財政政策和財政項目事前績效評價的正義準則

●本刊評論員

中共中央、國務院發布的《關于全面實施預算績效管理的意見》強調，建立重大政策和項目事前績效評估機制，并將評估結果作為申請預算的前置條件。當前，穩增長政策持續超前發力，各地民生項目、建設項目不斷推出，地方政府借助轉移支付、地方債務等各種財力也在不斷出臺公共財力支持的政策和項目，這種情況下，事前績效評估這一預算績效管理的“第一道防線”尤顯重要。把財政評審置入預算編制過程之中、重大政策出臺之前，把事前績效評價做實、做準、做細，并用之于財政決策和財政預算編制，才能加強事前防范，少些“秋后算賬”，少些決策失誤造成糾錯困難的“既成事實”，才能更好地從源頭上防控財政資源配置的低效無效。特別是在財政收支缺口比較大又不得不實行積極財政政策的背景下，更要加強事前績效評價，嚴把決策關、立項關。

事前績效評價本質上是對財政決策、預算實體和程序的監督。其監督對象主要是兩個方面。一是需要財政資源支持的新政策或需要擴大財政投入的原有政策，如疫情防控、“六保六穩”、扶持市場主體、產業政策、科技創新、民生補貼、人才政策、鄉村建設。二是公共工程、民生工程等追求物有所值的財政項目。出臺政策也好，設立新的項目也好，都需要一定規模的公共資金投入，都須追究其公正性、合法性、必要性、可行性、投入產出效率，事前績效評價必須從這些方面來回答決策和預算的科學性、公正性。

財政政策和財政項目歷來是利益的焦點，難免利益驅動之下的不當決策，也常有長官意志左右的“拍腦袋”政策和項目出現。學理上，利益集團、裙帶關系、決策者的個人偏好、尋租腐敗、追求預算最大化等都是分析公共決策行為的重要變量；現實中，政策失靈、政策對特定群體的不當偏向、虛編預算、盲目決策等不當行為時有發生。理論和現實說明，事前績效評價當然要論證判斷支出合理性，但最重要的是政策和項目本身的公正性、必要性和可行性，這是政策該不該出臺、項目該不該存在的理由。從這一意義上講，事前績效評價要特別注意財政政策和財政項目的實體正義和程序正義。

就決策實體內容而言，首先應該判斷其是否屬于財政保障的范圍，是否屬于政府“越位”行為。二是要確立公共問題解決的輕重緩急之順序，“好鋼用在刀刃上”。有限的財力該投向哪里，這需要在預算上統籌安排，也需要決策者真正急民生之所急，真正讓財政發揮紓困解難、補短強弱的作用。三是財政政策和財政項目的最終受益者是誰也應作為實體正義的一個重要標準，更好地體現財政分享的公平性、普惠性。

就程序正義而言，事前績效評價本身就是實現程序正義的重要手段，一定要防止走過場，搞形式主義，不僅要把評價做實、做準、做細，還要發揮評價的作用，該否決的要否決，該核減的要減掉，對未經事前評估或評估結果不通過的不予安排預算。同時，事前績效評價還應將決策程序、預算過程的民主性、“參與性”納入考核，防止“關門預算”、部門利益、本位主義的干擾。要發揮項目決策部門、行業專家、利益相關者、社會公眾的協同評價作用，特別是要聽取利益相關者和人民群眾的意見。