行政事業單位財政資金預算績效管理的強化之道

文/王曉平（山東省漁業發展和資源養護總站）

預算績效是指預算資金所達到的產出和結果（財預[2011]416號），“績”是產出，指財政資金投入后形成的公共產品或服務，“效”是結果，指預算資金產出所帶來的影響和效果。投入不等于產出，產出不等于結果，科學設立產出、成本、經濟效益、社會效益、生態效益、滿意度等績效指標，建立財務管理目標為導向、成本費用為判斷標準、評價業績為核心的管理體制，讓績效和財政資源分配形成一個健全完整的系統。

一、行政事業單位財政資金預算績效管理的必要性

預算資金管理是在一個財政年度，地方政府配合中央實施財政收入、支出的規劃。財政是政府治理的基礎和支柱，預算資金績效管理是加強財政資金管理的重點。

（一）滿足相關政策和《預算法》的法定要求

（1）政策層面，2016年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》；2018年9月1日《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》(中發〔2018〕34號）要求，將預算績效管理上升到國家治理的高度；2020年3月中辦國辦發布《高質量發展綜合績效評價辦法（試行）》，首次在省級層面開展綜合性績效評價，建立績效報告制度，將整體績效目標和自評結果向同級政府和人大報告，提高績效管理水平。

（2）法律層面，2018年12月，《中華人民共和國預算法》第十二條、第三十二條、第四十九條、第五十七條、第七十九條等分別對預算編制的績效評價、預決算草案的績效目標管理、重點支出、重大投資項目績效情況等作出了明確規定。2020年10月，《中華人民共和國預算法實施條例》第二十條、第五十一條、第五十三條、第七十三條分別要求對預算資金實施績效監控，開展績效評價。

（3）2019年實施新政府會計制度，對于不同區域、不同級別的行政事業單位提出了雙功能、雙基礎、雙報告的改革發展要求。這也使得財政資金執行以及預算管理形成一種全新的平行關系[1]。此時，行政事業單位落實財政資金績效管理，全面建立財務會計和預算會計協作系統，結合各項政策制度發布以及實施情況進展，進一步加強單位預算資金績效管理。

（二）提高財政資源配置效率和使用效益

據國家財政部門發布的有關報告，2020年1至9月，一般公共預算收入為141002億元，同比下降約6.4%，而支出則為175185億元，同比下降1.9%。當前受新冠疫情和世界百年未有之大變局影響，增收節支尤顯重要，收入預算講求質量，不能脫離實際制定增長目標，支出預算更要統籌兼顧、講求績效，做到收支平衡，確保財政資金可持續和資源配置高效，將預算資金分配與年度績效考核結果掛鉤，取消低質低效預算安排，收回沉淀資金，合理地增強資金預算管控與維護的科學性。

（三）硬化財政資金預算績效管理約束，加強監督問責和工作考核

（1）績效管理具有外部管理、內部管理和共同管理多種形式，注重結果，同樣注重過程，將預算資金的配置和績效考核貫穿到行政事業單位各部門的日常工作當中，成為合理使用各種財政預算資金的關鍵依據。《審計法》（2021）第四條規定，審計報告應當重點報告對預算執行及其績效的審計情況。在全面落實財政預算資金績效管理過程中，主要負責人對單位整體績效預算負責，各項目責任人對項目預算負責。

（2）強化預算資金績效監督問責和工作考核。預算績效管理主要目的是尋求解決問題、促進財政資金使用的績效提高，不是監督考核或查處違法違紀的工具。依法對預算績效實施情況進行審計監督，推進績效信息公開的同時也起到了對部門人員實施績效考評的作用，讓工作人員清晰、全面了解自身的職責，提高工作效率。

二、行政事業單位財政資金預算績效管理強化中常見的阻礙

（一）管理意識較為缺乏

“管理實踐、意識先行”，在行政事業單位全方位將財政資金預算績效管理任務落實的過程中，行政事業單位內部管理、業務以及會計人員的意識以及認知有著十分重要的影響，若是意識或者認知上出現問題，則實踐行為很難與績效管理要求相符合[2]。如果單位領導不重視預算編制，年中隨意變更預算執行，將會直接造成預算資金管理出現形式化的現象，難以發揮其對于財政資金支出行為具備的約束和導向作用。同樣，若是業務或者會計人員工作態度或者認知掌握不夠科學和合理，將會引發預算管理過于粗放、資金績效管控不夠合理現象。此外，因為管理意識缺乏造成管理環節漏洞也是較為嚴重的問題，將資金績效管理只落實到前期預算以及后期評估階段當中，疏忽對于資金實際支出的流程管理，同樣會造成財政資金績效價值下降，提高管理意識和績效目標質量，才能“提質增效”。

（二）管理方法和手段單一

目前在財政預算資金績效實際管理中，主要就是通過對比分析、計算等各種方法來達到合理使用資金的目的，有著流程較為清晰、實際操作性十分強的特征，深受一些單位的青睞[3]。不過若是單純地使用傳統的管理方法，很難讓績效管理效果得到提升，需要相關單位積極創新績效管理方法，有效拓寬績效管理路徑以及管理范圍，不斷彌補以及完善管理中存在的短板問題，以此來為財政預算資金績效管理優勢的全面發揮奠定基礎。

（三）專業管理人員缺乏

行政事業單位為保證財政預算資金績效管理工作穩步推進，就必須要求工作人員充分認識和了解績效管理，在不斷提升認知、專業能力以及創新素養的基礎上增強績效管理實時性以及實效性，繼而為預算資金績效管理提供更多人才支持。但是，目前區域內部行政事業單位專業的績效管理人才十分缺乏，較為有限的人才難以全方位、全過程地落實績效管理工作。而單位原有的績效管理人員由于工作時間較短，存在創新能力比較弱、專業能力有待提升的問題，難以讓資金績效管理持續有效落實。

三、行政事業單位財政資金預算績效管理強化策略

（一）加大宣傳力度，提升行政事業單位主體管理意識

一是全面及時對各部門下達相關政策文件，幫助工作人員掌握行政事業單位財政預算資金績效管理部署需求和情況。二是要積極使用新媒體資源，多途徑、多形式地實施資金績效管控宣傳與推廣工作，以此來充分順應新時期工作人員信息獲取習慣，為單位內不同工作人員創造更好的知識學習條件，引導各個單位持續強化對資金節約使用的意識，全方位將預算績效工作進行持續落實。三是行政單位領導人員需要實施牽頭作用，落實全程化控制管理工作，積極鼓勵與組織全員參與到資金管理過程中，并為后期績效控制積累更多價值較高的評估信息，完善預算全過程績效管理鏈條，建立績效評估機制，強化績效目標管理，做好績效運行監控，開展績效評價和結果應用，最終讓資金使用和績效控制質量同步上升。

（二）精準掌握管理原則，不斷改進管理體系

預算績效管理是行政事業單位績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。它強化行政事業單位預算為民服務的理念，強調預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執行、監督的全過程中更加關注預算資金的產出和結果，要求部門、單位不斷提高服務質量，少花錢多辦事，提供更務實高效的公共產品和公共服務。

（1）掌握管理原則。一是規范性原則，在落實績效管控過程中需要事業單位充分依托各種法規，確保有關管理行為有著理論基礎支撐，從源頭上讓管理存在的矛盾得到化解，讓各個部門以及工作人員能夠認可管理工作，并在實踐落實活動中做到自主控制。二是聯動性原則，從預算管理（績效管理、政府采購管理、資產管理、財務會計核算與管理）-基礎信息管理（單位、人員、資產、賬戶等由單位維護的信息）-項目庫管理（人員類項目、運轉類項目、特定目標類項目）-預算編制和調整-預算執行-決算和報告編制等多部門多環節，需要了解預算資金績效管理并不屬于某一部分或者某一決策層的事情，若是想要保證績效管理目標可以真正達成，就需要不同部門工作人員共同努力，就需要建立一個聯動機制，依托信息網絡系統構建一個統一的、一體化的績效管理平臺，為績效信息共享以及不同部門互相制衡提供便利條件，讓預算資金績效全面滲透到行政事業單位內。三是可行性原則，需要行政事業單位充分依托績效管理能力以及需求針對立項、編制、審批、分析以及執行等環節實施全過程管理，提升管理的可行性，避免績效管理淪落成為“空談”，同時還要動態化針對預算績效管理進行改進，讓管理舉措與實際要求相互契合。

（2）改進管理體系。一是結合行政事業單位實際發展情況以及戰略發展規劃，制定年度績效考核計劃，并將戰略目標當作這一計劃開展的核心，詳細闡明不同部門年度任務，讓績效預算管理可以融入各個部門、各個項目、各個崗位當中，提升預算資金績效控制的前置性，對政策和項目預算加強事前績效評估，關注是否屬于公共財政支持范圍、與主管部門職能是否相關、是否有明確的現實需求和服務對象、是否與其他政策和項目存在交叉或重復、資金支持方式是否合理、投入是否經濟、實施方案是否可行、預期績效是否明顯等。二是重視預算績效評價的經濟性、效率性、效益性、公平性的4E原則。首先考慮是否需要投入以及投入的高低水平、投入與成本對比的經濟性；其次關注產出與投入對比的效率性是否高效，是否低的投入帶來了高的產出；再次是產出是否帶來了效益，是否達到了原定的目標，目標與產出對比的效益性如何；最終整體表現在是否體現了公共資金的公平性。三是實施績效管理動態跟蹤，要求各個部門定期或者不定期地提交與資金績效管理有關的報告，以此來展示績效指標達成情況等各種信息，在過程管理控制基礎上及時地改進與修正財政資金預算出現的偏差，保證財政預算資金可以真正流向所需的崗位與部門。四是對比績效報告和年度績效計劃，并結合不同部門實際狀況作出評估判斷，需要注意的是報告評價必須要有公正與客觀性，將不同部門績效預算控制成效與行政單位戰略目標的實施進度相互關聯，反饋預算資金績效考評的最終結果，為進一步強化預算資金績效控制提供幫助。

（三）合理利用先進大數據技術，豐富績效管理方法

為管控行政事業單位財政資金預算績效水平，除了增加權責發生制進行合理計量之外，還需要依托信息技術來豐富績效管控方法，創建一個數字化的績效控制平臺，為管理工作提供科技支持。一是行政事業單位可以在財政資金風險規避的導向下合理使用大數據技術，構建預算資金績效風險控制模型，結合單位資金鏈實際健康狀態、部門動態以及戰略發展規劃等各種因素確定模型參數，針對各種風險的發展趨勢、出現原因、特征以及影響等加以評估，并在這一基礎上不斷優化預算資金績效控制方案，達到強化預算資金績效控制效率的關鍵目的。二是行政事業單位可以合理使用“預算資金績效+精細化內部控制”管理模式，依托過往的管理經驗，篩選和把控預算績效內控要求，整合管理資源解決難題，保證財政資金績效控制重點能夠更加清晰。

（四）引入專業人才，強化財政資金預算績效管理業務工作人員培訓力度

（1）我國預算資金績效管控起步較晚，各項工作仍舊處在探索上升時期，績效管理工作量將會持續增多，積極組建專業的財務管理團隊，選拔任用專業素養較高的會計人才，“擦亮眼睛”設置專業化、高水平的崗位準入門檻，對預算及績效管理崗位人員提出更高要求，為專業隊伍建設儲備更多人才資源。

（2）使用“請進來與走出去”相結合的手段。聘請專家學者開展知識講座與專題培訓，讓單位全員增強預算資金績效管理整體意識。積極組織內部與資金績效管理有關人員走出去參加相關學習培訓與經驗交流，引入線上學習展開網絡化的溝通與交流，擴展思路積極應用。

（五）合理使用預算資金績效評價結果，完善獎懲以及反饋機制

（1）合理使用資金績效評價結果。全面開展績效管理工作的最核心、最基本目的，是為保證預算資金的實際使用效果得以充分發揮，將績效評價當作重要方式，將傳統條目預算的投入控制為主，改革為以績效結果為導向，對傳統的只強調支出合規合法性、按標準來分配資金形式，改革為以成本收益分析結果為目標導向來分配財政資金。

（2）構建績效評價公開機制。財政資金使用透明度是管理狀態較為良好的一種體現，不斷提升資金透明度才可增強效率，確保有關人員以及部門的主體責任能夠落實。同時，財政資金透明公開也是社會各界關注的重點，只有及時地將預算資金績效評價結果進行公布，才可獲取公眾的信賴與認可。按《中華人民共和國預算法實施條例》第六條規定，“各部門所屬單位的預算、決算及報表，應當在部門批復后20日內由單位向社會公開”和《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》在單位門戶網站進行預算和決算公開，建立行政事業單位整體績效報告制度，將整體績效目標和自評結果向同級政府和人大報告，推動提高行政事業單位整體績效管理水平，及時回應社會關注，保護公眾的參與權、知情權、表達權以及監督權。

（3）完善反饋以及獎懲機制。一是強化與預算單位之間的交流與溝通，及時結合績效管理過程為公眾進行反饋，在編制預算時按照“誰申請資金，誰設置目標”原則，作為項目入庫和申請預算的前置條件，批復的預算績效目標不得隨意調整，定期檢查資金實際流向，掌握資金具體應用動態，以此來達到共同監督的目的。二是改進預算資金績效管理獎懲機制，年中對上半年預算執行情況進行績效自評，對績效目標實現程度開展績效監控，各單位總結經驗、發現問題，提出改進措施，形成本部門績效監控報告上報財政部門。監控結果作為以后年度預算安排和政策制定的參考，監控情況作為部門預算績效管理考核的內容。確保績效評價結果與行政事業單位預算規模掛鉤。

四、結束語

綜上所述，行政事業單位在落實財政管理過程中，預算資金績效管理是新的工作內容，不僅可以讓預算資金利用有著科學與合理性，還可最大程度增強財政資金收支的透明程度，強化社會監督與控制力度。必須要針對績效管理工作進行全面改進與強化，利用績效管理結果為財政決策提供數據支撐，讓社會公眾需求可以得到更好滿足。