觀建設應該與環境保護緊密結合，政府資金在投資過程中應重視生態問題。與此同時，各級政府應加大對于鄉村景觀建設關聯項目的扶持力度，通過示范作用，吸引更多的社會資本投入其中，進而保障綠色資本的健康運行與發展，使得鄉村景觀建設兼具生態效應與經濟效應。要拓寬鄉村景觀建設的資金籌集渠道，提升籌資投資的多樣性。加大財政資金對于鄉村景觀建設的投資力度，并加強對于財政資金的收支管理，優化資金使用結構，拓寬企業投資方式。對于鄉村景觀建設發展的基礎設施建設、重要生態功能區保護、生態環境保護等社會公益型項目，應在加大政府投入力度的基礎上，鼓勵多元化投資[3]。

3.3 實施差異化區域財政政策

第一，要根據湖南省鄉村景觀建設整體規劃要求，加大對鄉村景觀建設的推廣力度，不斷提高社會公眾對鄉村景觀建設的認識，全面形成鄉村景觀建設價值理念，對湖南鄉村景觀建設發展形成有效的內在驅動。第二，要堅持均等化服務的原則，對不同類型的鄉村景觀建設項目提供服務，逐步建立并完善財政轉移支付制度、公共服務供給、項目補貼機制等。根據湖南農村的現實情況設置補給清單，為鄉村景觀資源保護、基礎設施建設、技術創新提供基本保障。同時，要加強鄉村景觀項目與互聯網技術的結合，使其運營更加現代化、科技化。第三，政府部門應該實時調整人員考核指標，不能以GDP 上升與否作為所有官員的主要考核，要積極推進財權與事權的平衡，在鄉村景觀建設中最大程度地發揮政府與市場的交互作用。實施“差異化”區域鄉村景觀建設戰略，建立分區域的鄉村景觀建設監測和評估體系。第四，要根據不同區域的特征與優勢采取差異化戰略，要在實地考察的基礎上做出相應的政策優化與財政支持。發展鄉村景觀建設產業帶，分片區進行布局和管理，例如對湖南省中部與北部地區的財政支持應側重于鄉村農業景觀建設、水資源保護等，對于湖南省西部、南部地區應該注重生態環境的保護，以差異化的財政政策支持，提高鄉村景觀建設的政策執行效果。

3.4 整合規范公共財政支農資金

整合與規范鄉村景觀建設的資金投入，不僅可以提升資金使用效率，還能促進資金效用最大化。在國家財政政策的基礎下，應以縣為單位進行統籌安排，保障每一筆資金的去向準確、用途明確。第一，要注重財政預算管理，將所有涉及鄉村景觀建設項目的資金納入到統一的財政管理預算當中，使得財政投資切實落實到鄉村景觀建設中。第二，要進一步細化財政預算，將財政支出明細通過公告或網頁的形式展示給社會群體，使得財政支出更加公開透明。針對鄉村景觀建設項目的資金分配方式與支出細節，應讓所有社會群體知曉，使得財政支出在監督下不斷細節化。第三，要更新對于鄉村景觀建設項目的專項撥款方式，必要時應該直接由財政部下發給項目實施單位，避免中間流程雜冗，影響項目進程。直接下發也能在很大程度上減少撥款過程中的貪腐行為，創設健康的財政資金使用環境。第四，要加強各部門對于財政支持鄉村景觀建設項目的監管，制訂完善且明確的資金使用評價機制和監管人員績效考核機制，提升項目資金使用的規范性與合理性。尤其在項目與資金監管方面，更需要加強針對項目投資的監管力度，對每一筆支出進行定期定時公示，使得每一位農民切實參與到財政資金的監管當中，使得財政監管真正做到民主性與公平性。湖南省可以先選擇幾個市作為建設試點，并以此為依據不斷創新其財政投資方式。

4 結束語

保護鄉村景觀，維護鄉村文化資源的完整性和連續性，展現鄉村自然格局的新風貌，讓鄉村留下印記，讓村民記住鄉愁，是鄉村景觀建設的重要使命。應加大政府的財政支持力度，推進鄉村景觀建設的蓬勃發展，并積極引導該地區發展鄉村旅游，最終建成美麗的新農村。