濟寧市“和為貴”基層社會治理品牌的理論基礎(chǔ)和實踐突破

文/康愛茹（中共濟寧市委黨校）

新時代，社會主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕娙找嬖鲩L的美好生活需要與不平衡、不充分發(fā)展之間的矛盾，矛盾在市域?qū)用娓訌?fù)雜、多元、綜合，社會治理手段更需要豐富、科學(xué)和高效。濟寧市充分依托儒家文化發(fā)源地優(yōu)勢，把“和為貴”思想與基層社會治理現(xiàn)代化建設(shè)相融合，擦亮“和為貴”基層社會治理品牌。本文旨在理論層面論證其合法合理性，在實踐層面尋求創(chuàng)新和突破。

一、“和為貴”基層社會治理存在和發(fā)展的理論基礎(chǔ)

（一）“和為貴”思想的歷史淵源

“和為貴”作為我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化代表之一，其思想起源于西周。周公制禮作樂，用禮樂治國，“成康之際，天下安寧，刑措四十余年不用”。孔孟時期，儒家將有關(guān)“和”的理念升華為“和為貴”思想，其內(nèi)涵包括人與自然和諧、人與社會和諧等，目的是構(gòu)建和諧有序的社會狀態(tài)。特別是人與人之間關(guān)系的和諧，是衡量地方政績、人際關(guān)系、人的品德的重要標(biāo)尺。

以和為貴，將是否追求“和”、能否做到“和”作為人的重要品德，同時也形成了最重要的社會治理措施之一——調(diào)解制度。從西周開始，就有了專門的調(diào)解機構(gòu)“調(diào)人”；唐朝時，鄉(xiāng)里訟事先由里正坊正調(diào)解；宋朝時，調(diào)解類別更加多元，分官府調(diào)解、鄉(xiāng)曲親戚調(diào)解和宗族調(diào)解；元朝時，調(diào)解結(jié)案以后，要簽訂“甘結(jié)”，即甘心結(jié)案，無特殊情形不許再起訟端；清朝時，主要分為州縣官調(diào)解與民間調(diào)解，調(diào)解息訟是考察地方官的重要指標(biāo)；新中國成立后，對調(diào)解進行了與時俱進的研究和發(fā)展，使其煥發(fā)出新時代的生命力，被廣泛應(yīng)用，調(diào)解也因此被稱為“東方一枝花”，對現(xiàn)代社會調(diào)解人際關(guān)系、化解矛盾糾紛、維持和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。

（二）“和為貴”社會治理的法律基礎(chǔ)

現(xiàn)代化國家首先是法治國家，法律是社會治理最為重要的工具。從清末修律以來，為尋求治國之道，法律制度幾經(jīng)變革。今天的中國開辟了中國特色社會主義法治道路，致力于構(gòu)建中國特色社會主義法治國家。與西方法治道路相比，自然有著國家性質(zhì)和社會形態(tài)的根本區(qū)別，更重要的原因在于，我們發(fā)現(xiàn)法律移植并不能解決本國的具體實際問題，文化存在多元，法律亦存在多元，法律多元主義理論是“和為貴”社會治理合法、合理的理論基礎(chǔ)。

法律多元，是指一個特殊的社會存在諸多法律在同一種情形下適用的狀況，即同一情形下有兩個以上的法律相互作用的情況。20世紀50年代，社會學(xué)和人類學(xué)方面的專家對非洲、印度、美洲和澳大利亞的部族文化法律進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)殖民地移植而來的法律并未完全得到貫徹，土著人仍然運用習(xí)慣法解決矛盾糾紛，同樣可以很好地維持社會秩序。M.Hooker認為，繼受的法律并未替代原有的法律，無論是大陸法系還是英美法系，在殖民地并未消滅當(dāng)?shù)氐牧?xí)慣法，而是兩者共存。全球化帶來了法律移植，這是形成法律多元的重要原因，也是法律多元主義理論的由來。

即便沒有殖民統(tǒng)治，在一國領(lǐng)域內(nèi)，文化也存在多元性的特征。比如中世紀歐洲的法律、歐盟的法律、現(xiàn)代印度的法律都存在多元性。中國幅員遼闊，少數(shù)民族與中原漢族在文化領(lǐng)域存在很大的差異，而中國歷史上之所以能夠形成大一統(tǒng)的王朝和國家，其中的重要原因就是承認并尊重文化的多元性，允許其進行一定的自治。漢朝時對匈奴人實行“因其故俗為屬國”策略，即仍由原來的領(lǐng)袖實行原來政策統(tǒng)治，但是要作為附屬國的形式存在，并定期來覲見；魏晉時實行用漢法治漢人、用胡法治胡人；清朝制定了一系列的法律制度，如《蒙古律例》《回疆則例》《理藩院則例》來處理民族關(guān)系，維護祖國統(tǒng)一。

因此，從歷史角度來講，“和為貴”社會治理凝結(jié)著古代中國的政治治理智慧，是文明的傳承；從法律理論的角度來看，“和為貴”社會治理符合法理，具有合法性和合理性。

二、濟寧市“和為貴”基層社會治理品牌的主要成效

濟寧市“和為貴”基層社會治理服務(wù)中心根據(jù)市域社會主要特點，打造充分發(fā)揮各部門職能、便民高效的綜合性一站式工作平臺，構(gòu)建四級聯(lián)建、統(tǒng)籌協(xié)同、部門互通的智能化、立體化“和為貴”社會治理服務(wù)中心工作體系，努力讓群眾在矛盾糾紛調(diào)處中“最多跑一地、最多跑一次”，有效將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，促進經(jīng)濟社會高質(zhì)高效發(fā)展，打造出具有標(biāo)桿性、引領(lǐng)性、示范性、鮮明濟寧特色的基層社會治理品牌，群眾滿意度高達98.7%。

（一）整合資源，一站接待處理群眾訴求

濟寧市“和為貴”社會治理服務(wù)中心為方便群眾，集人民來訪接待中心、公共法律服務(wù)中心、訴訟服務(wù)中心于一地，相關(guān)職能部門如政法系統(tǒng)、司法行政、住建、信訪、人社等14個部門派專人進駐，12345政務(wù)服務(wù)熱線劃歸中心管理。由一個“無差別窗口”受理各類訴求，精準分流到專業(yè)窗口或相關(guān)部門，簡易事項即時辦理、復(fù)雜矛盾聯(lián)合接待、緊急問題現(xiàn)場協(xié)調(diào)。將訴求受理、辦理、督辦、反饋、評價、回訪等過程納入閉環(huán)管理，一般矛盾事項受理時限縮至3天，復(fù)雜矛盾事項辦理時限縮至15天，群眾節(jié)約時間成本四分之三以上。

（二）系統(tǒng)治理，多元調(diào)處化解矛盾糾紛

注重調(diào)解優(yōu)先，建立訪調(diào)對接、訴調(diào)對接等聯(lián)動機制，調(diào)解成功地在中心當(dāng)場申請司法確認，最大限度讓群眾在訴、訪前達成和解。注重協(xié)作聯(lián)調(diào)，組織心理咨詢師、律師等以第三方身份參與矛盾糾紛調(diào)處。村級實行全科網(wǎng)格員、人民調(diào)解員、法律顧問三員聯(lián)調(diào)，依托“和為貴”調(diào)解室、民情懇談會等平臺，努力讓群眾“走進一扇門、矛盾全化解、怨氣全消停”。研發(fā)“和為貴”矛盾調(diào)處智能信息系統(tǒng)，集成政務(wù)服務(wù)熱線、智慧調(diào)解、網(wǎng)上信訪、網(wǎng)格化管理、雪亮工程等系統(tǒng)資源，建立智能化數(shù)據(jù)分析模型，為防范處置突發(fā)事件、排查化解重點領(lǐng)域問題、評估社會穩(wěn)定風(fēng)險等提供大數(shù)據(jù)支持。

（三）以文化人，靠前一步強化源頭防范

發(fā)揮“和為貴”文化的熏陶、教化、凝聚作用，設(shè)置“平和齋”“調(diào)和室”“言和堂”等功能室，懸掛儒家經(jīng)典名句、圖文解讀，營造和諧氛圍。依托市、縣矛盾調(diào)處中心設(shè)立人民建議征集辦公室，推廣兗州區(qū)“周三說事”、魚臺縣“廣場夜話”、汶上縣“百姓話吧”等做法，匯聚群眾智慧，服務(wù)科學(xué)決策。全面實施“民意5來聽”行動，市級領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭，組建6000余個“民情書記團”，固定在每月的5日、15日、25日下沉到村莊、社區(qū)、企業(yè)，搜集民情、化解民憂、提供幫助。

三、濟寧市“和為貴”基層社會治理品牌的實踐突破

濟寧市“和為貴”基層社會治理品牌在實踐中存在兩個方面的現(xiàn)實問題：一方面，調(diào)處資源難以下沉且權(quán)責(zé)倒置。政府的資源配置隨行政層級下降呈遞減趨勢，但責(zé)任承擔(dān)卻呈遞增趨勢。濟寧市“和為貴”社會治理服務(wù)中心實行四級聯(lián)建，一窗化受理、全鏈條管理，有效解決了資源難以集中的難題。然而，調(diào)處資源亦存在難以下沉的問題，具體表現(xiàn)為層級較低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級調(diào)處機構(gòu)少、專業(yè)人員少、調(diào)處事項多、調(diào)處能力有限。另一方面，調(diào)處目標(biāo)偏離且法治化程度欠缺。濟寧市“和為貴”社會治理中心是由政府主導(dǎo)，一把手推動，聚焦“一體化”聯(lián)動、“一攬子”調(diào)處、“一條龍”服務(wù)，可以最大限度地調(diào)動各部門調(diào)處資源，迅速形成合力，暢通社會治理服務(wù)“全鏈條”。同時，在調(diào)處過程中，基于“政府需要”的目標(biāo)導(dǎo)向，可能會造成一些“群眾需要”的問題得不到足夠關(guān)注，從而產(chǎn)生調(diào)處目標(biāo)的偏離。另外，調(diào)處時普遍采用說服、疏導(dǎo)的方法，基于上級的維穩(wěn)要求，為了追求效率，可能會過于追求息事寧人，違背當(dāng)事人意志甚至違反調(diào)解程序，致使群眾的合法權(quán)益受到侵害，背離最初也是最重要的法治化原則。所以，實現(xiàn)“和為貴”社會治理品牌的實踐突破，需要針對以上問題探索解決途徑。

（一）加強對基層黨委政府調(diào)處力量的組織和建設(shè)

歷史和實踐證明，立良法并不是多數(shù)國家的難題，如何實現(xiàn)善治，也就是組建有效的政府并高效管理是治理的關(guān)鍵，在基層治理中，必須由基層黨委政府擔(dān)負起主要責(zé)任。在“和為貴”基層社會治理實踐中，尤其要把加強基層黨委政府調(diào)處力量的組織和建設(shè)作為突破口。

1.加強執(zhí)政黨及基層黨組織能力建設(shè)

當(dāng)前，社會變革加劇、利益調(diào)整難度加大，矛盾糾紛處理愈發(fā)考驗基層黨組織執(zhí)政能力和治理能力。所以，當(dāng)前最重要的是“要以提升組織力為重點，突出政治功能”，加強基層黨組織建設(shè)。具體而言，一是不斷強化基層黨組織執(zhí)政能力建設(shè)。基層黨組織是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的直接承擔(dān)者，是黨的各項路線方針政策的直接落實者，執(zhí)政能力強弱直接影響黨的公信力，黨組織建設(shè)直接影響到基層社會穩(wěn)定。必須不斷強化黨組織建設(shè)和黨的執(zhí)政能力建設(shè)，才能真正擔(dān)負起化解基層矛盾糾紛的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。二是不斷強化基層黨組織統(tǒng)攬全局能力建設(shè)。基層社會法制觀念相對薄弱，受歷史和文化影響，不能僅僅追求法律效果，更要追求社會效果。在矛盾糾紛處理過程中，基層黨組織要不斷提高信息搜集能力，提高政治站位，從全局高度出發(fā)對基層矛盾進行整體性把握，綜合平衡法治、人倫、情感，統(tǒng)籌謀劃、妥善處置。三是不斷強化與相關(guān)部門協(xié)同共處的能力。基層社會矛盾糾紛往往多樣、復(fù)雜，涉及不同職能部門和單位，基層黨組織要切實承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)功能，正確劃分責(zé)任、協(xié)調(diào)各方，形成化解合力，實現(xiàn)基層社會矛盾糾紛化解的最大公約數(shù)。

2.加強基層調(diào)處資源配置和協(xié)同配合

資源配備力量程度關(guān)系調(diào)處效果，必須將其納入黨委、政府主要工作范疇和考核機制，健全市級領(lǐng)導(dǎo)對各縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）的包案機制。在財政上強化基層調(diào)處經(jīng)費保障，納入財政預(yù)算；在隊伍建設(shè)方面，實行分級業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，市級不僅要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，更要抽調(diào)專人專職定期入駐基層“和為貴”調(diào)解室；在獎勵機制上，可以借鑒郴州等地的有償調(diào)解方案，調(diào)解成功不僅受到行政表彰，還有金錢獎勵，有效減少了推諉、上交矛盾的現(xiàn)象。通過完善體制機制建設(shè)，促進調(diào)處資源向基層傾斜，達到各部門和社會力量廣泛參與、互相配合、齊抓共管的效果。當(dāng)村（社區(qū)）“和為貴”調(diào)解室吹起“前哨”，各部門要迅速到位、及時處置，力求做到群眾糾紛隨有隨調(diào)、及早化解。還可以通過建立體制機制不斷吸納基層社會力量參與進來，比如汶上縣發(fā)展“鄉(xiāng)賢文化”，曲阜市聘請退休干部、教師作為基層調(diào)解員，通過調(diào)解員職稱評聘認定制度，擴大其職業(yè)發(fā)展空間，增強調(diào)解人員的榮譽感，不斷提高調(diào)解的能力和水平建設(shè)，提升調(diào)解的效果。

（二）擴大調(diào)處覆蓋面，加強法治化建設(shè)

矛盾糾紛調(diào)處既要抓大也不能放小，要擴大調(diào)處的覆蓋面，把矛盾糾紛消滅在微時，因為信訪問題往往是日積月累、由小及大的。基層黨委政府要善于運用網(wǎng)格化手段，全面掌握基層動態(tài)，提前發(fā)現(xiàn)問題，提供解決方案，爭取在萌芽狀態(tài)就把矛盾糾紛化解掉。同時要提高警惕，及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，調(diào)整治理的政策和策略，避免后續(xù)同樣問題的出現(xiàn)。

要加強調(diào)解工作的法律依據(jù)。調(diào)解工作必須有法可依、依法進行，對于涉及個人權(quán)利的糾紛案件，鼓勵當(dāng)事人在法律允許范圍內(nèi)按照意思自治調(diào)解解決；對于涉及公眾利益、國家利益和社會利益的糾紛案件，不建議當(dāng)事人之間進行調(diào)解，即使當(dāng)事人之間進行了調(diào)解和諒解，當(dāng)事人也應(yīng)承擔(dān)一定的責(zé)任。

要處理好調(diào)解與訴訟的銜接。采用分層方式過濾矛盾糾紛：對于還未進入訴訟、爭議較小的矛盾糾紛，充分利用“和為貴”人民調(diào)解機構(gòu)開展矛盾糾紛調(diào)解工作，可以有效減少訟累；對于調(diào)解不能夠滿足的群體性糾紛、涉及違法案件等，及時與政法機關(guān)溝通，實現(xiàn)準確轉(zhuǎn)接。完善“司法確認+成果固定”調(diào)審對接機制，法院要及時跟進調(diào)解成功的案例并予以司法確認，詳細記錄調(diào)解不成的案例，并對已受理案件通過速裁等方式及時處置。

注釋

[1]千葉正士：《法律多元》，范愉等譯，中國政法大學(xué)出版社1997年版，第1頁.

Baudouin Dupret，Maurits Berger，Laila al-zwaini,Legal pluralism in the Arab world,Kluwer,1999,p.5.