欠發達地區鄉村旅游社區參與探討

□文/黃智銘 楊月元

（廣西民族師范學院經濟與管理學院 廣西·崇左）

[提要］社區參與是欠發達地區實現鄉村旅游產業振興的重要途徑。針對現階段欠發達地區鄉村旅游社區參與現存的問題，結合國內相關研究，對其產生的原因進行分析，并提出相應的優化建議。

全面持續推進鄉村振興是“三農”工作的重心，而鄉村旅游作為農村產業振興的重要抓手，能夠積極調動鄉村群眾主體的主觀能動性和創造性，激發農村農民增收內生動力。鄉村旅游發展不僅需要政府、企業和社會支持，也需要農村社區廣泛參與。當前欠發達地區鄉村旅游主流的“自上而下”的政府主導或政府引導發展模式，導致社區與群眾自發參與的效力不足，而以社區參與為基礎的“自下而上”式鄉村旅游發展模式可較大程度地提高欠發達地區鄉村旅游發展的可持續性，使欠發達地區鄉村旅游更具規模、更具效率。這就需要研究欠發達地區鄉村旅游社區參與模式的影響因素和發展問題，動員廣大村民參與的積極性，并暢通合作渠道，充分挖掘和利用鄉村旅游社區參與各方主體的優勢資源，有效推動欠發達地區鄉村旅游共享共建、高質量發展。

一、欠發達地區鄉村旅游社區參與現狀

（一）欠發達地區鄉村旅游社區參與合作模式。不同于早期鄉村旅游社區參與的“個體”農莊、“農戶+農戶”“企業+農戶”和“企業+社區+農戶”等模式，欠發達地區鄉村旅游社區參與的合作模式有較強的組織引導性，主要的典型模式有“政府+企業+社區”“股份合作”和“協會+企業+農戶”等。“政府+企業+社區”是由政府主導景區宏觀管理、招商引資、旅游基礎設施建設投入等，公司負責鄉村旅游產業具體經營項目的運營，居民通過提供食宿或農產品銷售等形式參與旅游發展的模式；“股份合作”是由鄉村社區居民出資成立農村合作社或者企業，選拔社區“能人”（含返鄉創業能人）或者引進經濟管理人才擔任公司負責人，具體管理運營公司業務，社區居民以決策監管或服務經營的形式參與鄉村旅游景區的建設發展；“協會+企業+農戶”是由鄉村社區居民成立鄉村旅游發展產業協會（部分地區的協會規模化后，也逐漸包含旅游企業管理人員），協會與企業共同商議鄉村旅游發展規劃，企業投資開發具體的鄉村旅游項目，社區居民則結合自身優勢資源提供旅游產品（包含有形產品和無形產品），靈活地參與到旅游開發與運營項目中。

（二）欠發達地區鄉村旅游社區參與經濟效益。欠發達地區政府對鄉村建設進行了整體規劃，鄉村文明程度和旅游基礎設施有了較大改善，鄉村旅游社區參與在一定程度上帶動了鄉村經濟的發展，就業機會和農戶收入均有增加，社區生活條件逐步改善，生活水平逐漸提升。然而，多數欠發達地區的鄉村旅游開發建設沒有很好地實現文旅商融合從而形成高投入產出比的完整產業鏈，鄉村旅游社區參與對鄉村旅游乃至鄉村經濟的拉動效果顯著性不強。同時，由于受到經濟條件限制，旅游設施及配套設施基礎薄弱，交通便利程度較低，旅游接待能力較差，旅游的購物豐富性和娛樂性較弱，導致旅游景區多以地方性游客為主，消費的領域較窄。其中，面向短途游客的消費經營項目主要以農產品的采摘和售賣為主；面向外地游客的消費經營項目雖然多了食宿招待項目，然而由于外地游客數量較少，食宿招待項目盈利較低，在旅游淡季或農閑期間，村民仍傾向于外出務工。總體來看，欠發達地區鄉村旅游社區參與模式的發展對于大多數社區居民來說經濟收益一般，較高的經濟收益多傾向于有一定特色和口碑的餐飲行業，而其他以后勤、運輸、服務等形式參與鄉村旅游經營項目的鄉村社區居民，參與經濟收益活動的方式單一且人均收入偏低。

（三）欠發達地區鄉村旅游社區參與村民感知。欠發達地區鄉村社區居民大多數對社區參與的滿意度較高，認為該模式對旅游扶貧和鄉村振興實施有一定的促進作用。以民宿、采摘園、農家樂等形式進行投資創收的社區參與主體滿意度相對較高；以土地等生產資料租賃進行創收的社區參與主體滿意度次之，主要是租賃價格偏低、租賃房經營效益低甚至違約返還土地等原因造成的；以后勤、運輸、服務等形式進行創收的社區參與主體滿意度最低，主要是因為工作不夠體面、工資較低等原因造成的。此外，鄉村社區居民參與決策的權益越大，其滿意度就越高，反之則越低。不滿意的主要原因是部分政府或企業主體將社區參與居民視為管理對象而非合作對象，忽視其作為利益主體的合法權益。欠發達地區鄉村社區居民具有建設者和主人翁的雙重角色，既希望通過鄉村旅游社區參與增加收入，又想要借助鄉村旅游相關利益主體的優勢資源發展鄉村經濟并提升致富能力，因此在效益歸屬感知上與政府及企業等利益相關者之間存在一定分歧。此外，政府和鄉村社區居民一致認為，改變村莊的落后局面是鄉村旅游發展的重要內容，對于構建鄉村性景觀的意識較弱，不重視保留原始的鄉村風貌，內心向往都市或城鎮生活以及便利的現代化基礎設施。

二、欠發達地區鄉村旅游社區參與存在的問題

（一）欠發達地區鄉村旅游社區參與居民主體效力不顯著。欠發達地區鄉村社區居民在鄉村旅游建設發展過程中存在參與意識不強、參與能力不足、參與方式固化等問題。一是鄉村社區居民的主體意識不強。欠發達地區長期的物質和精神（教育）資源匱乏導致改革創新理念較弱，不能很好地接受、理解并運用現代經濟管理知識。大部分鄉村社區居民參與鄉村旅游建設的目的僅局限于自身的經濟利益訴求，服務意識、質量意識和傳統文化保護意識不足，從而直接或間接地引發游客流失。二是鄉村社區居民的參與能力不強。欠發達地區青壯年鄉村人口外出務工，導致鄉村旅游社區參與的居民大多是文化水平偏低的老年人及未成年人，參與鄉村旅游的能力受到很大限制，參與形式多為勞動力或土地資源投入以及不具備規模效應的農家樂、采摘園經營等，缺乏創新的創業就業社區參與形式。三是鄉村社區居民的參與方式固化。受政策影響和地方經濟條件限制，欠發達地區鄉村旅游發展主要是以政府引導或企業主導的方式參與，鄉村社區居民大多數情況下是被動接受發展決策建議的，參與鄉村旅游發展決策的方式方法主要為村民代表大會，以投票進行決策，參與的深度不夠，形式較單一。

（二）欠發達地區鄉村旅游社區參與利益分配機制不合理。欠發達地區鄉村旅游社區參與發展過程中，因為相關利益群體利益訴求存在沖突、利益分配不公平等問題。政府希望通過發展鄉村旅游來促進當地的政治、經濟、社會和文化發展；鄉村社區居民希望通過社區參與的全過程獲得利益分享權、信息獲取權、發展決策權和執行監督權；旅游企業希望通過開發旅游項目獲得經濟利益回報。可以看出，欠發達地區鄉村旅游社區參與的核心利益相關者都有自身的目標和利益訴求，會產生不同的決策，從而引發土地、環境、經濟和文化等內外部利益沖突。欠發達地區鄉村社區受經濟條件限制，能投入的資本較少，導致在合作中處于劣勢地位，鄉村旅游項目開發和運營獲得的大部分收益被企業投資者獲得，鄉村社區居民收益性差，存在較明顯的利益分配差距，甚至會發生利益沖突阻礙鄉村旅游項目開發和運營的情況。同時，自主經營和合作經營的鄉村社區居民因為經濟收益的差距，導致在鄉村旅游開發認知上存在一定的差異，也會產生鄉村社區內部決議爭執的負面行為，從而在一定程度上影響了鄉村旅游各項活動的順利開展。

（三）欠發達地區鄉村旅游社區參與組織管理體制不健全。欠發達地區鄉村旅游社區參與發展過程中，由于政府角色錯位、自治管理不善和評估監督缺失等管理規范問題，導致社區參與的執行效力較差。部分欠發達地區鄉鎮政府在鄉村旅游發展中充當主導地位，在鄉村旅游規劃、招商引資、合作項目決策過程中忽視鄉村社區居民的主體地位，社區居民評議權和決策權弱化，甚至極少數鄉村社區居民還缺乏知情權。目前，多數欠發達地區鄉村社區的管理和組織化規范程度較低，而鄉村旅游的社區組織情況尤為紛亂。一些臨時性的非正式組織僅是為了解決某些非常規問題，缺少長期穩定的自治組織為廣大鄉村社區居民表達和爭取利益訴求，從而導致在鄉村旅游社區參與的利益主體博弈中處于劣勢地位。同時，由于欠發達地區鄉村社區參與缺乏有效的自我管理和自治組織，在其參與鄉村旅游的過程中，容易出現不同參與層次鄉村居民間的惡性競爭，對鄉村旅游的發展以及地方鄉鄰和睦形象的維護造成負面影響。在鄉村旅游社區參與能力水平提升方面，雖然政府進行了培訓支持和政策引導，但是對鄉村旅游專業知識及服務管理技能掌握水平沒有科學的評估監督，導致問題不能有效地解決。

三、欠發達地區鄉村旅游社區參與優化路徑

（一）欠發達地區鄉村旅游社區參與居民主體效力提升。提高欠發達地區鄉村旅游社區參與的居民主體效力，關鍵在于讓鄉村社區居民整體素質提升。一是加大力度改善欠發達地區的物質文化和精神文化建設，提升鄉村社區居民參與鄉村旅游的主體意識。政府應向鄉村社區居民重點解讀鄉村旅游產業振興的戰略、規劃、理念及政策，有計劃地進行現代經營管理知識和創新創業理念的培育，強調社區參與活動的服務意識、質量意識和傳統文化保護意識。二是堅持“外引內培”的人才隊伍建設原則，加強鄉村社區居民參與鄉村旅游的能力。“外引”是指通過業務能手“歸雁計劃”、大學畢業生“留人計劃”等政策，結合鄉村旅游社區參與的發展需求，增設相應的技能崗和管理崗，吸引返鄉人才或高校畢業生在農村就創業；“內培”是指階段性地組織鄉村旅游相關從業技能的培訓，進一步增強現有鄉村社區居民的參與能力。三是參考先進鄉村旅游社區參與的村鎮經驗，拓寬鄉村社區居民參與鄉村旅游的方式。除了村民代表大會參議決策的方式外，還可以采用舉辦民主評議會、社區調查及社區研討會、咨詢委員會以及環境影響評估機制等方式方法，使鄉村社區居民參與鄉村旅游的深度和廣度得到拓展。

（二）欠發達地區鄉村旅游社區參與利益分配機制優化。由于欠發達地區鄉村社區居民在鄉村旅游收益分配中所占比例較低，對鄉村社區的穩定發展和鄉村振興的加快實施產生了負面影響，因此需要處理好政府、企業和鄉村社區三者之間的利益關系，優化鄉村社區參與的利益分配機制。由于欠發達地區發展目標的特殊性，在鄉村旅游社區參與利益分配過程中，應堅持兼顧公平和社區優先的原則。在發展鄉村旅游的過程中，除了會征用建筑與土地等旅游資源外，還會對鄉村社區的優勢環境資源造成生態損害。因此，除了對征占資源進行合理賠償之外，還應建立合理的環境資源補償機制。在政策和條件允許的情況下，還可以將鄉村社區的農業、聚落和民俗文化等資源轉換為股份的形式，讓鄉村社區居民深度參與到旅游開發建設項目中。另外，鄉村旅游開發和運營所占用的公共資源也可以轉換為集體股份，增加鄉村社區的集體收益。此外，欠發達地區鄉村旅游社區參與的利益分配機制優化還應堅持法制化、制度化與規范化的原則。一方面利益分配方案應在鄉村旅游開發前做好科學合理的規劃，召開社區研討會，特別要重視鄉村社區居民的利益主體地位；另一方面完善鄉村旅游監管機制，規范欠發達地區鄉村旅游發展各方利益主體的行為。

（三）欠發達地區鄉村旅游社區參與組織管理體制改革。規范欠發達地區鄉村旅游社區參與的組織管理，是提升社區參與執行效力的有效途徑。政府職能作用要從主導作用向引導、協調、監督的輔助作用轉變，促使鄉村旅游社區參與決策更加精準化。一是加強社區參與的組織引導。由政府監督村委會和社區居委會成員進行鄉村旅游發展相關政策的解釋和落實，使得鄉村社區居民的知情權得到充分保障；還要通過暢通鄉村旅游政務服務的信息渠道，建立和健全社區參與決策體系與各項益民政策，保障鄉村社區居民的評議權和決策權。二是加強社區參與的組織保障。欠發達地區政府管理機構應引導和協助鄉村社區建立能夠自我管理和民主自治的組織，既密切了鄉村社區居民與鄉村旅游建設發展的關系，又有效解決了鄉村社區內部糾紛，還加強了對外爭取和維護自身利益的力量。三是加強扶持措施的組織監測。建立全面的社區參與扶持措施的評估標準，能夠使政府及社區管理者及時調整和完善相關的政策和管理措施。堅持“自上而下”和“自下而上”兩種途徑建立符合欠發達地區實際情況的鄉村旅游扶持措施評估體系和標準，對扶持效果等進行綜合測評，并不斷調整扶持措施，以提升組織扶持的科學性和有效性。

綜上，鄉村社區居民參與鄉村旅游經營管理是影響鄉村旅游發展效果的重要因素，也是評價旅游開發建設項目良性發展的重要指標。要想實現欠發達地區鄉村旅游的高質量發展，就必須提高鄉村社區居民參與鄉村旅游發展的主體效力，優化鄉村旅游社區參與各方的利益分配機制，完善政府引導、社區自治的組織管理體制，只有這樣才能提升欠發達地區鄉村社區居民參與鄉村旅游的積極性和能動性，從而實現鄉村旅游和鄉村社區協同發展的新局面。