堅(jiān)持和完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的體制機(jī)制

黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)全面依法治國(guó)的根本保證。習(xí)近平總書記指出，“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不是一句空的口號(hào)，必須具體體現(xiàn)在黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法上”。新中國(guó)成立以來(lái)的立法實(shí)踐表明，堅(jiān)持和完善黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)制度和工作機(jī)制的重要舉措。

黨領(lǐng)導(dǎo)立法，這一點(diǎn)得到了憲法和立法法的確認(rèn)。2018年憲法修正案指出“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)是一項(xiàng)憲法原則。2015年修改的立法法明確立法要“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，并在第51條將原在黨的規(guī)范性文件中規(guī)定的“人大主導(dǎo)立法”轉(zhuǎn)化為法定要求，基本確立了黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則和機(jī)制。此外，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等也明確了黨領(lǐng)導(dǎo)人大立法和行政立法的法律依據(jù)。此外，還形成了包括《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》等較為完備的關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作體制機(jī)制的黨內(nèi)規(guī)范體系。

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》將黨領(lǐng)導(dǎo)立法的主體具化為“黨委領(lǐng)導(dǎo)”，包括黨中央領(lǐng)導(dǎo)和有立法權(quán)的地方的黨委領(lǐng)導(dǎo)兩個(gè)維度。該規(guī)定與黨章第10條“凡屬重大問(wèn)題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由黨的委員會(huì)集體討論，作出決定”相一致。其中，黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)性立法；地方黨委貫徹黨中央決策部署，領(lǐng)導(dǎo)地方立法。從實(shí)踐途徑來(lái)看，黨領(lǐng)導(dǎo)立法具體是通過(guò)立法機(jī)關(guān)的黨組來(lái)實(shí)現(xiàn)的。2015年，中央政治局會(huì)議審議通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》。根據(jù)這一黨內(nèi)法規(guī)，2016年10月，全國(guó)人大常委會(huì)黨組決定在全國(guó)人大各專門委員會(huì)設(shè)立分黨組，擔(dān)負(fù)起在立法中“把方向、管大局、保落實(shí)”的重要職責(zé)。需要指出的是，盡管黨的主張與法律在本質(zhì)上是一致的，但是黨的主張與法律仍然存在著內(nèi)容和形式上的區(qū)別，二者不能相互代替。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)立法并不是黨直接立法，而應(yīng)當(dāng)積極支持人大依法行使立法權(quán)，使人大嚴(yán)格依照法定程序，將黨的政策主張轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律。

黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，根本上是政治領(lǐng)導(dǎo)，即黨通過(guò)確定立法工作方針、提出立法建議、明確立法工作中的重大問(wèn)題、加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)等，確保立法工作充分體現(xiàn)黨的主張、反映人民意志。

科學(xué)嚴(yán)密的程序，是提高黨領(lǐng)導(dǎo)立法規(guī)范化水平的重點(diǎn)。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》專門強(qiáng)調(diào)要“完善黨對(duì)立法工作中重大問(wèn)題決策的程序”。黨領(lǐng)導(dǎo)立法，一是必須堅(jiān)持民主集中制。立法過(guò)程應(yīng)為利益相關(guān)者提供充分表達(dá)訴求的平臺(tái)機(jī)制，同時(shí)，立法者應(yīng)有效整合多元復(fù)雜利益訴求。要做到這一點(diǎn)，就必須堅(jiān)持民主集中制。一方面，應(yīng)充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，確保黨的立法決策充分體現(xiàn)黨內(nèi)民主、黨內(nèi)共識(shí)；另一方面，實(shí)行正確的集中，保證黨的立法決策得到迅速有效的貫徹執(zhí)行。二是嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示匯報(bào)程序。該制度有利于全面地向黨中央反映立法中的重要問(wèn)題，反映人大代表和人民群眾對(duì)于立法的意愿和呼聲，豐富黨中央傾聽群眾意見的渠道，以使黨的立法決策建立在廣泛的民意基礎(chǔ)之上。具體而言，應(yīng)由人大常委會(huì)黨組將人大常委會(huì)的立法規(guī)劃和計(jì)劃及時(shí)請(qǐng)示同級(jí)黨委；及時(shí)報(bào)告立法過(guò)程中涉及重大體制和重大政策調(diào)整的立法事項(xiàng)并協(xié)調(diào)重大立法爭(zhēng)議，進(jìn)而要求有立法權(quán)的黨委主要負(fù)責(zé)人做到“重點(diǎn)立法工作親自過(guò)問(wèn)、重要立法項(xiàng)目親自推進(jìn)、重大立法問(wèn)題親自協(xié)調(diào)”。未來(lái)應(yīng)持續(xù)推動(dòng)立法工作中重大問(wèn)題請(qǐng)示報(bào)告制度的常態(tài)化與規(guī)范化。此外，還應(yīng)積極推進(jìn)立法協(xié)商建設(shè)，通過(guò)健全民主協(xié)商機(jī)制傾聽各方意見，以提高立法決策的科學(xué)性與民主性。

（摘自《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，文/耿姍姍）