中國老齡政策的演變歷程、發展評估及未來方向

原新，吳京燕，金牛

（南開大學 經濟學院，天津300071）

我國自1999年進入老齡社會以來，人口老齡化快速演進，積極應對人口老齡化不僅關涉老年人的民生問題，也涉及經濟社會的發展問題。2016年5月27日，習近平總書記在第十八屆中共中央政治局第三十二次集體學習的講話中指出：“滿足數量龐大的老年群眾多方面需求、妥善解決人口老齡化帶來的社會問題，事關國家發展全局，事關百姓福祉，需要我們下大氣力來應對。”站在“兩個一百年”的歷史交匯點，回顧我國老齡政策演變歷程，總結經驗得失，對于增進民生福祉、促進經濟社會可持續發展，以及落實積極應對人口老齡化國家戰略具有重要的理論與現實意義。

一、我國老齡政策的演變歷程

積極應對老齡社會問題的本質是發展，是做大“經濟蛋糕”；積極應對老年人問題的本質是民生，是公平分配“經濟蛋糕”。前者是后者的基礎，只有不斷增強積極應對人口老齡化的財富創造和積累，才有老年人安享晚年的扎實物質基礎。因此，老齡政策包含兩個層面：一是廣義的老齡政策，指老齡社會條件下促進經濟社會發展的公共政策，即涉老政策；二是狹義的老齡政策，指聚焦老年群體，滿足全體老年人日益增長的物質文化需要，以實現“老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學、老有所為、老有所樂”為目標和宗旨的公共政策，其中以養老政策為核心。中國老齡政策從狹義的“養”和“醫”起步發展，不斷向廣義老齡政策拓展，體系上包括戰略、規劃、制度、操作性政策四個方面（原新 等，2009）。

（一）萌芽期（1949—1977年）

該時期是新中國成立以來人口增長最快的階段，其間我國人口形態一直保持年輕型。1977年，我國0～14歲人口比重、15～59歲人口比重和60歲及以上人口比重分別為38.6%，54.4%和7.0%，人口年齡結構呈現典型的金字塔型。當時社會各界普遍擔憂的是人口數量增長過快與經濟社會發展的矛盾，對于人口年齡結構老化及其后果基本無認知。除《憲法》和《婚姻法》將保護老年人合法權益納入法律規定外，僅有嵌于計劃經濟體制的零散的與老年人有關的政策，其主要內容是針對城鎮機關事業單位和企業職工的退休待遇規定和醫療保障制度，以及對農村特困老年人的社會救助幫扶制度，并非現代意義的養老政策。但是該時期的這些零散政策初步體現了“老有所養、老有所醫”的內涵，并為后期的老齡政策發展奠定了基礎。

在城鎮，1951年頒布的《勞動保險條例》建立了針對企業職工的社會保障制度，制定了醫療待遇、退休條件和退休待遇等方面的規定。此后，國家陸續出臺退休政策。1955年，國務院頒布《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》；1958年，國務院頒布《關于工人、職員退休處理的暫行規定》，為機關和事業單位人員創設公費醫療和退休制度。這一系列制度的特征是單位或企業給付全國統一的退休待遇，而其生產經營則由國家統負盈虧（吳祖興，2002），即國家-單位制養老，通過這一制度為城鎮公有制庇蔭下的老年群體提供保障（陸杰華 等，2015）。在農村，仍然沿襲傳統的家庭養老模式，同時建立社會救濟、五保供養、合作醫療等制度。1956年正式提出五保制度，對于老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，無勞動能力，無生活來源又無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的，在吃、穿、住、醫、葬方面享受農村五保供養待遇。為更好地落實五保制度，1958年，黨的八屆六中全會通過的《關于人民公社若干問題的決議》明確，通過辦敬老院集中供養無兒女贍養的五保戶。至此，分散供養在人民公社和集中供養在敬老院的五保戶得到兜底性養老和醫療保障。五保戶以外的農村老年人則主要由家庭供養。

（二）建立期（1978—1999年）

改革開放初期，計劃生育政策的實施和人們生育觀念的轉變導致我國人口年齡結構快速轉變。截至1999年末，我國60歲及以上老年人口比重達到10%，標志我國步入老齡社會。隨著人口老齡化的發展，國家對老齡問題的重視程度逐步提高。這一時期，我國積極參與老齡問題世界大會，從中央到地方設立老齡工作機構，并出臺了一系列關于老年人和老齡工作的法律法規。1992年，黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標。1994年，原國家計委等部門聯合印發《中國老齡工作七年發展綱要（1994—2000年）》，為我國老齡政策體系建設指明了方向。1996年，第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過《老年人權益保障法》。建立社會養老保障制度、醫療保障制度、社會養老服務制度等市場化改革，成為該時期老齡政策的重要內容，現代意義的養老制度建設由此開始。

1．社會養老保障制度、醫療保障制度建立

市場經濟體制轉型后期，養老和醫療保障逐步由單位制向社會化過渡，呈現政府主導、責任分擔、社會化、多層次的特征（鄭功成，2018）。在城鎮，企業職工養老保障制度改革比國家機關單位率先一步進行。1991年，國務院發布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，主要提出兩點社會化改革目標：一是建立多層次養老保險制度，包括建立基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險；二是建立多渠道費用分擔機制，改變過去完全由國家和企業承擔養老保險費用的情況，增加個人主體，實行三方共同負擔養老保險費用。1993年，黨的十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。國務院于1995年發布《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，于1997年發布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，于1998年發布《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，逐步確立由單位和個人共同負擔、社會統籌和個人賬戶相結合的城鎮職工養老保險制度和醫療保險制度，非繳費型制度逐步向繳費型制度轉變。同期，農村關于養老和醫療保障的具體改革措施較少，僅有1992年民政部印發的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》確定建立全國統一的農村社會養老保險制度，農村養老開始由傳統的家庭養老向社會化養老過渡。

2．社會養老服務制度建立

在計劃經濟時期，傳統意義的中國式養老服務主要體現為以血緣或親緣關系為紐帶的家庭代際支持養老范式。城鎮老年人福利院和農村老年人幸福院等養老服務機構，都是各級政府用于解決社會孤老等特殊困難群體集中贍養問題的機構設施，主要側重于發揮社會救濟功能，而非滿足普通老年人的養老需求。在提出社會主義市場經濟體制改革目標之后，我國現代意義的社會養老服務體系建設才邁出改革與發展步伐，主要表現為機構投資建設社會化和機構服務對象社會化。1994年發布的《中國老齡工作七年發展綱要（1994—2000年）》指出：“堅持家庭養老與社會養老相結合的原則。積極建立和完善社會養老保障制度，增加老年人福利設施，擴大社會化服務范圍。”1996年頒布的《老年人權益保障法》指出，要鼓勵、扶持社會組織或個人興辦老年福利院、敬老院等養老服務設施，擴大社會化服務。隨著社會福利機構的發展日趨旺盛，為更好發揮社會福利機構的社會服務功能，國家首次將其納入法制化管理監督范圍。1999年，民政部頒布實施《社會福利機構管理暫行辦法》。

（三）發展期（2000—2011年）

2000年，中共中央、國務院發布《關于加強老齡工作的決定》，這是我國老齡工作的綱領性文件。《決定》明確了我國老齡工作的戰略思想、方針、原則和方向，開啟了我國老齡事業和老齡工作戰略部署和統籌謀劃的發展步伐，我國老齡政策建設由此進入快速發展期。

1．社會養老保障制度、醫療保險制度的發展

隨著人口老齡化程度加深，除企業職工之外的城鄉居民的社會養老服務和醫療服務需求日趨增長。該時期，全國實現了基本養老和醫療保險的人群全覆蓋。在農村，2003年，國務院辦公廳轉發原衛生部等部門《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》，確定進行農村居民基本醫療保險試點，并于2008年基本實現制度全覆蓋；2009年，國務院印發《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，首次實現農民60歲后領取普惠式養老金。在城鎮，2007年，國務院印發《關于開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》；2010年，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過《社會保險法》，標志著覆蓋城鄉居民的社會保障體系走上法治化建設道路；2011年，國務院印發《關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》，城鎮非從業居民的普惠式養老保險制度和醫療保險制度由此建立。

2．社會養老服務制度的發展

2000年，中共中央、國務院發布的《關于加強老齡工作的決定》首次提出：“建立以家庭養老為基礎、社區服務為依托、社會養老為補充的養老機制。”隨后，黨和國家分別從機構、社區、居家三方面出臺政策，逐步構建起多元養老服務體系：機構層面，民政部于2005年發布《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》，提出多方面制定優惠政策、多渠道籌集資金，支持社會辦福利機構；社區層面，國家發改委、民政部于2007年印發《“十一五”社區服務體系發展規劃》，提出完善社區老年服務體系，尤其要做好特殊困難老年群體的社區服務遞送；居家層面，全國老齡委辦公室等部門于2008年印發《關于全面推進居家養老服務工作的意見》，提出依托社區為居家老年人提供養老服務。

（四）成熟期（2012年至今）

自進入老齡社會以來，我國人口老齡化加速發展。“七普”資料顯示，截至2020年11月1日零時，我國老年人口已達2.64億人，老齡化水平達到18.7%，這意味著我國即將進入中度老齡社會。與此同時，人們關于積極應對人口老齡化的認識也在不斷升華，自2012年“積極應對人口老齡化是國家的一項長期戰略任務”被寫入《老年人權益保障法》以來，黨和國家相繼出臺大量積極應對人口老齡化的規劃性文件。例如：中共中央、國務院于2016年印發《“健康中國2030”規劃綱要》，國務院于2017年印發《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》，中共中央、國務院于2019年印發《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》，等等。2020年，黨的十九屆五中全會正式將積極應對人口老齡化上升為國家戰略。2021年，十三屆全國人大四次會議通過《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，提出以推動實現適度生育水平、健全嬰幼兒發展政策和養老服務體系為重點，實施積極應對人口老齡化國家戰略。至此，我國老齡政策體系日趨成熟。

1．老齡事業和養老服務體系日趨完善

該時期我國老齡政策主要關涉老齡事業和養老服務體系維度。

第一，老齡事業日趨完善。各領域、各行業適老化轉型升級，其主要體現包括三個方面。其一，繁榮老年消費市場，不斷豐富養老服務業態，推動老齡產品市場繁榮發展。代表性文件有商務部于2014年發布的《關于推動養老服務產業發展的指導意見》，國務院辦公廳于2016年發布的《關于進一步擴大旅游文化體育健康養老教育培訓等領域消費的意見》，工信部、民政部、原衛計委于2017年發布的《智慧健康養老產業發展行動計劃（2017—2020年）》。其二，推進老年宜居環境建設，改善老年人生活環境，幫助老年人跨越數字鴻溝，提升老年人健康福祉，促進社會和諧。代表性文件有全國老齡辦等部門于2016年印發的《關于推進老年宜居環境建設的指導意見》，國務院辦公廳于2020年印發的《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》《關于切實解決老年人運用智能技術困難實施方案》，工信部于2020年印發的《互聯網應用適老化及無障礙改造專項行動方案》。其三，豐富老年精神文化生活，擴展老年教育的資源供給、發展路徑和創新機制，滿足日益增長的老年人精神文化需要，積極應對人口老齡化。代表性文件有國務院辦公廳于2016年印發的《老年教育發展規劃（2016—2020年）》，中國老年大學協會于2019年印發的《老年大學5G智慧校園建設實施方案（2019—2022）》。

第二，養老服務體系日趨完善。國務院于2017年印發的《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》提出“居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合”的養老服務體系建設方針。該方針與2011年發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年（2011－2015年）規劃綱要》提出的“建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系”相比有兩大變化：一是改“機構為支撐”為“機構為補充”，尊重老年人養老意愿，符合現實國情；二是增加“醫養相結合”，滿足老年人連續性醫療養老服務需要，推進健康老齡化。2019年，黨的十九屆四中全會提出“加快建設居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系”，合力推進養老服務體系協調發展。其一，居家、社區、機構不再割裂，而是各自發揮優勢，融合發展：機構依其專業化管理運營優勢，以社區為抓手為居家老年人提供養老服務；居家、社區以其熟悉的養老環境為優勢，吸引機構的專業化養老服務支持，從而實現可持續協調發展。其二，醫養康養相結合，在醫養中融入康養理念，前端延伸健康教育、健康檢查和預防保健，后端拓展康復護理、長期護理和安寧療護，兼顧老年人健康狀況的共性與個性，既強調健康老年人的康養，又關注非健康老年人的醫養，體現了新時代康養醫養相結合高質量發展的內在要求。2021年，由民政部、國家發改委印發的《“十四五”民政事業發展規劃》進一步強調重點推進居家社區養老服務，明確提出實施居家社區養老服務網絡建設、區域養老服務中心建設、養老機構護理能力提升和應急救援能力提升等養老服務設施建設工程。

2．養老保障體系逐步完善

人口老齡化和高齡化快速演進，催生了多樣化、深層次的養老保障需要。該階段老齡政策的發展，以促進公平性、滿足多樣化需求為特點。

第一，統一社會基本養老保險和醫療保險制度體現了制度公平性。2014年，國務院發布《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》。2016年，國務院發布《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，城鎮非從業居民和農村居民在基本養老保險和醫療保險的繳費和待遇方面由此逐步實現統一，從而有利于縮減差距，增進公平，在促進城鄉協同發展的歷史進程中邁出了關鍵一步。此外，機關事業單位和企業之間的養老金壁壘也被逐步破除。2015年，國務院印發《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，提出終止非繳費型機關事業單位退休金制度，并將其與企業職工基本養老保險制度合并，變雙軌制為單軌制。此舉有利于企業減負增效、激勵員工，體現了制度公平性，是加快構建覆蓋城鄉的社會保障體系的重大舉措。

第二，構建包括基本養老金、職業養老金和個人養老金三支柱模式的養老保險體系，滿足多樣化養老需求。首先是建立包括職業年金和企業年金的第二支柱養老保險。2015年，國務院辦公廳發布《關于印發機關事業單位職業年金辦法的通知》。2017年，人力資源和社會保障部、財政部聯合印發《企業年金辦法》。第二支柱養老保險通過發展補充養老保險，分擔基本養老保險支付壓力。其次是促進以個人自愿儲蓄為主的第三支柱養老保險的發展。2018年，財政部等部門印發《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》，提出實施個人稅收遞延型商業養老保險試點，通過稅前扣除個人商業養老保險、賬戶資金收益暫不征稅等方式，鼓勵個人主動為養老儲蓄投資，推動第三支柱養老保險占比提高，加快建立多層次的養老保障體系。

第三，建立長期護理保險制度，滿足深層次養老服務需求。2016年，人力資源和社會保障部辦公廳出臺《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，選取上海等15個城市開展長期護理保險制度試點。2020年，國家醫療保障局會同財政部印發《關于擴大長期護理保險制度試點的指導意見》，將試點市（區）擴展至49個，并在制度框架、資金籌集、待遇支付等方面不斷完善，為長期失能人員的基本生活照料和醫療護理提供堅實的制度保障。

3．老齡社會問題應對視角拓寬

人口老齡化是人口發展的客觀規律和結果，而應對老齡社會中的問題是積極應對人口老齡化的本質（黨俊武，2020）。習近平總書記指出，關注老齡社會問題，應從人的生命周期發展視角強調應對政策的全面性，從分別與少兒、中青年和老年群體對應的生育養育、就業和養老問題著手，統籌好生育、就業、退休和養老等政策。

一方面，通過調整生育政策促進人口長期均衡發展。2012年以來，中國勞動年齡人口數量和比重持續下降。黨的十八大強調要“促進人口長期均衡發展”。2013年末和2015年末，國家相繼提出“單獨二孩”政策和“全面二孩”政策。2021年6月，中共中央政治局召開會議提出“三孩政策及配套支持措施”，從生育休假、生育保險、托育服務、稅收和住房等方面促進生育、養育和教育政策有機銜接，提振育齡婦女生育意愿，保持中國勞動力資源豐富的稟賦優勢，減緩人口結構老化的速度，助力人口長期均衡發展；同期，中共中央、國務院出臺《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，并進行具體部署。

另一方面，通過調整就業退休政策促進勞動力市場蓬勃發展。第一，消除城鄉、行業、身份、性別等一切影響平等就業的制度障礙和就業歧視，釋放配置型人口紅利；第二，延遲退休政策的相關工作正在有序展開。2013年，黨的十八屆三中全會首次提出“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”；2021年，中共中央政治局會議明確“穩妥實施漸進式延遲法定退休年齡”，從延展人口機會窗口期的視角助力老年人口紅利開發。

二、對我國老齡政策的發展評估

（一）發展特點

第一，對老齡社會的認知主流化。在萌芽期，老齡政策體現為退休制度和醫療保障制度，聚焦于老年群體退休后的生活安排。在建立期，老齡政策體現為對養老政策的改革和創新，逐漸建立與國際接軌的養老政策體系。中共中央、國務院發布的《關于加強老齡工作的決定》表明中國開始關注老齡社會的經濟社會發展問題。在發展期和成熟期，人口與經濟社會發展的主要矛盾從人口數量增長快轉向人口結構老化快，老齡社會形態從老齡社會演變為即將進入中度老齡社會，老齡問題逐步顯現，人們對老齡問題的認識逐漸深化，老齡政策體系逐步從以養老政策為主延展到兼顧其他維度的涉老政策，從狹義走向廣義，直至上升到國家戰略層面，跳出了單純關注老年人養老的單向思維。《“健康中國2030”規劃綱要》《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》等戰略性文件的發布，意味著中國站在國家發展的高度審視和謀劃積極應對人口老齡化（原新 等，2021a），形成了主流化的老齡社會認知。

第二，老齡政策體系完備化。從空間角度看，我國老齡政策要素齊全，包括戰略、規劃、制度和操作性文件，從頂層設計到基層落實，政策體系逐漸完備。目前已基本形成以《憲法》和《老年人權益保障法》等基本法律為依據，以《“健康中國2030”規劃綱要》《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》《“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案》等戰略規劃文件為指導，以養老保障政策、醫療政策、養老服務政策為主體，以老年健康支持政策、老年消費政策、老年宜居環境政策、老年人精神文化政策、老年人社會參與政策、老年人合法權益保障政策等為支撐的老齡政策體系。從時間角度看，我國老齡政策視野拉長，《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》提出了遠期、中期和近期目標，為積極應對人口老齡化提供了前瞻性、戰略性和綜合性的制度保障，為建設新時代社會主義現代化強國提供了充足動力（原新 等，2021b）。

第三，老齡政策對象豐富化。從全人群角度看，老齡政策對象逐步納入幼兒、青少年和中年群體，目前包含幼兒托育、青少年發展、中青年生育、老年人養老等方面內容，初步體現了我國老齡政策將治理關口前移，以全生命周期視角積極應對人口老齡化的科學內涵。從老年群體內部角度看，老齡政策服務對象覆蓋范圍擴大，由以往主要集中于城鎮職工群體、城市“三無”和農村“五保”等困難老年群體擴展至全體老年人。一方面，基本實現養老保險制度全覆蓋。截至2020年末，全國參加城鎮職工基本養老保險人數為45 638萬人，參加城鄉居民基本養老保險人數為54 244萬人。另一方面，養老服務范圍不斷擴展，主要表現為發展城市社區養老服務、積極培育居家養老服務、促進機構養老服務提質增效、有效拓展農村養老服務等。

第四，老齡政策主體多元化。老齡政策中體現的老齡社會治理從以往單純依靠宏觀層面的國家和微觀層面的家庭，到除此之外還重視中觀層面的社會和微觀層面的個人，逐步形成國家、社會、家庭和個人多元共治的趨勢，營造了老齡社會治理的統一戰線和共同應對的思想氛圍。老齡政策相關部門增多。2018年，我國組建國家衛生健康委，并內設老齡健康司，負責醫養結合、老年健康服務體系相關工作；同年，民政部設立養老服務司，負責老年人福利補貼制度和養老服務體系相關工作；此外，還有人力資源和社會保障部的養老保險司負責基本養老保險政策，國家醫療保障局的待遇保障司負責長期護理保險制度改革方案并組織實施；其他各部門的離退休干部局負責離退休干部的老齡相關工作。同時，老齡政策跨部門協作增加，全國老齡工作委員會的部門數量由最初的22個增加至31個，老齡政策日趨復雜化和多維度。

（二）不足之處

第一，老齡政策內容發展不充分。在老齡社會條件下，少子化和長壽化帶來的少兒人口和老年人口、撫養者和被撫養者、勞動年齡人口數量和質量的變化，正在形成全新的生產和消費結構、儲蓄和投資結構、撫養結構、人力資源和人力資本結構，并將對供給側的勞動力、資本、技術進步，需求側的消費、投資、進出口產生重大影響。而現有的老齡政策主要解決人口老齡化帶來的社會問題，集中于老年人的養老、醫療、照料、福利、權益和教育等方面，政策關注角度從側面傳達了老年人是社會負擔的消極信號。老齡政策在經濟領域發展不足，與促進經濟發展聯系不緊密，有可能導致錯過老齡社會治理的戰略期，錯失老齡社會治理主動權，面臨經濟增長潛力下降的風險。

第二，老齡政策主體協同不到位。在老齡社會條件下，國家、社會、家庭和個人共同發力才能更好地積極應對人口老齡化（吳玉韶 等，2021）。但由于職責不明晰、協作機制不合理、資金保障不到位、積極主動應對人口老齡化的意識淡薄等原因，目前我國老齡政策各領域主體協同不足。

第三，老齡政策施策過程不規范。科學的政策過程包括政策的調研、制定、實施、監督、評估和反饋。在政策制定環節，涉老部門多樣化，表明黨和政府高度重視老齡工作，但由于各部門的定位和分工不同，政策制定的出發點和目的可能存在分歧。在政策實施環節，政策制定時的分歧會導致基層組織老齡政策實施困難。以醫養結合政策為例，國家衛生健康委、民政部、人力資源和社會保障部均涉及醫養結合業務，多部門分別管理，會導致醫療與養老業務條塊割裂和交叉重疊。對于醫保報銷而言，老年人在醫院的花費可通過醫保按比例報銷，但在養老機構中的就醫費用卻難以報銷，從而陷入“養老報銷治病費用難，治病報銷養老費用難”的困境。此外，我國老齡政策還未建立完整的監督、評估和反饋機制，無法及時有效地檢驗和干預政策實施效果。

第四，老齡政策地區發展不平衡。一方面，我國經濟社會的城鄉二元特征導致老齡政策體系存在城鄉倒置格局。根據“七普”資料，截至2020年11月1日零時，我國城鎮60歲及以上人口占比為15.82%，農村為23.81%，農村人口老齡化程度更高。但我國的老齡政策供給更偏向于城鎮。制度建設如基本養老保險制度、基本醫療保險制度和長期護理保險制度等，服務供給如醫養結合服務、老年教育服務和休閑娛樂服務等主要集中在大中城市，基本公共服務均等化程度較低（李志宏，2020）。另一方面，老齡政策在不同經濟區域之間發展不平衡，東部發達地區的老齡政策相對完備，中西部欠發達地區的老齡政策相對稀少，東部和中西部地區農村之間的老齡政策差距更大。這種區域不平衡使得不同地區的老年群體難以平等共享發展成果。

三、推動老齡政策發展的對策建議

（一）拓展經濟領域內容，挖掘老齡經濟活力

人口老齡化關涉經濟社會發展問題，要堅持積極應對人口老齡化與促進經濟社會發展相結合，把積極應對人口老齡化融入經濟社會發展各要素中，在勞動力、資本、技術進步、消費和投資等各方面體現積極應對人口老齡化的視角。勞動力方面，一是提高勞動參與率，深入實施新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略，消除在就業方面的年齡、性別、地域和行業歧視，完善職業培訓體系，實施終身就業促進，延續老齡社會背景下的數量型人口紅利；二是提升勞動生產率，深入實施健康中國戰略和科教興國戰略，提高出生人口素質，提升勞動力質量，構建老有所學的終身學習體系，挖掘質量型人口紅利。資本方面，一是擴大總量，通過稅收優惠政策激勵中青年個體跨生命周期配置養老資產，通過金融產品創新開發適合老年群體的資產組合；二是優化存量，維護金融性養老資產的資本安全，規范資本運作，拓展資本保值增值渠道，促進老齡社會資本經濟與實體經濟協調發展。技術進步方面，提高全要素生產率，深入實施創新驅動發展戰略，推動老齡社會的經濟結構轉型升級。消費方面，挖掘老年消費市場潛力，推動老齡產業發展，培育老齡社會經濟發展新動能。投資方面，做好前期老齡市場調研，從需求側規劃供給側投資，合理分配基礎端、中端和高端養老資源。

（二）推進主體協作發力，營造積極應對人口老齡化的整體氛圍

中國已開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，貫徹落實積極應對人口老齡化國家戰略是一項全局性、戰略性、綜合性的系統工程，需要國家、企業、社會、家庭和個人共同努力，形成上下左右協同聯動的老齡工作機制。國家層面：營造全民共同積極應對人口老齡化氛圍，進行前瞻性頂層設計，加大對老齡產業的引導力度，培育人們的終身養老意識，為老齡產業發展提供基本保障和服務；改革創新老年人收入保障制度，解決區域老齡政策差異性問題，發揮有為政府的積極作用。社會層面，樹立和培育積極老齡觀，引導大眾積極看待老齡社會、積極看待老年人和老年期生活，加強老年宜居環境建設，增強互聯網信息技術對老年人的包容性，弘揚敬老孝老愛老的傳統美德。企業層面：積極發揮市場的作用，引導其有序參與政府主導的養老和托育服務設施建設和運營；探索發展銀發經濟，科學定位發展戰略，實現老齡服務和產品的供需精準匹配。家庭層面，重視發揮家庭在老齡社會的核心紐帶作用，通過輿論引導提高子女對老年人精神心理需求的重視程度，激勵子女為老人購買養老產品和服務，發展社區居家養老服務網絡。個人層面，牢固樹立全面發展和終身發展理念，引導個人在青年、中年期有規劃地進行健康、知識和財富準備，在老年期重視社會參與，深度開發老年人力資源。

（三）推動過程規范有效，切實保障老齡政策的實施效果

老齡政策涉及范圍廣，無法依靠單個部門獨立完成。因此，要始終將中央政策作為最高施政標準，明晰各部門職責與權力，在此基礎上各部門相互配合，協同運作，推進對老齡政策的綜合協同監管。具體而言：第一，確定統籌管理部門，明確直接涉及部門的職責分工，建立多部門橫向協調機制，加強政策制定與實施過程中各部門之間的溝通；第二，制定養老服務質量標準和評價體系，構建政府、機構、行業、社會四方統籌協作的全方位監管格局，強化對老齡政策落實情況的督管力度；第三，完善評估機制，建立老齡政策中期評估、總評估工作機制，將評估結果作為績效考核的重要指標，結合大數據收集群眾反饋意見，總結優秀經驗并適度推廣普及，切實保障老齡政策的實施效果。

（四）提高全國統籌水平，特別注重增強鄉村老年人的獲得感

第一，積極發揮農村基層黨組織在老齡政策實施過程中的“主心骨”作用，更好地組織、宣傳、凝聚和服務農村老年群體。第二，深入貫徹實施鄉村振興戰略，發展鄉村產業，完善基礎設施建設，改善村容村貌，為農村養老服務提供堅實的物質基礎。第三，學習全國農村養老服務工作典型經驗，積極探索發展農村互助養老模式、智慧信息化養老模式，完善農村留守老年人關愛服務體系，組建農村護理院、衛生站等的志愿服務隊，定期為農村留守老年人開展預防保健、疾病診治、康復護理等上門關愛服務。第四，推進城鄉統籌，重視農民工群體職業流動性強所導致的養老保險繳費中斷和銜接問題，推進農民工群體的社保轉移接續工作。