淺談引丹灌區孟樓試點水價改革

張 鋒 張司鋒

南陽引丹灌區位于豫西南南陽盆地西南部，西起丹、唐分水嶺，東至白河，北部以湍河為界，南至豫鄂省界，總國土面積1 395平方公里，其既是國家大型Ⅱ類灌區，又是南水北調中線工程供水范圍內建設的唯一灌區。引丹灌區引水來源為丹江口水庫，自南水北調中線總干渠引水。灌區自1974年開灌以來，灌區累計引水110億立方米以上，灌溉農田2 468萬畝次，有效利用系數0.489，低于省平均水平。

一、基本情況

（一）引丹灌區運營情況

開灌以來，由于工程維修經費缺乏導致工程老化、損壞嚴重，工程常年帶病運行。水管體制改革以后，人員經費得到落實，但養護費用遠遠不足，多年來灌區未收取水費，導致收入單一，運營困難，需要探索嘗試收取水費增加收入來源以緩解工程維護帶來的財政壓力。灌區信息化、現代化建設嚴重滯后，與處于同地的中線工程難以比況，同時灌區用水計量設施配套缺乏，不能滿足計量收費的要求。

（二）引丹灌區水價改革孟樓試點基本情況

孟樓鎮處于平原，海拔為145米，適合種植各類農作物。該地有五條支渠，十分適合在支渠分水口上安裝計量工具，為改革用水計量提供了便利的物質基礎。孟樓鎮常住人口相對集中，人均耕地面積為2.1畝，結合孟樓鎮進行的“三權”分置土地流轉改革，流轉出去的土地由種糧大戶或者企業來經營，由于規模效應，畝均生產成本低，水價收費接受度相對較高，因此水價改革選取孟樓鎮為試點比較適宜。

二、水價改革措施

水價改革按照完善計水設施、核定水價、確定初始水權進行節水補貼的步驟展開。河南省采用的是國際上成熟的經濟自立灌溉區模式，簡稱SIDD模式，即通過組建供水公司和農民用水者協會，兩者與農戶聯系，從而更好地為農戶服務，符合多中心管理理論。農協負責用水計量、協調農民繳費用水、末級渠系設備的管理和維護，水務公司負責及時為農戶提供供水服務，保障供水數量質量，兩者相互協作形成灌區自我管理運營機制。孟樓試點方案在此基礎上，確定了320m/ac水權后，引入水票制度，用于發放國家節水補貼，以財政支付方式補貼節水農戶，即節余水票換補貼。公司建立水票交易平臺，種糧大戶或企業通過水票交易平臺收購農戶手中節余的水票，以水票交易行為減輕財政負擔，提高了交易效率，同時種糧大戶快速取得水票及時用水，農戶得以受益，三方共贏。

三、當前存在問題

（一）各參與方實施困難的問題

在水價改革中，主要參與方有各行政部門、水務公司、用水戶、農協以及灌區管理單位等，各參與方執行力、工作效率的不同，導致水價改革政策推進效率受到影響。

鄉鎮政府日常工作千頭萬緒，相對繁瑣，所以水價改革工作呈現階段性推進的特點。文件批復涉及多部門，各部門辦事節奏、辦事流程、辦事效率有所不同，各類手續辦理的速度也有所差異。

根據利益相關者理論，改革中有的村干部認為，農用水收費侵害集體利益，不能在水價改革上獲得利益，存在應付差事的思想，導致工作推進緩慢。基層種植散戶生產效率低，收入相對單一，收費如果“一刀切”，對該部分群體影響較大；散戶則認為，水票制不利于農業長期發展；對種糧大戶來說，阻力較小，但他們擔心實施新政策后，在用水高峰期無法得到保障，各用水方會因為用水問題產生矛盾，擔心供水不及時遭受巨大損失。

農協成員多為兼職，平時雖發揮了部分作用，但與發達國家的農協效能比較仍然存在差距。水務公司雖然發揮了一定作用，但其天然的缺陷，也就導致其業務拓展不順、人才技術不足、資金不充裕。

（二）政策資金方面不足的問題

在水票結算時，由于財政困難，水務公司的經營收入有限，財政無法拿出充裕資金進行補貼，到2019年年末，當地的節水補貼政策并未貫徹落實完畢，對水務改革參與方都帶來一定影響，政策實施可持續性遭受質疑。水務公司的重要職能是代表政府與社會資本合作，運用PPP模式進行項目融資建設，但引入資本有限，融資效果不太理想，并未對水價改革資金提供足夠的支持。

（三）技術設備方面支持乏力的問題

我國的灌溉技術目前仍處于落后水平，離發達國家差距較大。而引丹灌區從南水北調中線工程肖樓分水口年引水6億立方米丹江水，加上每年七八月份進入雨季，有時降水相對充裕，當地農民節水意識普遍淡薄，大都采取大水漫灌方式澆地。雖有部分散戶采用引水管扎孔的方式進行灌溉，但其灌溉效率并無保障，也不具備可持續性。灌區農業大而不強，噴灌設施建設花費較高，滴灌設施建設花費更大，目前這些設施一般應用在個別地區有機產品生產基地及蔬菜大棚附加值相對較高的農作物生產中，在一些草坪養護、花卉種植中也有所應用，并未在灌區耕地上大面積推廣。

四、對策建議

（一）厘清各方關系

各行政部門應定期互通工作進度，合理分工，制定工作計劃臺賬，按照時間節點持續推進。水價改革各參與方應找準自身定位在實施方案及理解熟悉改革步驟的基礎上，確定每項工作任務由哪方牽頭，只有明確了責任義務關系，才能保障改革穩步推進。

（二）分類實施水價收費

灌區引進畜牧、水產養殖等企業，通過對企業收費來豐富水價改革的資金來源，以收取的水費補貼水務公司和農協日常運營、水利工程設施的維護，緩解改革中的資金壓力。在灌區一些條件允許的地區建立水電設施、垃圾處理等項目，發展清潔能源，對農業用水進行補貼，降低農業用水收費標準，減輕農業生產負擔，盤活灌區經濟。

（三）建立科學獎補措施

在改革中應制定更加合理細致的灌溉用水收費標準，在畝320立方水資源的基礎上，建立合理的用水收費梯檔，按照節水力度建立階梯獎勵標準。對于大戶的用水，應該按照計劃定時、定量及時供水，以保障其能平穩生產，對于超額用水，也要建立科學的懲罰性收費機制，擴大超額用水水費彈性區間，引導大戶主動收購散戶的節余水票。對于政府各部門，在改革中能夠按照時間節點推進改革任務的，應予以物質上和精神上獎勵，對于工作進度滯后、責任落實不到位的，應當予以懲處，通過健全獎懲機制促進改革前行。

（四）引進技術人才

要梯隊培養引進技術人才，一方面要出臺相關的優惠政策，吸引優秀技術人才，還要從留住人才上發力，充分調動其積極性，使其主動參與水價改革，利用其專業知識來推動改革順利進行；另一方面要加強與高校等部門合作，在灌區建立實驗室，吸引高校專家教授到灌區創新實驗。要充分利用高質量的丹江水，結合當代最新的科技成果，培育出適合灌區高附加值作物，增加灌區農業收益；注重引進先進的灌溉設備，為灌區農業生產轉型升級提供設備支持，為實施水價改革促進農業生產提供技術保障。

五、結語

隨著水價改革的推進，灌區水價改革已進入第五個年頭。水價改革要與灌區“十四五”規劃緊密結合起來，在未來的十幾年里，灌區將在完成水價改革的基礎上，逐步擴大灌區灌溉面積，逐步開展現代化改造，將高質量的丹江水送到灌區的每個渠道。灌區將找準定位，以水價改革收益充盈資金來源，充分發揮傳統歷史文化優勢，將灌區發展與灌區歷史元素緊密結合起來，發揚渠首精神，力爭將灌區發展成為以農業生產為核心、弘揚文化為依托的生態文旅灌區。