淺析土地整理問題與對策

孫桂清

（朝陽市喀喇沁左翼蒙古族自治縣自然資源局，遼寧朝陽 122300）

1 土地整理狀況

1.1 自然情況

喀喇沁左翼蒙古族自治縣地處遼西低山丘陵地區，四周群山蜿蜒，丘陵起伏，西北和東南為主要高峰分布的地區，北部為侵蝕山地丘陵地區，南部為侵蝕低山丘崗區，中部是大凌河沖洪積階地，地勢平坦為主要耕地區。山地、丘陵、平地、河川相間交錯，構成“七山一水二分田”地貌。喀喇沁左翼蒙古族自治縣氣候特點大致是春天少雨，大風多；夏天悶熱多雨；秋天晴空萬里，日照好；冬天嚴冷雪少。

1.2 土地整理情況

近年來，由于開發建設需要和受市場經濟驅動影響，我縣始終堅持保護環境和保護資源的基本國策。耕地保護作為保護資源的重要內容之一，也是自然資源管理工作的重中之重。我縣在耕地保護工作中取得了一些成績，但作為自然資源長期工作重點，還有待進一步深化對這項工作的認識，一定要把耕地保護工作落實到位，利用有效措施，保證耕地資源總量的動態平衡，給社會經濟發展奠定良好的資源基礎。加強耕地保護宣傳，廣大人民群眾保護耕地意識有很大提高，接連多年實現耕地資源總量的動態平衡。幾年來，嚴格控制土地供應總量，使建設用地總量控制在年度土地利用計劃之內。同時積極開展土地開發復墾整理工作，使耕地后備資源開發整理數量連年增加，全面實現建設用地“占一補一”。

據統計喀喇沁左翼蒙古族自治縣自2019年以來的時間里，有白塔子鎮、南公營子鎮、羊角溝鎮、六官營子鎮、官大海農場等多個鄉鎮場土地開發整理項目。工程任務包括土地平整工程、農田水利工程、田間道路工程、設備購置、其他工程等。項目區地貌結構復雜，地勢高低起伏，坡度陡緩不一，受雨水沖刷，造成水土流失嚴重。

通過土地整理，跑水、跑土、跑肥的“三跑田”變成保水、保土、保肥的“三保田”，改善了傳統的農用生產格局，建立了高標準農田：水泉鄉水泉村等2個村高標準基本農田建設項目，臥虎溝鄉下井等3個村高標準基本農田建設項目，十二德堡鎮亂泥塘子等2個村高標準的基本農田建設的項目，適合了現代化大農業生產需要。

2 土地整理中存在的問題

耕地是保護國家糧食最根本的依賴，保護耕地就是保護我們“生命線”，增加對耕地的保護建設，對于增進農業生產和社會經濟可持續發展與保證糧食安全有著非常重要的戰略意義。農用生產條件改善后，農用生產成本降低，規模效益提高。增加有效耕地面積、提高耕地質量、改善種植條件，取得了很大效益和成功，但是在整個整理過程中，還存在一些問題。

2.1 耕地應用現代高新技術相對較少，技術力量相對比較薄弱

耕地數量質量管理關鍵要靠科學技術，應用現代高新技術相對較少，技術力量相對比較薄弱。“民以食為天，食以地為本”，如何解決耕地減少與需求增加的矛盾是鄉鎮耕地利用的重大問題，也是鄉鎮領導干部研究的重點和焦點。近年來隨著小城鎮建設開發及新農村建設的發展，以及招商引資項目占地，耕地在不斷減少。出現了未批先建，非法買賣集體土地和“以租代征”等違法行為。新增建設用地大部分與原來的村鎮相連，地勢比較平坦，土地肥沃，便于耕作。

水資源缺乏是影響鄉鎮耕地利用的最大障礙，近年來修建水庫堤壩、自流渠、提水站和機電井，提高了抗御旱災的能力，對防洪養魚等發揮了作用。但由于經濟條件差，前期工程衰弱，灌溉配套工程不完善等各種原因，灌溉工程效益不能完全發揮。

土地整理是既保證當代人的需要，又對后代人保證其需要的能力不構成危害，屬于可持續發展。可持續發展追求的目標是既要滿足人類各種需求，又要把資源和生態環境保護好，對后代人生存與發展不構成威脅。就自然資源管理而言，保護耕地資源、改善農業生產條件，最有效地發揮市場在土地資源配置中的基礎作用，顯化土地資產價值，是解決一個地區可持續發展的重要任務之一。

2.2 土地整理與規劃管理密不可分，以田坎、道路、溝渠密度、占地適當為準

我們在各項建設中，要嚴格按照土地利用總體規劃辦事，能少占耕地的就盡量少占，能不占耕地的盡量不占耕地。經濟建設項目要盡量以改造舊鎮區內涵發展為主，防止無限制地擴大建設規模。這樣不但可減少耕地占用數量，還可減少基礎設施的投入，充分發揮基礎設施的集中和整體效益。經濟發展就要有建設項目，占用部分耕地資源是必然的，要保持耕地數量穩定，就要及時地補充耕地，適度地開發復墾耕地后備資源。耕地資源是農業的基礎，保護耕地數量穩定也有關政治安定和社會穩定。

土地整理算是一項系統工程，是土地利用總體規劃重要組成部分之一，應通過土地整理來改善生產，生活條件和環境。

2.3 要重視土地整理項目的前期評價與建設管理，也不可忽視運行管理和后期評價

我們國家是世界人口最多的發展中國家，人均資源非常有限，務必始終把節約資源、保護環境放在重中之重，唯有如此，我們才能達成可持續發展。糧食安全是社會穩定的重要組成部分，由于近年糧食豐收很容易忽視耕地保護工作，要保證我國持久的糧食增產增收，必須要有穩定的耕地面積。耕地總量動態平衡目標，就是這樣經過調查研究和充分論證提出來的。對土地資源的利用，特別是各類非農建設占用耕地，缺乏統一的科學安排，部門之間發展不協調，片面強調部門發展的重要性，沒有從區域的角度來考慮各部門用地優先次序和合理結構，未做到因地制宜，只注重眼前效益，缺乏長遠安排，造成墾殖指數過高，收益較低效果，更容易導致耕地質量的下降和耕地的損失。嚴格按照土地利用總體規劃和年度計劃供地，嚴格執行耕地“占一補一”的補償制度。

2.4 土地整理明確目的，足夠系統性認識

土地開發整理的目的之一是保護耕地，耕地是“保命田”“飯口田”，所以我國的土地整理在一定程度上是為了推動農業與農村發展，推進農業增效、農民增收，而不單單是為了經濟的發展爭取用地指標。有部分人簡單地把土地開發整理認為只是為了爭取占補平衡，多爭取用地指標給地方經濟建設，還有更少數人把它作為一項工作任務來完成，根本不了解土地開發整理真正的目的。

3 土地開發整理對策的分析研究

3.1 對新增耕地質量評價要加強

及時總結土地開發整理中出現的新情況、新問題、加強和改進規劃實施管理，把開發整理落到實處。

在土地整理工作中，不但要耕地在數量有所增加，而且更要重視土地的使用質量情況。

為了更好地保護耕地，捍衛耕地這條“紅線”，確保耕地總量只增不減，用途不改變，質量不降低，從而實現耕地資源可持續利用，要實行最嚴格的耕地保護。進一步完善耕地保護監督檢查制度。

3.2 摸清資源家底、加強土地開發整理規劃

本地后備土地資源做一次徹底的排查摸底，把握掌握后備土地資源類型與潛力，確定土地整理的形勢和方向，制定土地整理專項規劃，在編制土地開發整理專項規劃時，工作人員要與其他相關部門協作，充分論證、實地考察，用發展眼光做好規劃，建立土地整理項目庫，作為補充耕地的法律根據。開發整理土地、有整體規劃、有分步計劃地填補耕地，是保證耕地總量動態平衡目標實現的重要途徑。真正做到填補有效耕地面積，耕地質量有效提高，使農業生產條件與生態環境得到真正改善。

實踐中要努力做到既不能機械地限制用地，又要在維護生態環境、農業生產條件得到改善的前提下開發。

3.3 加強土地整理項目運行管理

穩定耕地資源的數量和質量，確保糧食增產增收。我們要進一步做好土地開發整理工作。嚴格規范管理對利用耕地主要是基本農田進行農業生產結構調整的行為，以樹立糧食是農業基礎的觀念。

3.4 完善法律體系，依法保護耕地資源

土地整理政策性比較強、涉及方方面面，必須保證有相適應的匹配法律法規政策。增補關于土地整理辦法、土地整理專項資金專管專用等內容，應明確規范政府的投資有哪些義務。

4 結語

為適應市場經濟建設和經濟建設用地需要，保障農民合法權益、保護耕地、節約土地、要大力開展制度創新，切實保護耕地。保障農民合法利益，嚴禁亂占耕地。對土地整理中的違法行為要嚴肅追究，既是法律責權利相一致的要求，也是我國土地整理制度得以正確實施的重要保證。