論碳排放權(quán)的法律屬性

□吳 越 張穩(wěn)柱

(1.北京工商大學(xué)，北京 100085；2.山西黃河大數(shù)據(jù)發(fā)展有限公司，山西 原平 034100)

碳排放權(quán)的法律性質(zhì)不僅影響著在交易市場(chǎng)其創(chuàng)設(shè)、交易、撤銷等法律問題，同時(shí)會(huì)影響政府后續(xù)對(duì)碳排放權(quán)及其相關(guān)權(quán)利把控的權(quán)限及范圍，因此對(duì)該問題的研究有著不可忽視的現(xiàn)實(shí)意義。

一、碳排放權(quán)的由來(lái)

碳排放權(quán)交易的概念源于1968年美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯(J.H.Dales)。所謂的“排放權(quán)交易”即建立合法的污染物排放的權(quán)利，將其通過排放許可證的形式表現(xiàn)出來(lái)，使得環(huán)境資源可以像商品一樣買賣。這一概念不僅應(yīng)用在污水控制方面，隨后也在二氧化硫和二氧化氮的減排問題中發(fā)揮了作用。此后，德國(guó)、澳大利亞、英國(guó)等多國(guó)也相繼實(shí)行了排污權(quán)交易的政策措施。1997年，為了將大氣中的溫室氣體含量穩(wěn)定在一個(gè)適當(dāng)?shù)乃剑陕?lián)合國(guó)氣候變化框架公約參加國(guó)三次會(huì)議制定了《京都議定書》，并于1998年3月16日至1999年3月15日間開放簽字，共有84國(guó)簽署。該條約提出了清潔發(fā)展機(jī)制，聯(lián)合履行機(jī)制，國(guó)際排放交易機(jī)制。這三大減排機(jī)制為今后碳排放權(quán)奠定了基礎(chǔ)。2005年，歐洲排放交易體系正式成立，這是世界上第一個(gè)國(guó)際碳排放交易體系。2013年起，我國(guó)陸續(xù)在8省市開展碳排放交易試點(diǎn)。

隨著世界范圍對(duì)碳排放問題的關(guān)注，碳排放權(quán)的立法屬性也成為值得關(guān)注的問題。而對(duì)于碳排放權(quán)是何種權(quán)利，目前在國(guó)際上并沒有統(tǒng)一的說(shuō)法。比如在《京都議定書》中便沒有規(guī)定碳排放權(quán)的屬性，但涉及《京都議定書》履約問題的《馬拉喀什協(xié)議》中明確說(shuō)明了《京都議定書》規(guī)定的排放配額(Assigned Amount Units，AAUs)不是財(cái)產(chǎn)。美國(guó)雖然賦予了碳排放權(quán)一定的財(cái)產(chǎn)屬性，但美國(guó)區(qū)域碳排放權(quán)交易計(jì)劃和聯(lián)邦碳排放交易計(jì)劃均明確規(guī)定了碳排放權(quán)并非財(cái)產(chǎn)權(quán)[1]。如《西部氣候倡議》中規(guī)定企業(yè)和實(shí)體可以通過拍賣購(gòu)買配額，在二級(jí)市場(chǎng)上購(gòu)買和出售這些配額，或儲(chǔ)存起來(lái)以備將來(lái)使用，但這些配額不是產(chǎn)權(quán)，只是政府頒發(fā)給他們的排放指定水平的許可。也就是說(shuō)，美國(guó)在碳排放權(quán)的歸屬問題上并非完全將其定性為私權(quán)。這與歐盟的部分國(guó)家將碳排放權(quán)視為財(cái)產(chǎn)權(quán)的情形存在著明顯的區(qū)別。這種區(qū)別源于歐盟多國(guó)認(rèn)為將碳排放權(quán)視為財(cái)產(chǎn)權(quán)便于歐盟碳排放交易體系的運(yùn)行，而美國(guó)則不僅從經(jīng)濟(jì)角度看待碳排放權(quán)的法律屬性問題，還考慮到了環(huán)保主義者的態(tài)度和政府影響碳排放權(quán)產(chǎn)生的補(bǔ)償問題[2]。那么當(dāng)歐盟的碳排放運(yùn)行機(jī)制引入我國(guó)時(shí)，我們不僅應(yīng)該借鑒歐盟和美國(guó)關(guān)于碳排放問題的處理辦法，還需要結(jié)合我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)狀對(duì)碳排放權(quán)的屬性問題加以界定，而目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)此問題的討論正表明將碳排放權(quán)從立法層面加以考慮已成為必要。

二、比較法探尋碳排放權(quán)的法律屬性

當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)碳排放權(quán)的歸屬問題的觀點(diǎn)主要有兩類：其一是以其財(cái)產(chǎn)權(quán)為依據(jù)的準(zhǔn)物權(quán)和新型物權(quán)，其二是以行政權(quán)為基礎(chǔ)的行政規(guī)制權(quán)和行政特許權(quán)。因碳排放權(quán)交易涵蓋了碳排放權(quán)的“初始分配”與“交易轉(zhuǎn)移”兩大內(nèi)容，這就使得該制度涵蓋了公法和私法兩個(gè)范疇[3]。現(xiàn)有的對(duì)碳排放權(quán)法律屬性的論證主要是從國(guó)家確立碳排放權(quán)的主體及配額，設(shè)立碳排放交易平臺(tái)和具體的交易實(shí)踐，及其衍生出來(lái)的碳金融實(shí)踐出發(fā)。如有學(xué)者根據(jù)碳排放權(quán)的確定性、支配性、可交易性等性質(zhì)，結(jié)合解釋學(xué)的理論將其定義為準(zhǔn)物權(quán)[4]。也有學(xué)者認(rèn)為政府通過確定碳排放主體、規(guī)定碳排放配額、制定配額分配方案建立了碳排放交易體系；并且政府可以根據(jù)實(shí)際情況重新核定配額，對(duì)碳排放權(quán)交易實(shí)施價(jià)格干預(yù)，通過回購(gòu)等方式讓碳排放權(quán)不復(fù)存在。由此推出碳排放權(quán)由始至末皆有政府把控，因此碳排放權(quán)應(yīng)該為行政特許權(quán)[5]。亦有學(xué)者創(chuàng)新地將碳排放權(quán)從屬的排污權(quán)界定為工具性私權(quán)。其意義在于既突出其工具性，又強(qiáng)調(diào)其私法性質(zhì)[6]。

(一)財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說(shuō)

將碳排放權(quán)定義為財(cái)產(chǎn)權(quán)主要是受到自由市場(chǎng)環(huán)境主義的影響，即將自由市場(chǎng)和環(huán)境保護(hù)相結(jié)合，通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)來(lái)維護(hù)和改善環(huán)境。制定好規(guī)則，讓資本發(fā)揮驅(qū)動(dòng)力。這樣做的理論依據(jù)是科斯定理：在交易成本為零的前提下，明確產(chǎn)權(quán)歸屬，無(wú)論產(chǎn)權(quán)如何規(guī)定，資源配置的效率總能達(dá)到最優(yōu)。即只要明確碳排放權(quán)歸屬，企業(yè)便會(huì)在降低產(chǎn)能、優(yōu)化綠色技術(shù)、交超出碳排放配額罰金、購(gòu)買碳排放配額等多個(gè)方案中找到最優(yōu)解。當(dāng)然，將碳排放權(quán)定義為財(cái)產(chǎn)權(quán)旨在降低社會(huì)整體的減排成本。

目前，我國(guó)通過規(guī)定整體的碳排放配額達(dá)到減排目標(biāo)的策略十分類似于美國(guó)“泡泡政策”的模式。所謂的“泡泡政策”是美國(guó)在20世紀(jì)70年代末為了控制各個(gè)工廠的排污總量制定的。該項(xiàng)政策把工廠看作一個(gè)泡泡，只要該泡泡向外界排放的污染物總量符合政府按照環(huán)境要求計(jì)算出的排污量，且并不危害周圍的大氣質(zhì)量，則允許泡泡內(nèi)各種排污源自行調(diào)整。這樣做的意義是工廠可以對(duì)易控制、所需費(fèi)用較少的污染源多控制一些，而對(duì)那些控制技術(shù)較高、費(fèi)用較大的污染源少控制一些。我國(guó)現(xiàn)行的模式也是針對(duì)各個(gè)企業(yè)的碳減排成本存在的差異，通過建立二級(jí)市場(chǎng)，使得碳排放權(quán)被再分配。碳減排成本低的企業(yè)多減排，碳減排成本高的企業(yè)少減排，以此達(dá)到既節(jié)約社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本又實(shí)現(xiàn)了碳減排的效果。這種從經(jīng)濟(jì)效益角度出發(fā)的“泡泡政策”看似可行，但其避重就輕的減排方式卻被一些學(xué)者詬病，更有學(xué)者認(rèn)為“泡泡政策”實(shí)際是增加排污的騙局。雖然我國(guó)的碳排放機(jī)制與“泡泡政策”有諸多不同點(diǎn)，但他們的核心問題十分類似，即單純使用經(jīng)濟(jì)手段和數(shù)學(xué)上的簡(jiǎn)單相加能否解決環(huán)境問題。環(huán)境問題有其特殊性，一方面，環(huán)境具有“非積儲(chǔ)性”特征，即環(huán)境有自我恢復(fù)能力，在恢復(fù)能力范圍內(nèi)的排污對(duì)環(huán)境不會(huì)造成嚴(yán)重影響，并且如果不使用環(huán)境的自我恢復(fù)能力，就是對(duì)它的浪費(fèi)[7]。但另一方面，自然環(huán)境容納能力有限，排污不能超過“環(huán)境容量”，因此當(dāng)污染排放接近其容量的臨界值時(shí)，政府就要對(duì)一定時(shí)間空間內(nèi)的排污量加以限制。換言之，污染排放的行為若想充分利用環(huán)境容量但又不對(duì)環(huán)境造成損害，就必須借助于政府的有效合理干涉與制約。

如果碳排放權(quán)是一種政府不能或不易加以限制的私權(quán)，那么當(dāng)一個(gè)企業(yè)于不同時(shí)間段在不同地區(qū)通過碳交易平臺(tái)購(gòu)買大量碳排放權(quán)，并在某一時(shí)間于某一地區(qū)集中排放時(shí)，這個(gè)企業(yè)的合法行為會(huì)嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)丨h(huán)境，這種錯(cuò)時(shí)性和錯(cuò)地域性的集中碳排放可能會(huì)超過這一地區(qū)的環(huán)境承載力，同時(shí)這種區(qū)域錯(cuò)位也會(huì)使得環(huán)境受損者并非經(jīng)濟(jì)受益者，環(huán)境受損的當(dāng)?shù)鼐用耠y以得到救濟(jì)或補(bǔ)償。將碳排放權(quán)定義為財(cái)產(chǎn)權(quán)的另一弊端是資本趨利避害，缺少公益性。對(duì)碳排放權(quán)的買賣不僅要從利益角度出發(fā)是互利的，從環(huán)境角度出發(fā)也應(yīng)是互利的。如碳排放權(quán)的出售方碳排放行為的停止或減弱，可以增加該地區(qū)的環(huán)境容量資源，而買入者的碳排放行為的增加是對(duì)該地區(qū)環(huán)境容量資源的占用[8]。但這樣的買賣策略僅僅靠市場(chǎng)自我運(yùn)行是不夠的，它更需要政府的宏觀調(diào)控。

將碳排放權(quán)認(rèn)定為私權(quán)也會(huì)成為今后與綠色減排相關(guān)法律政策制定時(shí)的風(fēng)向標(biāo)，會(huì)左右對(duì)綠色減排專利實(shí)行強(qiáng)制許可等問題的價(jià)值導(dǎo)向。當(dāng)下對(duì)市場(chǎng)的放任絕無(wú)益于政府今后的管控。在這一點(diǎn)上，美國(guó)政府考慮得十分透徹，并體現(xiàn)在立法上。美國(guó)《清潔空氣法》第403(f)條規(guī)定：“本法所規(guī)定的排污權(quán)代表一種排放二氧化硫的有限授權(quán)，它沒有構(gòu)成財(cái)產(chǎn)權(quán)，本法的其他規(guī)定不能視為對(duì)美國(guó)政府終止和限制這種授權(quán)的權(quán)力進(jìn)行了限制，本法有關(guān)排污權(quán)的規(guī)定不能解釋為影響了本法諸如國(guó)家清潔空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等條款的適用。”可見，不將排污權(quán)定義為財(cái)產(chǎn)權(quán)是美國(guó)政府對(duì)權(quán)力的保留手段。因此將屬于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的碳排放權(quán)定義為財(cái)產(chǎn)權(quán)會(huì)產(chǎn)生的問題絕非僅僅停留在道德層面。

(二)行政權(quán)學(xué)說(shuō)

碳排放權(quán)本身就是政府為減少碳排放所創(chuàng)設(shè)出的產(chǎn)物，因此碳排放權(quán)出生伊始便具有公法色彩。《中華人民共和國(guó)行政許可法(修正)》第十二條設(shè)定行政許可的范圍第二款規(guī)定：“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)。”這為碳排放權(quán)的公權(quán)屬性提供依據(jù)。我國(guó)《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》中規(guī)定了全國(guó)碳排放權(quán)注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)要記錄碳排放配額的持有、變更、清繳、注銷；生態(tài)環(huán)境部、省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門、設(shè)區(qū)的市級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)碳排放配額的分配、溫室氣體排放報(bào)告的核查及其相關(guān)問題的監(jiān)管，對(duì)違法主體的處罰。可以看出與碳排放權(quán)相關(guān)的一系列問題由國(guó)家、省、設(shè)區(qū)的市三級(jí)政府部門嚴(yán)格管控。有學(xué)者認(rèn)為若將碳排放權(quán)定義為行政權(quán)，會(huì)使得碳排放權(quán)充滿了不確定性，這種不確定性會(huì)使投資者的財(cái)產(chǎn)保護(hù)存在隱患。科斯定理強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)的重要性[9]。但筆者認(rèn)為這種產(chǎn)權(quán)是在行政規(guī)制范圍內(nèi)的產(chǎn)權(quán)。而政府對(duì)碳排放配額的收放勢(shì)必會(huì)影響碳排放權(quán)的價(jià)格。若要降低政府干預(yù)帶來(lái)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，不是只能靠財(cái)產(chǎn)權(quán)的絕對(duì)確定，也可以通過要求政府公布每年的碳減排目標(biāo)、碳排放配額分配方案、未來(lái)減排規(guī)劃、對(duì)碳排放主體的劃分規(guī)劃等，使得每個(gè)企業(yè)、個(gè)人對(duì)碳排放交易市場(chǎng)有所預(yù)期，進(jìn)而保障碳市場(chǎng)的相對(duì)穩(wěn)定和投資者的信賴?yán)妗?/p>

“這里沒有也永遠(yuǎn)不會(huì)有污染權(quán)利的存在[10]。”利用經(jīng)濟(jì)體系保護(hù)環(huán)境資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而不是環(huán)境資源本身，這樣的想法過于簡(jiǎn)單。因?yàn)閷?duì)排污限制的政策可能會(huì)隨時(shí)間而變；監(jiān)督和執(zhí)行水平影響企業(yè)對(duì)限制排污的遵守程度；該政策會(huì)對(duì)未被限制的主體和領(lǐng)域產(chǎn)生影響。因此，既有公權(quán)的宏觀調(diào)控，又有財(cái)產(chǎn)權(quán)的合理運(yùn)行，則是較為切實(shí)可行的途徑。

三、從法理層面論證碳排放權(quán)為規(guī)制權(quán)的合理性

碳排放權(quán)從屬于排污權(quán)的范疇。而排污權(quán)有財(cái)產(chǎn)權(quán)、行政權(quán)和環(huán)境權(quán)的多重屬性。有學(xué)者認(rèn)為不應(yīng)將排污權(quán)歸于環(huán)境權(quán)，因?yàn)榄h(huán)境權(quán)旨在對(duì)環(huán)境的保護(hù)，而排污權(quán)會(huì)對(duì)環(huán)境造成一定程度的損害，這在價(jià)值取向上是與環(huán)境權(quán)相背離的[11]。但筆者持不同看法，影響環(huán)境的是排污行為本身而非排污權(quán)的設(shè)立。恰恰相反，排污權(quán)是對(duì)排污的限制，而非鼓勵(lì)支持。因此碳排放權(quán)屬于環(huán)境權(quán)。

碳排放權(quán)從屬的排污權(quán)具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，單從物權(quán)法角度看，排污權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)，其母權(quán)為環(huán)境容量，因此將碳排放權(quán)界定為“準(zhǔn)物權(quán)”似乎有理有據(jù)[12]。但作為母權(quán)的環(huán)境容量在法律中并無(wú)明確定性。因?yàn)閷?duì)環(huán)境容量的定性不僅有賴于科學(xué)考察所給出的數(shù)據(jù)，還取決于政府的要求政策、國(guó)際形勢(shì)和一國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)的遠(yuǎn)期目標(biāo)，這顯然不具備傳統(tǒng)物權(quán)的可確定性。

若將碳排放權(quán)定義為行政規(guī)制權(quán)，則其母權(quán)是行政部門的管理權(quán)。這里的碳排放權(quán)更像是行政部門對(duì)部分企業(yè)碳排放行為的行政規(guī)制。雖然碳排放權(quán)持有者可以對(duì)這種規(guī)制性財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行交易，但是政府對(duì)這種規(guī)制性財(cái)產(chǎn)享有最終的分配和管理權(quán)[2]。

四、碳排放權(quán)法律屬性的立法意義

碳排放是近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的環(huán)境保護(hù)問題，在關(guān)注環(huán)境美化與生命健康的同時(shí)，還應(yīng)從法律的角度對(duì)碳排放的歸屬做出性質(zhì)上的判斷，只有正確處理好行政權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，處理好公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系，才能真正起到保護(hù)環(huán)境的作用，同樣也能更好地敦促法律體系的完善。

在我國(guó)的兩級(jí)碳排放市場(chǎng)中，一級(jí)市場(chǎng)為碳排放配額分配，其作用是從源頭完成對(duì)碳排放總量的把控。二級(jí)市場(chǎng)為碳排放配額交易，其主要意義是緩沖碳減排給企業(yè)帶來(lái)的不利影響，利用碳排放權(quán)交易的方式將碳減排成本降到最低。從立法目的出發(fā)，建立碳排放交易體系，設(shè)立碳排放權(quán)的根本目的是完成雙碳任務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)保護(hù)大氣環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的宏偉目標(biāo)，其直接目的就是碳減排。而利用資本的力量推動(dòng)碳減排僅僅是完成目標(biāo)的手段之一。即在行政管控之中賦予碳排放權(quán)一定的財(cái)產(chǎn)屬性。在單視角模式下，將客體的物理、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)屬性棄之一旁，不進(jìn)入法律評(píng)價(jià)權(quán)利客體的視野，將碳排放權(quán)定義為準(zhǔn)物權(quán)，勉強(qiáng)可行。但在多視角模式下，將碳排放權(quán)定義為準(zhǔn)物權(quán)便忽視了社會(huì)影響、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)效益等多個(gè)因素。因此將碳排放權(quán)定義為行政規(guī)制權(quán)較為合理。

將碳排放權(quán)定義為行政規(guī)制權(quán)，從而使政府可以更好地管理碳排放交易市場(chǎng)，讓政府更好地發(fā)揮“看得見的手”的功效，符合政府控制碳排放的目的；而將碳排放權(quán)定義為便于企業(yè)和個(gè)人交易、支配、使用的財(cái)產(chǎn)權(quán)有悖立法初衷。碳排放權(quán)可以在交易過程中創(chuàng)造財(cái)富，當(dāng)碳排放權(quán)出現(xiàn)之后，有些主體通過碳排放權(quán)交易平臺(tái)購(gòu)買碳排放配額的目的不再是利用，而是為了封存這些配額作為一種投資手段[13]。但這絕非碳排放交易體系建立之初的目的。從另一個(gè)角度來(lái)看，資本具有逐利性，而碳排放問題從屬于環(huán)境問題，具有社會(huì)公益性。因此，只有利用行政管控駕馭資本，碳排放交易市場(chǎng)才可以朝著利于環(huán)境改善的方向有序的運(yùn)行。否則碳排放權(quán)很可能淪為財(cái)產(chǎn)增值的工具。