我國10 個國家公園體制試點區(qū)對比研究

張星爍 ，周大慶 ，邢圓

（1. 生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所，南京210042；2. 東北林業(yè)大學(xué)，哈爾濱150040）

建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務(wù)，對于提升我國生態(tài)文明建設(shè)水平、促進人與自然和諧共生、建設(shè)美麗中國具有極其重要的意義（黃寶榮等，2018；唐芳林等，2019；楊銳，2021）。2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》，標志著我國國家公園體制的頂層設(shè)計初步完成，國家公園建設(shè)進入實質(zhì)性推進階段。2019 年6 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），要求創(chuàng)新自然保護地管理體制機制，建立形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系（中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳，2019；陳君幟，唐小平，2020）。

為穩(wěn)步推進國家公園體制建設(shè)，我國開展了三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、神農(nóng)架、海南熱帶雨林、武夷山、南山、普達措、錢江源-百山祖等10 個國家公園體制試點，總面積約230 000 km2，涉及吉林、黑龍江、浙江等12 省，約占陸域國土面積的2.3%（李博炎等，2021）。國家林業(yè)和草原局正在組織開展國家公園體制試點區(qū)任務(wù)完成情況評估驗收（侯鵬等，2019），國務(wù)院于2021年9月30日對三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等5 個國家公園予以批復(fù)，并于同年10 月12 日《生物多樣性公約》締約方大會第十五次會議（COP15）領(lǐng)導(dǎo)人峰會上公開宣布。作為第一批國家公園，涵蓋近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類。這意味著國家公園體制試點取得初步成效，國家公園總體布局邁出堅實步伐，對于建立以國家公園為主體的自然保護地體系具有重要的示范引領(lǐng)作用。

本研究基于國家公園總體規(guī)劃和公開渠道刊發(fā)的權(quán)威新聞、公報等資料，結(jié)合對祁連山、東北虎豹、海南熱帶雨林等國家公園的實地調(diào)研，通過對比分析我國10 個國家公園體制試點區(qū)，以及首批正式設(shè)立的5 個國家公園和另外5 個國家公園體制試點區(qū)的差異，明確了各國家公園體制試點區(qū)的優(yōu)勢和不足，并據(jù)此提出相關(guān)政策建議，為穩(wěn)步推進我國國家公園體制建設(shè)提供技術(shù)支持。

1 研究方法

1.1 搜集整理國家公園總體規(guī)劃

通過網(wǎng)絡(luò)搜索、聯(lián)系相關(guān)部門和編制單位等，獲得10個國家公園的總體規(guī)劃文本：《神農(nóng)架國家公園總體規(guī)劃（2016—2025 年）》（2017 年 6 月發(fā)布）、《東北虎豹國家公園總體規(guī)劃（2017—2025 年）》（2017 年12 月發(fā)布）、《三江源國家公園總體規(guī)劃》（2018 年1 月發(fā)布）、《祁連山國家公園總體規(guī)劃》（2019 年2 月）、《南山國家公園總體規(guī)劃（2018—2025 年）》（2019 年7 月發(fā)布）、《大熊貓國家公園總體規(guī)劃》（2019 年10 月發(fā)布）、《武夷山國家公園總體規(guī)劃（2017—2025 年）》（2019 年 12 月發(fā)布）、《海南熱帶雨林國家公園規(guī)劃（2019—2025 年）》（2020 年4 月發(fā)布）、《香格里拉普達措國家公園總體規(guī)劃（2019—2025 年）》（2020 年4 月發(fā)布）和《錢江源-百山祖國家公園總體規(guī)劃（2020—2025 年）》（2020年8月發(fā)布）。

1.2 篩選關(guān)鍵指標并提取相關(guān)數(shù)據(jù)

根據(jù)研究內(nèi)容，考慮數(shù)據(jù)的針對性和可對比性，篩選反映國家公園體制試點區(qū)基本情況、人類活動、生物多樣性現(xiàn)狀、管理情況的關(guān)鍵指標18 個。其中，反映國家公園基本情況的指標5個：區(qū)位、總面積、功能分區(qū)面積、自然保護區(qū)面積占比、主要保護對象等；反映國家公園人類活動情況的指標3 個：人口密度、耕地面積、集體土地面積；反映國家公園生物多樣性現(xiàn)狀的指標7個：主要生態(tài)系統(tǒng)類型、脊椎動物種類、高等植物種類、國家重點保護野生動植物種類等；反映國家公園管理情況的指標3個：管理體制、制度建設(shè)、投資預(yù)算等。

特別說明兩點，一是《指導(dǎo)意見》要求：“國家公園和自然保護區(qū)實行分區(qū)管控，原則上核心保護區(qū)內(nèi)禁止人為活動，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動。”因部分國家公園總體規(guī)劃編制時間早于《指導(dǎo)意見》印發(fā)時間，因此在劃定國家公園功能分區(qū)時，存在多于2 個分區(qū)的情況，如三江源國家公園被劃分為核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復(fù)區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)，東北虎豹國家公園被劃分為核心保護區(qū)、特別保護區(qū)、恢復(fù)擴散區(qū)和鎮(zhèn)域安全保障區(qū)，神農(nóng)架國家公園被劃分為嚴格保護區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)等。為與《指導(dǎo)意見》有效銜接，且便于對比，在統(tǒng)計一般控制區(qū)面積時，將核心保護區(qū)（或者嚴格保護區(qū)）之外的功能分區(qū)均作為一般控制區(qū)。二是由于10個國家公園總體規(guī)劃的編制時間均早于2021 年，而國家重點保護動植物指標數(shù)據(jù)來自總體規(guī)劃，故本研究中涉及的國家重點保護動植物種數(shù)仍依據(jù)《國家重點保護野生動物名錄》（1989 年）和《國家重點保護野生植物名錄（第一批）》（1999年）核定。

在總體規(guī)劃中，提取18 個指標相關(guān)數(shù)據(jù)或信息。為保證數(shù)據(jù)的時效性，通過梳理公開渠道刊發(fā)的權(quán)威新聞、公報等，整理各國家公園體制試點區(qū)在制度建設(shè)、生物多樣性監(jiān)測等方面的最新進展。通過對比，分析10 個國家公園體制試點區(qū)在基本情況、人類活動、生物多樣性、管理情況等方面的差異。

2 結(jié)果

2.1 國家公園基本情況

10個國家公園體制試點區(qū)：西部4個、東部和中部各3個。總體上，國家公園體制試點區(qū)的選取，充分考慮了地區(qū)的差異性和均衡性，以期為將來推廣建立全國性的國家公園體制積累經(jīng)驗。

10 個國家公園平均面積為22 397.2 km2±36 945.4 km2，其中面積最大的是三江源國家公園（123 141.4 km2），普達措國家公園面積最小（602.1 km2）。10 個國家公園核心保護區(qū)平均面積為14 945.9 km2，占平均面積的57.5%；一般控制區(qū)平均面積為7 451.3 km2，占42.5%。7 個國家公園核心保護區(qū)面積占比低于平均值，其中，東北虎豹國家公園核心保護區(qū)面積占比是唯一低于50%的國家公園；大熊貓國家公園核心保護區(qū)面積占比最高，達74.2%（圖1）。

圖1 10個國家公園體制試點區(qū)核心保護區(qū)和一般控制區(qū)面積占比Fig. 1 Area ratio of core protection zone and general control zone in the 10 pilot areas of national park system

10 個國家公園共涉及70 個自然保護區(qū)，其中大熊貓國家公園包含的自然保護區(qū)數(shù)量最多，為42 個；其次為海南熱帶雨林（9 個）和東北虎豹（7 個）國家公園，其余7 個國家公園僅包含1~3 個自然保護區(qū)，如武夷山、南山、普達措國家公園僅包含1 個自然保護區(qū)。自然保護區(qū)面積占國家公園總面積的51.8%，其中，自然保護區(qū)占三江源國家公園的比例最大，達91.7%；普達措國家公園的比例最小，僅23.5%。

關(guān)于主要保護對象，以保護野生動物及其棲息地為主的有2個：東北虎豹、大熊貓國家公園，其余8 個均是以保護森林、草原、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)為主。以自然生態(tài)系統(tǒng)為主要保護對象的國家公園，其主要保護對象一般較為綜合，涵蓋典型植被、生物多樣性、自然資源、文化等多方面。

2.2 國家公園人類活動情況

從人口密度、集體土地面積、耕地面積3 個方面探討10 個國家公園體制試點區(qū)的人類活動情況。人口密度方面，10 個國家公園平均人口密度為（1.9±12.8）人/km2，總體上人口密度較低，但差異很大，其中，南山國家公園的人口密度最高，三江源國家公園的最低。集體土地方面，國家公園平均集體土地面積為1 369.8 km2±2 282.7 km2，占10 個國家公園平均面積的34.4%，占比較高，其中，大熊貓國家公園的集體土地面積最大，祁連山國家公園的占比最小。耕地方面，國家公園平均耕地面積為110.2 km2±176.7 km2，占10個國家公園平均面積的1.6%，其中，東北虎豹國家公園的耕地面積最大。總體上，南山、錢江源-百山祖等國家公園的人口密度以及集體土地和耕地面積占比均較高，人類活動強度大，為國家公園后續(xù)管理帶來較大挑戰(zhàn)（表1）。

表1 10個國家公園體制試點區(qū)人類活動概況Table 1 Overview of human activities in the 10 pilot areas of national park system

2.3 國家公園生物多樣性現(xiàn)狀

10 個國家公園體制試點區(qū)中，祁連山、三江源國家公園的主要生態(tài)系統(tǒng)類型為高寒草原和高寒草甸生態(tài)系統(tǒng)，其余8個國家公園的主要生態(tài)系統(tǒng)類型均為森林生態(tài)系統(tǒng)。8 個以森林生態(tài)系統(tǒng)為主的國家公園，其保護的主要植被類型各不相同，具有廣泛的代表性。海南熱帶雨林國家公園為熱帶雨林，東北虎豹國家公園為針闊混交林，普達措國家公園為硬葉常綠闊葉林和云冷杉林，大熊貓和神農(nóng)架國家公園為常綠落葉闊葉混交林，南山、武夷山和錢江源-百山祖國家公園為常綠闊葉林。

不論是脊椎動物和高等植物的物種豐富度，還是國家重點保護野生動植物的物種數(shù)，10 個國家公園體制試點區(qū)的生物多樣性都很高。物種豐富度方面，10 個國家公園脊椎動物和高等植物平均為 2 768.8 種±1 212.7 種，其中神農(nóng)架、海南熱帶雨林、大熊貓國家公園的物種豐富度最高。從單位面積保護的脊椎動物、高等植物、國家重點保護動植物物種數(shù)看，面積較小的普達措、錢江源-百山祖國家公園居于前列，以較小的面積保護了大量野生動植物，單位面積生物多樣性保護效率最高（表2）。

表2 10個國家公園體制試點區(qū)脊椎動物和高等植物物種數(shù)Table 2 Number of vertebrates and vascular plants in the 10 pilot areas of national park system

國家重點保護野生動植物方面，10 個國家公園國家重點保護野生動植物平均種數(shù)為85.2 種，其中大熊貓、海南熱帶雨林、神農(nóng)架國家公園最多，東北虎豹、南山、普達措、三江源國家公園的均低于平均值。從單位面積國家重點保護物種數(shù)看，無論是脊椎動物還是高等植物，錢江源-百山祖國家公園均位居第一位（圖2）。

圖2 10個國家公園體制試點區(qū)國家重點保護動植物物種數(shù)Fig. 2 Number of nationally key protected wildlife in the 10 pilot areas of national park system

2.4 國家公園管理情況對比

管理體制方面，目前10 個國家公園體制試點區(qū)主要有3 種管理模式：中央直管、中央和省級政府共同管理、中央委托省級政府管理，基本建立了國家公園統(tǒng)一、分級管理架構(gòu)。其中，采用中央直管模式的僅1 個，即東北虎豹國家公園，由中央委托國家林業(yè)和草原局垂直管理；采用中央和省級政府共同管理模式的有2個，分別為祁連山國家公園和大熊貓國家公園；其余7個均采用中央委托省級政府管理模式，其中三江源、海南熱帶雨林、武夷山、錢江源-百山祖等4 個國家公園由省政府垂直管理，神農(nóng)架國家公園由湖北省政府委托神農(nóng)架林區(qū)政府代管，普達措國家公園由云南省政府委托迪慶藏族自治州政府代管，南山國家公園由湖南省政府委托邵陽市政府代管。

制度建設(shè)方面，各國家公園體制試點區(qū)積極編制出臺保護管理條例或辦法，探索實行“一園一規(guī)”，其中已出臺的有8個，按照其發(fā)布時間依次為三江源、神農(nóng)架、武夷山、大熊貓、南山、普達措、海南熱帶雨林、錢江源-百山祖國家公園。目前，祁連山國家公園編制的《祁連山國家公園條例》已組織召開專家咨詢會，但尚未發(fā)布實施；東北虎豹國家公園正在開展立法工作。

投資預(yù)算方面，僅4個國家公園總體規(guī)劃明確了投資預(yù)算和總額，分別為神農(nóng)架、武夷山、普達措、錢江源-百山祖等國家公園。其中，錢江源-百山祖國家公園的投資預(yù)算額最高（254 776 萬元），其后依次為普達措國家公園（96 235 萬元）、神農(nóng)架國家公園（93 584 萬元）和武夷山國家公園（79 637 萬元）。

3 討論

3.1 比較首批設(shè)立的國家公園與其他試點

通過對比分析首批正式設(shè)立的5 個國家公園（三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山）和尚在試點的5 個國家公園（祁連山、神農(nóng)架、南山、普達措、錢江源-百山祖），結(jié)果表明：二者在總面積、核心保護區(qū)占比等14 個可量化指標方面無顯著差異（表3）。結(jié)合平均值可以看出，首批設(shè)立的國家公園面積普遍較大，其人類活動干擾更小，單位面積的動植物和保護物種也更單一。國家公園的設(shè)立不僅傾向于避免歷史問題繼續(xù)遺留，考慮如何解決自然保護地與當?shù)鼐用癜l(fā)展的矛盾，也會優(yōu)先保護群落組成更簡單、抵抗力穩(wěn)定性較弱的生態(tài)系統(tǒng)。

表3 首批設(shè)立的國家公園與其他試點對比分析Table 3 Comparative analysis of approved and other pilot national parks

3.2 科學(xué)確定國家公園及其功能分區(qū)的面積

當前我國國家公園體制試點區(qū)劃定的國家公園范圍一般以現(xiàn)有的多類型自然保護地為基礎(chǔ)，其范圍的確定綜合考量了原有的保護地邊界和功能分區(qū)以及生態(tài)完整性、與地方經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)同性等因素（何思源等，2019；侯鵬等，2019；朱里瑩等，2019）。將現(xiàn)有自然保護地周邊生態(tài)系統(tǒng)保存良好、生態(tài)區(qū)位極為重要、保護管理基礎(chǔ)較好的區(qū)域納入國家公園范圍，是具有中國特色、適合中國國情的國家公園設(shè)立模式。

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，國家公園以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，其重要特征之一就是“保護范圍大、生態(tài)過程完整”。國家公園的大小并無統(tǒng)一的標準，國家公園的面積應(yīng)平衡生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性、保護與管理可操作性（申小莉等，2021）。10 個國家公園體制試點區(qū)面積差異非常大，其標準差達到36 945.4 km2，三江源國家公園的面積甚至達到了普達措國家公園的204 倍。大面積的國家公園，一方面給日常的管理、巡護、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管帶來壓力，另一方面對于中東部人口密度較大的區(qū)域，協(xié)調(diào)保護與發(fā)展關(guān)系的難度更大；而國家公園面積過小，又可能難以保證生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，也面臨代表性不足等問題。

建議國家公園在范圍和功能分區(qū)劃定時，在保證生態(tài)過程和生態(tài)功能的連續(xù)性、完整性的基礎(chǔ)上，充分考慮生態(tài)重要性和管理可操作性，實事求是、統(tǒng)籌考慮、科學(xué)劃定；劃定核心保護區(qū)時，要加強科學(xué)研究，綜合考慮東、中、西部的實際情況，科學(xué)合理確定核心保護區(qū)面積占比，著力通過優(yōu)化不同功能分區(qū)的管控規(guī)則提升保護成效，平衡保護與發(fā)展。

3.3 穩(wěn)步構(gòu)建自然生態(tài)的梯度保護體系

《關(guān)于進一步加強生物多樣性保護的意見》再次強調(diào)了就地保護的重要意義，旨在通過優(yōu)化調(diào)整自然保護地，加強對生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域的保護監(jiān)管（中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳，2021）。遙感監(jiān)測顯示，國家級自然保護區(qū)內(nèi)的人類活動非常普遍（劉曉曼等，2020），目前各地對于設(shè)立國家公園的態(tài)度都非常積極，并且希望通過國家公園的設(shè)立來解決自然保護地內(nèi)的歷史遺留問題，但設(shè)立國家公園并不能解決所有問題。本研究發(fā)現(xiàn)南山國家公園、錢江源-百山祖國家公園內(nèi)的人類活動強度較高，協(xié)調(diào)保護與發(fā)展的關(guān)系難度較大；大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園的集體土地和耕地面積總量大，給后續(xù)的監(jiān)督管理帶來一定挑戰(zhàn)。

建議綜合考慮地理位置、區(qū)域特點、自然環(huán)境、保護對象、社區(qū)發(fā)展等因素，科學(xué)論證其保護價值與保護優(yōu)先級，合理確定國家公園、自然保護區(qū)、自然公園、風(fēng)景名勝區(qū)等保護形式，逐步構(gòu)建自然生態(tài)的梯度保護機制，實現(xiàn)以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、自然公園為補充的中國特色自然保護地體系。對于人口密度較大、集體土地和耕地較多的自然保護地，因其生態(tài)系統(tǒng)完整性將大幅降低（彭楊靖等，2021），需謹慎納入國家公園，建議優(yōu)先保持其現(xiàn)有保護地類型，在對其保護價值進行科學(xué)論證后再適當調(diào)整為其他保護形式。

3.4 努力探索建立人與自然和諧共生新模式

對于國家公園內(nèi)的人類活動，要有科學(xué)的認識。一方面，自然保護地的人類活動并不代表生態(tài)破壞，有些人類活動對主要保護對象是有益的（丁長青，李峰，2005）；另一方面，自然保護地的人類活動也不等同于人類干擾，只有威脅主要保護對象生存繁衍、造成一定程度生態(tài)破壞的人類活動才能稱之為人類干擾（高吉喜等，2021）。對于具有明顯負面影響的人類活動，要予以清理整治；對于與管理密切相關(guān)的人類活動，要優(yōu)化管控規(guī)則，通過管理促進保護；對于有利于主要保護對象的人類活動，要通過制度、資金、技術(shù)等予以規(guī)范和支持。

部分國家公園對于如何促進社區(qū)參與和惠益共享已經(jīng)進行了一定的探索（龍文興等，2021；申小莉等，2021；楊宇明等，2021；曾晴，雷光春，2021；趙新全，2021）。建議進一步梳理明確國家公園人類活動清單，完善法律法規(guī)與相關(guān)政策，進一步探索建立人與自然和諧共生的新模式，努力促進生態(tài)環(huán)境高水平保護和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的雙贏。

3.5 持續(xù)開展國家公園生態(tài)調(diào)查和監(jiān)測

《指導(dǎo)意見》明確國家公園是我國自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的區(qū)域。《關(guān)于進一步加強生物多樣性保護的意見》提出2025 年國家重點保護野生動植物物種數(shù)保護率達到77%，2035 年國家重點保護野生動植物物種、瀕危野生動植物及其棲息地得到全面保護。由此可見，保護生物多樣性是國家公園的主要目標之一，對于國家公園科學(xué)管理、有效管理至關(guān)重要，有利于摸清國家公園自然資源狀況，有利于識別國家公園生態(tài)系統(tǒng)動態(tài)變化和威脅因素，有利于評估管理活動的影響（姚帥臣等，2019；鄧冉等，2021；張叢林等，2021）。

部分國家公園已經(jīng)初步建立了生態(tài)監(jiān)測體系（武夷山國家公園管理局，2021；徐衛(wèi)華等，2021），建議加強國家公園監(jiān)測監(jiān)管體系與生物多樣性監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的深入融合，根據(jù)管理目標、保護對象等持續(xù)開展生態(tài)環(huán)境調(diào)查和監(jiān)測，定期系統(tǒng)地開展生物多樣性調(diào)查監(jiān)測，掌握生物多樣性的變化動態(tài)，必要時將國家公園附近生態(tài)環(huán)境較好的區(qū)域、與生態(tài)保護密切相關(guān)的社會經(jīng)濟、人類活動等納入調(diào)查范圍，為優(yōu)化國家公園的邊界范圍和功能分區(qū)、制定針對性的保護措施、開展保護成效評估等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，將監(jiān)測與管理進行有效融合，實現(xiàn)國家公園長期高質(zhì)量發(fā)展。

3.6 進一步加強國家公園生態(tài)環(huán)境監(jiān)管

強化國家公園生態(tài)環(huán)境監(jiān)管是自然保護地改革的重要內(nèi)容，是“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的全過程國家公園生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度體系的重要內(nèi)容（李博炎等，2017；劉偉瑋等，2019）。一是要充分發(fā)揮法制在國家公園生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中的引領(lǐng)和推動作用，加快推進“自然保護地法”“國家公園法”等立法工作，做好頂層制度設(shè)計，尤其是明確中央和地方以及相關(guān)部門在國家公園設(shè)立、建設(shè)、管理、監(jiān)督等任務(wù)中的事權(quán)劃分和責(zé)任分工，完善資金保障體系以及執(zhí)法監(jiān)管制度等（李博炎等，2021；歐陽志云等，2021；蘇紅巧等，2021）。二是建立國家公園生態(tài)環(huán)境監(jiān)管平臺，集成生態(tài)監(jiān)測、人類活動監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)測等模塊，開展國家公園保護成效評估，定期發(fā)布國家公園保護成效評估報告，并加強成果運用，將評估成果納入生態(tài)文明建設(shè)目標考核等。三是加強對破壞國家公園生態(tài)、總體規(guī)劃實施情況的監(jiān)管，尤其是涉及工程建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護措施等相關(guān)內(nèi)容，持續(xù)開展“綠盾”自然保護地強化監(jiān)督，強化上下聯(lián)動，嚴厲打擊國家公園內(nèi)違法違規(guī)問題，堅決守住國家生態(tài)安全中最重要的一環(huán)。