政府投資項目建設方工程管理的一些問題探究

覃忠林

（連山壯族瑤族自治縣代建項目管理中心，廣東 清遠 513200）

0 引言

我國城市化發展進程有所加快，不僅帶動了建設施工行業的全面發展，政府投資的建設項目也獲得了進步。政府投資項目與社會投資項目具有較大差異，政府是項目的主要參與方，在項目實施中要處理好不同參與主體間的關系，對工程的各個方面加以嚴格管控，開展全過程的管理工作，提高項目管理的有效性[1]。

1 政府投資項目的特點

1.1 投資較多，風險性與難度較大

在我國國民經濟不斷發展的今天，人們對于各個城市和區域內基礎配套設施、公共服務等方面提出了更新、更高的要求。為了盡量滿足公眾的需要，政府便要以某個城市、某個區域內當前的經濟發展水平、人們的公共設施需要等方面為切入點，合理開展各類公益項目的投資和建設。政府投資項目具有投資量大、工作難度大、風險較高等特點，竣工后對于人民群眾的影響也較為深遠。為了解決項目實施中存在的問題，應通過項目管理等方式的運用，做好風險控制工作，用以保障項目發揮出原本的作用，使人們的個性化需要獲得滿足[2]。

1.2 管理程序縝密、嚴格

政府投資項目與人民群眾的利益具有密切關系，這一特征也決定了在實施政府投資項目之時，應嚴格遵守相關管理程序，做好對每個環節的檢查和審批工作。根據相關規定執行相應的流程，使項目實施在流程的各個環節中均能保證合法性、合規性，保證各類項目資源得到科學的統籌規劃和配置[3]。

1.3 圍繞社會發展，具有非盈利性質

政府投資項目實施的目的主要是為了滿足社會發展的各項需求，其項目本身便具有非盈利性質，爭取能夠在項目竣工驗收投入使用后，可為人民群眾提供較好的公益性服務。由此可以看出，政府投資項目與政府的公共管理職能具有較強的相似性，為項目的開展提供最大的支持[4]。

1.4 具有先進生產力密集的特點

為了提升政府投資項目的水平，使項目得以高效實施，工程單位通常要綜合考慮到多種因素，選擇經濟合理、可行性較強的方案，在后續項目的實施中選擇具有豐富經驗、資質優秀的項目主體。在項目準備環節中，政府應發揮出其自身的職能作用，致力于調集先進生產力，在項目實施階段中根據工程建設實際要求，選擇和發展先進生產力。

2 政府投資項目建設方工程管理案例分析

2.1 工程概況

某學校新建工程，包括土建、裝修、電氣、給排水、消防、室外水電、室外綠化、室外道路交通、園建工程及附屬工程等。項目占地面積約30330m2，總建筑面積約43630m2，其中：主樓建筑面積約41065m2，框剪結構，地上部分4 層、部分10 層，建筑面積約35230m2，地下1層，建筑面積約7230m2，輔助用房建筑面積約260m2，地下污水處理池建筑面積約90m2，項目總投資估算25000 萬元。

2.2 項目決策階段的投資控制與管理

2.2.1 落實工程建設協調機構，投資管理透明化

項目投資管理是重要的實施環節，建管中心建章立制，專門制定政府投資工程控制工作指引，財務預算管理臺賬。通過對新建學校實際需要征地拆遷情況考察，成立投資控制、征地拆遷管線遷移與周邊協調、進度管理等近10 個專責小組，實施項目投資系統化、信息化全過程管理，實現投資資金陽光公開。

2.2.2 完善工程建設方投資管理制度和分級評價制度

根據政府投資建設方工程實際情況和建設工程相關法律法規，建管中心在完善建設方工程管理制度的同時，強化對建設方企業的優勝劣汰機制，從質量控制、工期控制、投資控制、安全控制四個方面，對企業實行綜評和年評方式相結合進行評價，完善合同造價控制和履約評價管理，分為A、B、C、D 四級評價，D 級企業一年內不能參與建管中心項目。

2.3 項目設計階段的投資控制與管理

建管中心針對初步設計環節方面的資金管理，建立項目設計工作細則、材料設備參考品牌管理等12 項工作制度和指引，如在本工程中原設計方案學校培訓會議交流中心設計新穎，規格高，使用大量新材料，造價1250 萬元，采用材料較昂貴的玻璃幕墻、大規格鋁單板、人造大理石等，目前這類材料受原材料影響波動大、價格高，市場詢價中要超原造價35 萬元，了解情況后要求設計單位在滿足原設計方案功能的基礎上，改為微晶石瓷磚、鋁塑板等材料，控制造價在正常值內。

2.4 項目施工階段的投資控制與管理

2.4.1 注意不同功能室之間的協作施工

學校工程有特殊要求，要考慮到前后期的銜接問題，如大型設備用房、體育館、藝術室等功能室，要求設計院深化設計，并要求施工單位提交合理交叉作業方案，提前做好施工順序安排，減少后期裝修和安裝工程出現大拆大改的情況。

2.4.2 嚴格審查工程變更的造價控制

學校工程涉及專業較多，特殊使用功能復雜，工程變更比較常見，建管中心對工程變更是否增加較大的工程造價有嚴格要求，特別是增加工程造價的變更要有設計、監理、建設等參建單位充分論證才能確認實施。對于現場簽證的確認，工程聯系單附計算公式等說明，部分變化較大變更須附上設計單位出具經審圖機構審圖合格的變更圖，并由相關參建單位項目負責人審核簽名后再呈交審批。

2.4.3 嚴格按照合同約定支付預付款、進度款、結算款

根據工程項目施工不同階段，嚴格按照合同約定的時間支付工程預付款、進度款和結算款，施工單位提交的申請工程款清單由監理、建設、造價人員層層把關并嚴格復核后并提供項目中間計量表后才能申請支付。

2.4.4 制定詳細可行的資金使用計劃

建管中心的預算部門根據本年度工程項目投資情況，編制詳細資金使用計劃，報送財政年度預算部門審核，以便于做好年度資金使用安排。

2.4.5 注重對主材成本和稅差管理控制

根據工程造價組成部分的主要內容分析，主材和設備費用通常達到總造價60%～70%之間，降低主材采購成本是合理有效控制工程總投資的重要手段，制訂簡潔合理的費率計提方式，適當提高計費標準，更貼近市場實際，理順困擾建設方單位已久的稅差問題，減少額外負擔。

2.5 工程進度控制與管理措施

2.5.1 招投標階段的進度管理

在實施招標過程中，根據招投標法的相關規定嚴格按照法規公開、公平實施，在招標文件中要明確施工承包范圍、工程量清單包含的內空，施工工期、質量、工程控制價及評標相關要求，對不同專業工程的工期要求投標單位提供的施工總進度計劃有合理的銜接和進退場時間，對勞動力和管理人員的調配、大型機械設備的安裝拆卸等合理安排。

2.5.2 施工階段進度管理

在進行現場施工過程中，建管中心通過定檢對工程進度控制管理，通常可從以下4 個環節入手：①定期對各參建單位的工程進度進行巡查，對照總進度計劃內容來檢查工程進度情況，要求各參建單位及時調整人員、材料、設備退進場安排。②充分調動參建各單位抓進度的積極性，督促施工單位利用氣候較佳的季節增加人力投入，按照合同約定給予適當的獎勵措施，對進度拖后的單位分析原因，提出追趕進度的措施，采用糾偏、整改、警告、處罰等多種手段控制進度。③注重圖紙會審提出的問題解決方案，減少因設計變更造成的拖延工期帶來的影響。④對施工出現的重大影響進度問題，組織各方實施現場處理協調會，減少對工程進度的影響。

2.6 有效實施工程投資和進度管理效果

2.6.1 工程造價管理效果

本工程項目總投資概算25000 萬元，在建管中心有效投資管理控制下，對項目的實施嚴格造價控制管理，在增加了設備房、美術室、化學、物理實驗室等特殊科室的情況下，通過合理控制措施將總投資控制在25000 萬元以內。

2.6.2 工程進度管理效果

本工程項目通過合理安排和協調進度管理，項目順利完成并及時投入使用，取得了較好的社會效益。

3 政府投資項目建設方工程管理的優化措施

加強決策階段的專業化評估，組織專業人員對工程建設的規模、范圍進行多方面論證，選擇評估公司對政府投資項目實施專業評估。注重施工現場和周圍環境的勘察，提供翔實的勘察資料，減少設計的漏缺項。加強政府投資項目的資金利用率的監管，詳細分解資金使用計劃，制定嚴格資金審批和監管制度。

3.1 強化對項目實施前期的調研與規劃

建設單位的首要任務是在政府投資項目中發揮其原本的作用，要求在項目上報之前由專門負責的工作人員完成項目前期的調研工作。經過充分調研和論證之后，為后續項目的建設提供有效意見和建議。政府與建設單位是項目中的重要參與者，雙方應在項目建設上意見統一。應依照項目規劃建設的最終要求，安排專業人員深入工程現場進行立體式調研，在此基礎上聽取項目相關專家的意見，使項目實施方案的制定得到落實。當完成前期調研與論證工作后，建設單位還要從項目建設要求的角度入手進行統籌規劃，綜合考慮到經濟、社會、文化等多方面因素對項目實施產生的影響，協調與平衡各種因素后制定出具有長遠性的戰略規劃目標，實現項目資金與資源合理利用的目標。在項目申報中應堅持分階段、分步驟的原則，兼顧多種因素，在綜合規劃的條件下使得政府投資項目得到高效實施（圖1）。

圖1 項目投資前期流程

3.2 做好招投標管理工作

在投資建設項目之時，為了提升投資項目建設的質量與效率，政府便要對投資環節進行嚴格管控，以促進公共基礎設施的完善。在招標工作開始之前，政府應事先進行勘察，完善計劃書的內容，對于競標的單位進行嚴格審查，確保中標單位的建設經驗與能力。中標單位應與政府共同簽署合同，其內容應建立在公平、公正的基礎上，保證雙方責任主體的權益。簽署合同之時應明確計價規定，使責任方的有關職責得到規范，提高其履行合同義務的積極性。合同內容應當科學、標準、規范，用詞要準確、嚴謹。不僅簽署合同時要實施法務審核，也要通過技術性審核，為后續施工作業有序、安全的開展奠定基礎。為此，應該保證建設單位嚴格按照合同內容進行實踐，提高其履行合同的管理能力。如果在履行合同期間發生了問題，便要制定出更具針對性的解決方案。這一情況決定了建設單位要具備較強的解決問題的能力，逐漸消除合同履行期間發生的各類問題，使合同的應用效果和項目參與雙方的經濟效益得到保證。針對建設單位履行合同的行為進行嚴格監管，還能保證建設單位按照合同內容實時操作，規范建設單位的操作流程，使工作得以有序地開展，為建設單位帶來更多的經濟收益。

3.3 優化外部的審計與監督

建設單位在進行政府投資項目建設之時，不但要嚴格遵循相應的流程規定和標準，更需要引入外部審計和監督機制，確保每個實施環節都能按照相應的標準進行實施，不得存在任何項目變更和指標調整的情況。如果采用PPP 模式，當政府資金到位后則需要督促社會資本的補充，使"上審下"制度得到落實，禁止地方政府隨意調配資金。外部審計與監督投用后，要對項目全過程進行嚴格監管，使施工現場的所有施工流程都能在前期規劃設計的基礎上，協調處理好工程的成本、進度、質量間的關系，達到合理調配資源、節約資金、提升工程質量的目的[4]。

3.4 加強對項目的后期管理

為了減少在政府投資項目后期中發生各種問題，建設單位要總結項目后期可能會發生的問題，使項目績效管理制度得到建立與健全。有助于在此制度的指導和約束下，讓專業項目管理人員能夠配合建設單位的管理要求，全面開展對項目的運行管理。通過績效管理的落實，使資金收付更具透明性、及時性，降低資金浪費現象發生的概率。為保障項目高效、有序地實施，建設單位應在項目進行時始終將質量管理擺在首要位置，在項目后期運營中，政府要將管理列入績效評價和政績考核范疇內，配合建設單位的管理工作。對于任何存在違規、違法行為的工作人員要進行責任追求，提升管理人員對項目后期整體運行管理的重視度[5]。

4 結語

一般而言，由政府投資與企業投資比的工程項目審核環節比較多且復雜，建設過程中參建單位多，在進行工程項目投資管理、進度管理過程中需要參與的各個單位密切協調、積極配合，建管中心要起到嚴密的組織和指揮溝通協調作用，科學控制，嚴格管理，保證使政府投資的建設項目的投資目標和進度管理目標得以順利完成。