以國土空間規劃引領生態產品價值實現

吳 飛 王曉紅

國土空間規劃與生態產品價值實現關聯性強、匹配度高，并在生態產品價值轉化過程中發揮著價值發現、捕獲、重塑和提升功能，要強化國土空間規劃引領作用，以規劃手段促進生態產品供給和價值實現，建立健全生態產品價值機制。

一、自然資源系統是生態產品價值實現的重要基礎

厘清生態產品內涵及演進過程，精準剖析自然資源在生態產品價值實現過程中的重大作用，是將生態資源優勢轉化為經濟發展優勢的重要基礎。

自然資源是生態文明建設的重要載體。森林、草地、濕地、湖泊、海洋等自然資源，為人類生存和發展提供了天然且最公平的生態產品。隨著生態文明建設的深入，生態產品內涵逐漸深化和升華，由最初作為國土空間的一種主體功能，轉變為滿足人民日益增長的優美生態環境需要的必需品。從狹義角度看，生態產品本身是自然的產物或組成部分即自然資源的重要組成部分。從廣義角度看，生態產品包括在自然資源基礎上附加了人類勞動、歷史文化要素的產品，如生態農產品、生態林產品、生態工業產品、生態調節服務等。

自然資源系統扮演多重主體角色。自然資源系統承擔著統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。在生態產品價值實現過程中，自然資源系統既是委托代理交易主體，也是重要的平臺搭建者、規則制定者和政策供給者，生態產品價值測度標準、交易平臺搭建、交易規則制定、生態補償機制和自然資源領域生態環境損害賠償機制建設，均為自然資源管理的重要工作內容。生態產品價值實現的過程，要通過生態產品的經營開發機制、保護補償機制、權益交易機制等加以實現。

自然資源系統通過多環節實現生態產品增值。與農產品、工業產品、服務類產品相同，優質生態產品要通過生產、流通、分配和消費環節實現從供應端到消費端的轉化，每個環節都是價值增值過程。自然資源管理各項職能，貫穿于生態產品的調查監測、確權登記、價值核算、價格評估、經營開發、保護補償、權益交易、實施保障全過程。國土空間規劃和用途管制是生態產品價值實現的總體設計和價值捕獲的重要基礎，而生態修復和權益管理是生態產品價值實現的關鍵路徑。國土空間規劃為自然資源管理明確了“邏輯起點”，并為生態產品價值實現提供了“空間基點”。

二、理念引領，為生態產品價值實現提供全局規劃

國土空間的保護與開發，是生態產品價值實現的重要基礎。發揮國土空間規劃理念引領作用，有助于推動生態產品價值提升和價值“外溢”。

強化規劃統領性、系統性。國土空間規劃是開發、保護和建設活動的基本依據，是引導國土空間保護與開發、加快形成綠色生產和生活方式的關鍵舉措。要將生態文明建設貫穿于國土空間規劃編制和實施全過程，并結合地區實際，體現自然資源資產管理思維，注重自然資源資產保值增值。

突出規劃前置性、導向性。將引領生態產品價值實現作為前置目標，并以其為導向推動不同層級國土空間規劃編制。在“國家—省—市—縣—鄉”五級國土空間規劃編制過程中，要明確生態產品所在功能分區；在詳細規劃和相關專項規劃編制過程中，要明確生態產品主要類型及價值實現方式；在法律法規、技術標準、編制審批、實施監督體系建設中，要統籌考慮法律法規、相關技術標準、實施監管方式等內容。

注重規劃整體性、全局性。通過開展全要素生態資源系統性評估、生態產品開發利用適宜性評價等基礎性工作，動態掌握生態產品數量、質量、權屬、結構、空間分布、價值及其變化等基本信息，并以此為依據進行空間分區引導。在系統統籌方面，關注與生態產品價值實現密切相關的國土空間綜合整治、生態保護修復、土地儲備、鄉村振興、文旅發展、產業融合發展等多個系統領域，通過國土空間綜合整治、生態保護修復、土地儲備等提升生態產品供給能力和供給質量。在時序過程方面，將引領生態產品價值實現的目標和理念貫穿于國土空間規劃全過程。在利益分配方面，兼顧政府、市場主體、生態產品保護者和生產者、社會公眾等各方主體利益，以市場化手段促進生態產品的價值實現和多方共贏。

三、價值引領，激發價值發現和價值提升新動能

五級三類國土空間規劃的編制和實施，是實現自然資源資產空間統籌配置的過程，并在生態產品的價值發現、挖掘、捕獲、重塑、提升等環節發揮著重要引領作用。

發揮價值發現功能，促進供需兩端精準對接。供需兩端精準對接是推動生態產品價值實現的關鍵。在供給端，通過系統梳理生態系統本底、評估潛在價值和開發利用潛力，確定區域生態產品的主要類型、重點開發區域和開發利用方式；在需求端，通過相應的生態產品功能塑造、空間供給滿足生態產品需求，以規劃統籌引導、定量目標比例控制，統籌兼顧保護類（公益性）需求生態產品空間和經營性生態產品空間分配，通過財政轉移支付、稅收補貼/優惠、用地指標傾斜等機制予以保障落實。

發揮價值提升功能，促進資源資產轉化。生態產品價值實現本質上是從資源轉變為資產的過程，國土空間規劃在生態資源到生態產品（“資源變產品”）環節和生態產品的價值實現環節（“產品變商品”）均發揮著重要作用（見圖1）。在“資源變產品”環節，以科學的國土空間規劃提升生態產品供給能力和供給質量。其中，總體規劃重點關注目標、比例、結構、空間分布格局；詳細規劃重點關注實現策略、分類分區、近期計劃等，實現優勢生態資源的價值轉化；各類專項規劃重點關注國土空間綜合整治、生態保護修復、生態景觀格局等，注重提升生態產品品質；城市設計過程則重點關注生態資產的綜合效益，實現生態產品的價值重塑。在“產品變商品”環節，以“剛性保障+彈性調節”推進產品價值量化和價值實現，使生態產品功能滿足市場主體需求，通過價值核算和價格評估明確產品價值和價格、搭建交易平臺，通過市場配置形成支付可能。其中，剛性保障主要體現在目標控制、指標設定方面，包括科學設定保護類（公益性）需求生態產品空間和經營性需求、生態產品空間的配置比例；彈性調節主要體現在政策保障和管控機制等方面，通過采取建設用地指標傾斜、財政轉移支付、稅收補貼及優惠等政策措施、生態空間差別化準入等管控措施予以落實。

圖1 生態產品價值實現供需兩端及兩大核心環節示意圖

四、功能引領，為生態產品價值實現指明方向

基于生態優勢和資源稟賦差異特征，以國土空間規劃劃分生產功能、生態功能、生活功能等不同主導功能片區，能夠為統籌謀劃、科學引領生態產品價值實現指明方向，同時可以有效避免生態產品同質化。

因地制宜，明確發展方向。結合區域自然資源稟賦現狀，確定適合本土實際的生態產品供給和價值實現路徑。在盛產特色優質生態農產品的地區，可以通過“生態+農業”實現價值轉化；在自然景觀條件、生態環境條件、交通區位條件較好的地區，可以考慮“生態+旅游”方向；在生態資源豐富、形成生態品牌的地區或歷史文化資源豐富的地區，可以考慮“生態+文旅”方向；在生態資源修復治理潛力較大且社會公眾具有休閑需求的地區，可以考慮“生態+休閑”方向。兼具多種資源稟賦特征的地區，則可選擇多個方向多元發展、相互促進。對于非自然資源稟賦型地區，可從本地公眾的休閑、游憩等公共需求出發，探索低成本、可推廣的生態產品化發展方式，將生態資源打造為公益性生態產品。

劃分功能片區，制定生態產品分類引導策略。結合地方實際確定不同側重點，采取適合自身特點的引導生態產品價值實現的空間分區方式。從主體功能角度，根據主體功能差異及生態產品類型，對全域國土空間進行分區劃定。將以生態、農業為主體功能的國土空間分區作為生態產品價值實現的重點區域，并從生態工業、休閑旅游、生態康養等角度劃分不同主體功能分區。從生態產品屬性角度，可將其劃分為公共性生態產品和經營性生態產品。其中，公共性生態產品所在國土空間可進一步細分為重點生態功能區（生態補償區域）、優質生態產品供給區等子分區，注重提升生態產品供給質量和基本公共服務質量，提出保護修復、改造提升策略；對于經營性生態產品空間，提出生態產品化發展方向引導策略。從生態產品功能角度，可以結合生態產品開發利用適宜性評價結果，確定與生態產品發展方向密切相關的區域，如農產品集中區域、生態旅游集中區域、森林（海洋）碳匯集中區域等。

明確規劃目標，強化規劃引導和約束功能。在國土空間規劃中，科學設定引導生態產品價值實現的約束性指標和引導性指標。其中，約束性指標主要體現剛性要求，如生態保護紅線面積、公益性生態產品和經營性生態產品的空間分配比例等指標；引導性指標主要體現生態產品化發展方向，如國土空間整治任務、生態用地增加規模、生態保護修復任務等。

五、工程引領，有效增加生態產品高質量供給

作為落實國土空間規劃的重要載體和關鍵手段，國土空間規劃的基礎性、特色性、創新性工程對提升生態產品供給能力、拓寬供給范圍、創新實現模式具有重要引領作用（見圖2）。

圖2 不同工程引領生態產品價值實現示意圖

布局基礎性工程，提升生態產品供給能力。突出區域生態優勢，通過實施基礎設施建設、國土空間綜合整治、生態保護修復工程等，提升生態產品供給能力。在基礎設施建設方面，科學規劃布局交通基礎設施和公共服務設施，制定改善道路交通條件、完善公共服務和基礎設施的具體措施，為生態產品價值轉化創造有利條件。在國土空間綜合整治和生態修復工程方面，側重于自然生態系統破壞或生態功能缺失問題比較突出的區域，提出生態修復、系統治理綜合對策，通過優化國土空間布局、調整土地用途、實施生態修復技術等促進生態產品溢價。在支撐鄉村振興和生態旅游發展方面，以村莊規劃編制和實施為契機，聚焦一、二、三產業融合發展用地需求，提升農村基礎設施、公共服務設施水平，發揮“生態+農文旅”模式的綜合效應。

打造特色示范樣板，拓寬生態產品供給渠道。國土空間規劃要注重歷史文化保護布局及生產力布局優化，針對區域自然資源稟賦差異打造特色化工程。針對歷史文化保護特色突出的地區，側重于推進文旅產品工程和功能布局。一是基于文化基礎發展生態旅游和特色文化產業；二是挖掘自然資源的歷史文化潛力并推動其價值轉化和價值實現。針對生態（綠色）資源稟賦優異的區域，加強綠色產業空間布局引導，鼓勵投入少、高產出、低污染的綠色產業發展。針對以產業綠色轉型升級為主的地區，側重產業生態化工程打造和功能布局，對區域內產業系統、自然系統和社會系統進行統籌優化，并在國土空間規劃中提出產業優化轉型升級重點區域和具體路徑。

創新資源供給模式，多維度實現生態產品價值。充分發揮國土空間規劃對生態產品的價值捕獲、重塑和提升作用。針對自然資源相對匱乏的區域及城鄉接合部，采用基于自然的解決方案提升城市生態景觀，探索形成人與自然和諧共生的城市更新方式，創造更大的社會價值和社會效益。在宏觀尺度上，重點打造生態網絡格局，保證生態網絡的連通性；在微觀尺度上，通過城市“微更新”改造，對小型地塊進行生態改造、綠色基礎設施改造、綠色空間拓展，營造城市“藍綠”生態空間，增加生態產品供給質量，為社會公眾和居民提供可觀、可觸、可感、可用的生態產品，多維度推動生態產品價值的實現。

六、機制引領，為生態產品價值實現提供制度保障

國土空間規劃的編制審批和實施監督，相關法規政策和技術標準的推出，將為生態產品價值實現提供制度化保障。

以層級傳導機制保障價值實現。通過五級國土空間規劃（國家—省—市（縣）—鄉—村）傳導，實現生態產品的價值轉化。其中，國家級和省級國土空間規劃側重于對區域生態產品供給進行全局性系統謀劃，確定重點區域，明確分區實施路徑和策略；市（縣）級國土空間總體規劃側重生態產品保護目標、配比比例、分配格局、整體策略、近期計劃等；鄉（鎮）級國土空間規劃明確鎮域范圍內的相關目標、比例、格局、詳細對策、具體項目落實路徑等；村莊規劃側重于農村地區生態產品相關的用地布局、價值轉化路徑等。通過層層分解、傳導落實，保障生態產品價值實現目標有效落實。

以多元主體參與機制推動價值實現。生態產品的價值實現，需要政府、企業、個人、金融資本、社會組織多元主體的共同參與。充分吸納國家創新重點領域投融資機制、支持政策和實踐經驗，創新自然資源資產產權激勵政策，支持社會資本增加生態產品供給并獲得合理收益；積極探索社會資本重點投資領域、回報及退出機制，推動生態修復成本內部化，探索附帶生態保護修復條件的供地模式和土地資產配置方式；創新土地等自然資源資產配置政策，推出促進生態產業發展的供地政策和多元化供地方式；鼓勵金融機構出臺相關政策，拓寬綠色金融產品類型，因地制宜提供綠色金融服務；采用公益基金方式開展生態保護，鼓勵和引導市場主體積極參與生態產品市場化經營開發。

以“工具箱”引導機制助推價值實現。基于“資源—產品—資產—資本”的生態產品價值實現路徑，根據區域自然資源稟賦、經濟社會發展本底等對生態產品進行分類差異化引導。探索構建生態產品價值實現“工具箱”和“路徑庫”：以不同規劃措施實現供需精準對接，構建形成集成體系；針對“評價—確能—定量—分區—定策—劃界—建庫”等各個環節進行路徑整合，提供可選擇、可組合、可調整的“工具箱”式引導；不斷豐富價值轉化“路徑庫”，從技術層面保障國土空間規劃引領生態產品價值實現的落地實施。

以“政策池”集成機制促進價值實現。一是建立國土空間規劃和生態產品價值實現聯動機制。將生態產品供給能力、供給質量、價值轉化與國土空間規劃功能分區劃定、指標分配、年度計劃指標分配、資源配置計劃等充分掛鉤。二是探索生態產品價值“占補平衡”機制。對因不可避讓而占用生態保護紅線、涉及生態管控區域的建設項目，開展擬占用生態產品價值評估并提出補償方案，確保生態產品價值不降低。三是創新生態產品儲備機制。允許試點地區拓展土地儲備機構職能，將部分生態產品納入資產儲備，并通過修復整治等手段提升生態產品供給能力。四是推動生態產品價值核算結果應用。將核算結果作為政府決策、生態保護補償、生態環境損害賠償、領導干部政績考核的參考因素，建立與生態產品價值實現相配套的財稅、產業、金融、投資、資源環境等政策工具和收益分配機制，為全面推進生態產品價值實現提供政策支持和制度保障。