對化解不動產登記歷史遺留問題的思考
——以廣西為例

馬曉東

不動產登記事關社會民生與城市營商環境，它已經成為社會各界普遍關注的熱點，國家與地方各級人民政府都非常重視。2021 年1 月，自然資源部印發《關于加快解決不動產登記若干歷史遺留問題的通知》（自然資發〔2021〕1號）文件。2021 年5 月，自然資源部辦公廳印發《不動產登記領域開展“我為群眾辦實事”實踐活動工作方案》，要求為群眾辦實事解難題，加快開展處理不動產登記歷史遺留問題工作。廣西不動產登記歷史遺留問題情況復雜，但廣西通過出臺政策、督促指導、落實責任、黨建融合等一系列重要舉措，積極開展化解歷史遺留問題工作，并取得了一定的成效。

一、廣西化解不動產登記歷史遺留問題的基本情況

因分散登記時期政策適用不同、房地產開發企業履責不盡職、房地產市場監管不到位等原因，形成了大量的不動產登記歷史遺留問題，這些問題導致購房業主無法拿到不動產權證書，不斷地進行信訪、投訴。

為有效解決不動產登記歷史遺留問題，廣西在借鑒和吸收廣東、山東、浙江等先進地區處理歷史遺留問題經驗和做法的基礎上，立足區內實際展開工作。首先，在南寧、柳州、桂林、梧州、欽州等地廣泛進行實地調研，全面梳理不動產登記歷史遺留問題。其次，多次召開專題研討會，明確和細化因歷史遺留問題導致不動產“登記難”的處理政策。同時，向14個設區市人民政府、自治區高級人民法院、自治區財政廳、自治區住房城鄉建設廳、自治區國資委等相關部門征求意見。

各部門、各界群眾和專家學者共反饋了100 多條寶貴意見。經過廣泛征求意見、反復研究討論、多輪修改完善后，2021 年8 月10 日，廣西印發了《關于加快解決不動產登記歷史遺留問題的指導意見》（桂自然資發〔2021〕54 號），文件要求3 年內集中開展不動產登記歷史遺留問題化解工作。文件印發后，全區各級各相關部門高度重視，壓實主體責任，強化統籌協調，以開展“我為群眾辦實事”實踐活動為契機，按照“尊重歷史、兼顧現實、服務于民、取信于民、讓利于民”“缺什么補什么、誰審批誰負責”的原則，加快化解因歷史遺留問題導致的不動產“登記難”。

二、廣西解決不動產登記歷史遺留問題存在的主要困難

一是不動產登記歷史遺留問題形成時間久遠，材料缺失嚴重，數量龐大，給梳理工作帶來了一定的難度。

二是產生的原因復雜，各種問題復雜多樣、情況不一，加大了化解工作的難度。

三是政策文件不健全。原有的政策依據無法解決廣西開展統一不動產登記之前就已經形成的各種歷史遺留問題。同時，各地方歷史遺留問題形成情況復雜，地方上缺少結合實際情況的政策文件。

四是專業人才缺乏。區內不動產登記隊伍缺少核心人才，基層工作人員的業務能力難以滿足加快解決歷史遺留問題的需要。而且，地方條件和資源有限，部分領導干部的責任意識、擔當意識欠缺，基層工作人員缺乏主動、敢于解決矛盾和問題的能力。

五是涉及的職能部門多。各部門之間的職能和規劃存在差異，在解決不動產登記歷史遺留問題的工作上，未形成整體合力。

三、廣西破解不動產登記歷史遺留問題的對策

（一）前期深入調研，摸清歷史數據情況

成立加快解決不動產登記歷史遺留問題黨員先鋒服務隊，制訂調研計劃，以片區包干負責制形式組成調研工作組，定期到全區各地開展調查研究，主動找問題、察實情，收集問題清單和線索。

以創建“登記先鋒+”黨建品牌為抓手，集結各級黨員先鋒服務隊，建立自治區、市、縣3 級上下聯動機制，集中開展“地毯式”歷史遺留問題排查，準確掌握現有歷史遺留問題的數據。

建立與中國鐵路南寧局集團有限公司、廣西幼兒師范高等專科學校、廣西廣播電視技術中心、廣西機場管理集團等企事業單位的業務、服務、黨建“三結對”，及時將企事業單位反饋的突出問題形成專項問題臺賬，主動為企業送服務。

到基層、進社區、入企業開展排查和調研，每月定期更新歷史遺留問題臺賬數據。安排專人建立專項問題臺賬，制作責任清單，落實到人到點，確保處理歷史遺留問題工作落實到位。

2021 年至今，廣西自然資源各級黨員先鋒服務隊已開展上門服務辦實事活動1 500多次，累計為2 萬名群眾、100 多家企事業單位解決不動產登記疑難問題。

（二）出臺政策文件為化解歷史遺留問題提供政策支撐

印發加快解決廣西高速公路項目歷史遺留問題的工作方案。2020 年10 月，廣西自然資源廳、廣西交通運輸廳印發《關于印發加快高速公路不動產確權登記工作方案的通知》（桂自然資發〔2020〕64 號）。2021 年，廣西交通投資集團有限公司辦理高速公路不動產確權登記1 235 宗，共完成17 533.33 公頃的高速公路確權登記工作，占該集團批復用地總面積的80.98%。

印發加快解決廣西農村信用社“三類資產”不動產登記歷史遺留問題的工作方案。2021 年3 月，廣西自然資源廳辦公室印發《關于印發農村信用社改革涉及“三類資產”確權登記操作指引的通知》（桂自然資辦〔2021〕117 號）。2021 年，廣西農村信用社已解決“三類資產”不動產登記歷史遺留問題1 500 宗，助力企業盤活土地資源、提高土地利用率，拓寬了企業的融資渠道。

印發化解不動產登記歷史遺留問題的工作方案。2021 年8 月，廣西自然資源廳印發《關于加快解決不動產登記歷史遺留問題的指導意見》（桂自然資發〔2021〕54 號），通知明確廣西將在3 年內全面化解包含開發建設單位申請主體不清或缺失、土地權屬來源不清或權屬資料不全、國有土地上已經出售的房屋供地手續不全或相關費用未繳、規劃許可和竣工驗收手續不完善、房屋土地信息不一致和跨宗地建設等六大類問題18 種情形的不動產登記歷史遺留問題。截至目前，廣西已成功化解歷史遺留問題約15 萬個，惠及群眾約40 萬人。

加快推動各地自然資源主管部門出臺當地解決歷史遺留問題的工作方案和配套政策文件。目前，區內14 個地級市已經全部制定了當地的歷史遺留工作方案或細化方案。

（三）強化系統培訓，促進政策落實

一是充分凝聚不動產登記隊伍中的先鋒力量，以“黨建+”為載體，充分發揮“黨建+登記先鋒”的黨員先鋒模范作用，推動黨建與不動產登記業務工作的融合和一體化建設。目前，全區自然資源系統共成立各級黨員先鋒服務隊81 支，開設黨員先鋒服務窗口115 個，設置黨員先鋒服務崗115 個，形成了處理歷史遺留問題的戰斗堡壘。

二是定期開展全區自然資源和不動產確權登記培訓班，定期開展廣西登記業務大講堂、歷史遺留問題工作專題培訓，提升全區不動產登記隊伍應對、化解歷史遺留問題的能力。

三是注重總結、推廣典型案例和典型經驗做法，及時印發推進化解不動產登記歷史遺留問題典型案例，發揮處理歷史遺留問題典型案例的示范效應和指導作用。

四是緊密聯系服務對象，定期組織專人赴一線項目現場開展調研或上門服務，多方了解服務對象的訴求，針對性地開展點對點、面對面的業務服務和指導，提高社會參合率。

2021 年，廣西主動為企業紓困解難，著力化解中國鐵路南寧局集團有限公司的不動產歷史遺留問題。2021 年，在廣西自然資源廳的指導下，中國鐵路南寧局集團有限公司累計為75 079 戶鐵路職工辦理了不動產權證書，總體辦證率達99.3%。增量在全國鐵路系統排名第一。

（四）健全政府主導、部門高效聯動的工作機制

不動產登記歷史遺留問題，在分散登記時期形成，是特殊歷史時期和發展階段行成的癥結，成因涉及政府和各職能部門，范圍涉及面、社會影響程度廣。

在政府層面，建立以政府主導，司法、住建、金融、稅務、財政、國資委、人民法院、自然資源等相關職能部門參與的處理歷史遺留問題專項工作組，合力統籌協調、督促落實、研究政策，確保經費和人員到位。

在自然資源主管部門層面，建立業務會、業務例會等制度，由法規、規劃、利用、審批、執法、不動產登記中心等業務部門集體會商，集思廣益，采取“一案一策”“一企一策”“一事一議”的辦法，分解細化具體任務，確保不動產登記歷史遺留問題處理到位。

在處理歷史遺留問題程序層面，先由自然資源主管部門牽頭梳理、排查，接著召集職能部門召開業務會議專題研究，通過業務研討能夠解決的要全力解決，形成處理意見和會議紀要；無法及時解決的，形成初步處理建議，報請當地人民政府，通過召開聯席會議、辦公會議、常務會議等方式集中、逐一研究解決。

在政策文件出臺后，各部門利用政策文件優先統一解決一大批具有共性的歷史遺留問題。然后再按照“先易后難”“急用優先”“成熟一批解決一批”的原則，繼續解決一批比較棘手的歷史遺留問題。如屬于土地房屋歷史遺留問題的，采取“以函代證”“先證后責”“證繳分離”等方式分類處理；屬于缺少報建、驗收材料的，通過函詢、安全鑒定等方式完善手續等。

（五）建立長效機制，規避新問題

按照“疏堵結合”的原則，在加快解決存量歷史遺留問題的同時，廣西應從源頭上規避新問題的產生。

指導地方建立容錯糾錯機制，鼓勵領導干部主動作為、勇于擔當，加大解決問題的力度。

推動各地建立失信懲戒機制。對于開發建設單位不配合或者不繳納所欠的土地出讓金、相關稅費等原因導致歷史遺留問題未有效解決的，及時將開發建設單位和有關責任人的失信信息反饋至房地產開發監管單位，并配合監管單位對其失信行為進行聯合懲戒。

積極推動落實“多測合一”“交房即交證”等創新舉措，持續擴大不動產登記改革成果的惠及面和覆蓋面，從源頭上杜絕新的“登記難”問題產生。

2022 年，廣西100 多個市、縣實現了新建商品房“交房即交證”，累計發放“交房即交證”的不動產權證書3.5多萬本，涉及小區100多個，改革成果惠及10 多萬群眾，有效地規避了新問題發生。