林地征占用工作存在的問題及優(yōu)化策略

楊英

（湖南省桃源縣林業(yè)局，湖南 桃源 415700）

0 引言

林地是我國國土資源的重要組成部分，積極解決林地征占用問題，可以推動資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)，為國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展提供保障。近年來，湖南省常德市桃源縣逐漸加大了執(zhí)法力度，堅(jiān)決抵制肆意破壞森林資源、亂砍濫伐林木、非法占用林地和濕地等行為，以提高社會生態(tài)保護(hù)意識，維護(hù)寶貴的森林資源。林地征占用是一項(xiàng)具有極強(qiáng)政策性的工作，與國家、集體、個(gè)人利益密切相關(guān)，需要相關(guān)人士合理分析林地征占用中存在的問題，改善地區(qū)林業(yè)征占用情況。

1 林地資源現(xiàn)狀

林地是林業(yè)資源開發(fā)和利用的基礎(chǔ)，對我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，因此地方應(yīng)當(dāng)制定合理的林地征占用戰(zhàn)略，形成科學(xué)的林地使用體系。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，一些大型基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目逐漸開展，增加了對土地資源的需求，導(dǎo)致較多林地資源被征占用。截至2019 年，湖南地區(qū)以生態(tài)文明思想為引導(dǎo)，全省共同參與國土綠化，大力促進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)和發(fā)展，共完成營林造林106.58hm2，森林蓄積量達(dá)5.95 億m3，覆蓋率達(dá)到59.90%。即使湖南地區(qū)林地資源總面積較大，但是由于利益促使及法律觀念的缺失，導(dǎo)致非法占用林地情況比較嚴(yán)重，阻礙了林地資源的管理和保護(hù)，需進(jìn)一步提高重視程度。桃源縣位于湖南省西北部，因境內(nèi)有桃花源而得名，全縣面積4442km2，耕地面積125.89 萬畝。桃源地當(dāng)要沖，距離常德市區(qū)35km，距離湖南省省會長沙180km，生態(tài)環(huán)境優(yōu)異，截至2020 年全縣森林覆蓋率達(dá)65.47%。

2 林地征占用工作存在的問題

2.1 非法占用林地現(xiàn)象嚴(yán)重

由于我國在林地管理方面發(fā)展還未成熟，管理力度較弱，對于林業(yè)征占地行為缺乏科學(xué)統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，導(dǎo)致管理工作缺乏系統(tǒng)性，存在一些管理漏洞和缺陷。除此之外，受市場經(jīng)濟(jì)、利益等影響，市場競爭愈加激烈，導(dǎo)致部分企業(yè)或事業(yè)單位受利益誘惑和侵蝕，在林地資源管理方面存在疏忽，產(chǎn)生了一些肆意占用公共林地資源、盲目開發(fā)建設(shè)等行為，如風(fēng)電建設(shè)、毀林開墾、采石采砂采土等違法違規(guī)占用林地的行為，還存在少征多占、未批先占、臨時(shí)征占用逾期不還等問題，嚴(yán)重影響了林地資源管理工作的成效[1]。部分地區(qū)居民法律觀念缺失，為了自身利益不顧地區(qū)政策與法規(guī)，隨意進(jìn)入林區(qū)進(jìn)行采礦、取土等違規(guī)生產(chǎn)活動，嚴(yán)重影響了森林資源的正常生長，對生態(tài)環(huán)境造成了負(fù)面影響，如植被稀缺、水土流失嚴(yán)重等現(xiàn)象，不利于地區(qū)和國家生態(tài)文明建設(shè)和林業(yè)發(fā)展，需進(jìn)一步提高打擊力度。如果地方政府及相關(guān)部門缺乏明確表態(tài)，將致使林地資源管理更加混亂，增加管理難度。隨著地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展，人民群眾的用地需求隨之增加，一些景區(qū)周邊存在為私自擴(kuò)大經(jīng)營面積而挖掘周圍山體等行為，還有部分居民法律意識淡薄，認(rèn)為購買他人林地和樹木后就可以隨意損毀建設(shè)，部分開發(fā)商、投資商在項(xiàng)目審批后私自更改林地占用位置和面積，這些行為都阻礙了林業(yè)征占地管理的有序性。

2.2 地方政府對林地保護(hù)工作不到位

地方政府作為國家政策的落實(shí)者，地方管理的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，加強(qiáng)林地保護(hù)工作力度。部分領(lǐng)導(dǎo)人員缺乏全局觀念，沒有正確認(rèn)識到生態(tài)文明建設(shè)的重要性，應(yīng)辯證地看待地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然資源保護(hù)的關(guān)系，而不是以犧牲資源為代價(jià)換來短暫的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。部分領(lǐng)導(dǎo)人員沒有樹立正確的政績觀，為了支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)，缺乏對工程建設(shè)的審批和把關(guān)，導(dǎo)致一些林地占用沒有按照嚴(yán)格的程序開展，存在未批先占等現(xiàn)象，阻礙了林地管理工作的系統(tǒng)性。一些部門因?yàn)槿狈α值卣髡加梅煞ㄒ?guī)的正確認(rèn)識和嚴(yán)格執(zhí)行，林地資源保護(hù)意識不強(qiáng)，缺乏對違法違規(guī)行為的及時(shí)監(jiān)督，導(dǎo)致管理體系中存在一些疏漏，影響了林業(yè)資源管理質(zhì)量。自黨的十八大以來，我國逐漸提升了生態(tài)文明建設(shè)的深度和廣度，并出臺了相應(yīng)政策改善日益突顯的林地征占用問題，但是一些領(lǐng)導(dǎo)人員缺乏對政策法規(guī)的有效落實(shí)，導(dǎo)致地區(qū)為了經(jīng)濟(jì)增長借助林地征占用的方式提高利潤，缺乏長遠(yuǎn)的林地保護(hù)意識。除此之外，一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目往往需要多個(gè)部門合力審查，但是一些部門之間缺乏組織協(xié)調(diào)，無法及時(shí)形成工作合力，導(dǎo)致只關(guān)注自己職責(zé)范圍內(nèi)的工作，無法保障項(xiàng)目建設(shè)的全面性。

2.3 監(jiān)督管理力度不足

面對復(fù)雜的林地征占用問題，需要全面加強(qiáng)對林地資源的監(jiān)督管理力度，才能有效解決目前問題。但是在實(shí)際的林地征占用管理工作中，部分監(jiān)管人員缺乏對自身工作職責(zé)的認(rèn)識和林地征占用相關(guān)政策、知識的了解，無法滿足監(jiān)督管理工作的要求[2]。隨著實(shí)際發(fā)展，林業(yè)征占地管理問題逐漸變化，對于監(jiān)督管理人員工作水平的要求不斷提高，如果不進(jìn)一步加強(qiáng)林地征占用方面知識的學(xué)習(xí)、提高監(jiān)管力度和效率，將很難滿足如今林地資源多元化發(fā)展的需求。林地管理工作是一項(xiàng)政策性和專業(yè)性極強(qiáng)的工作，但是一些工作人員盲目遵從領(lǐng)導(dǎo)安排，對于一些超過行政處罰范圍的，例如私自改變林業(yè)征占地用途等行為，多抱著簡便工作的態(tài)度，導(dǎo)致違規(guī)人員只受到了行政處罰或思想教育，對于一些不符合林地征占用標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的行為，仍為其開具可以臨時(shí)占用的審批。這些行為沒有很好的和相關(guān)司法部門做好對接，導(dǎo)致管理松散，無形中助長了私自占用林地的風(fēng)氣。除此之外，一些林業(yè)工作待遇和環(huán)境較差，缺乏對專業(yè)人才的吸引力，導(dǎo)致林業(yè)人員出現(xiàn)青黃不接的現(xiàn)象，年輕人才占比較少，一些年齡偏大的人員缺乏業(yè)務(wù)能力和學(xué)習(xí)能力，致使林地監(jiān)管力度不足，無法為高效管理提供保障。

2.4 缺乏充分的法律依據(jù)支持

林地資源征占用不合理現(xiàn)象由來已久，盡管國家加大了資源保護(hù)力度，相繼出臺了關(guān)于林地征占用的政策和法規(guī)，但是在實(shí)際管理中，仍然缺乏充分的法律依據(jù)支持，無法及時(shí)有效地控制非法征占林地資源的問題，這使林地資源管理和保護(hù)受到了制約。無法構(gòu)建科學(xué)的法律體系，缺乏對管理監(jiān)督行為的指導(dǎo)，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的林地管理目標(biāo)，各種政策和法律偏重國土綠化建設(shè)或林地資源監(jiān)督，但是難以從根本上解決林地征占用問題。除此之外，林業(yè)執(zhí)法執(zhí)行難度較大，部分人員因?yàn)榉捎^念缺失，認(rèn)為林地資源屬于自己個(gè)人，經(jīng)常會出現(xiàn)少批多占、未批先占等問題，還有一些人員在了解自身的違法違規(guī)行為后，想要通過疏通人員關(guān)系的方式掩蓋自身違法行為，這在一定程度上加大了監(jiān)督管理工作難度[3]。一些企業(yè)受利益驅(qū)使，沒有相應(yīng)手續(xù)或手續(xù)不足就開始大量作業(yè)，在相關(guān)林業(yè)部門發(fā)現(xiàn)其違規(guī)行為并做出處罰后，雖然企業(yè)可以如數(shù)上交處罰金，但是一些已經(jīng)被破壞的森林資源無法快速恢復(fù)，這就要求在執(zhí)法行為上保持嚴(yán)格，大力打擊違規(guī)違法行為，增強(qiáng)人民群眾對政策法規(guī)的敬畏感，從潛意識中正確地看待林地征占用問題。一些政策方針過于抽象，缺乏對地區(qū)管理的普適性，導(dǎo)致無法為執(zhí)法行為提供有力的法律支撐，林地征占用不規(guī)范現(xiàn)象比較嚴(yán)重和復(fù)雜。

3 林地征占用工作的優(yōu)化策略

3.1 全面開展林地征占用教育工作

面對一些非法占用林地資源的問題，想要從源頭解決，就必須加強(qiáng)對人民群眾林地征占用的教育工作，幫助人民改變傳統(tǒng)的思想觀念，樹立正確的林地資源管理態(tài)度，認(rèn)識到違法違規(guī)問題的錯誤性。通過宣傳教育的方式，可以樹立群眾正確的發(fā)展觀念，提升其對林地資源的保護(hù)意識，使違法違規(guī)行為逐漸減少。當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)林業(yè)部門可以建立針對的林地資源信息平臺，在平臺上發(fā)布正確林業(yè)征占地行為，對人員加以指導(dǎo)，如發(fā)布違法占用林地的典型案例作為警示，強(qiáng)化人民群眾對林地資源保護(hù)的正確認(rèn)識，讓群眾真正意識到林地資源對地區(qū)持續(xù)發(fā)展的重要意義。

桃源縣通過積極開展打擊各類違法占用林地行為的專項(xiàng)活動，組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極學(xué)習(xí)省、市、縣關(guān)于林地保護(hù)的相關(guān)文件，大力利用標(biāo)語、廣播、電視、村委會等宣傳途徑，以提升政策法規(guī)對民眾行為的影響，并取得了很好的教育效果。為進(jìn)一步提升宣傳效果，工作人員應(yīng)深入基層，了解群眾對政策法規(guī)的熟悉情況，對其中抽象難懂的部分加以解釋，用群眾簡單易懂的方式進(jìn)行溝通，提高宣傳效果，讓人們在充分掌握政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，自覺參與到林地資源保護(hù)中來，擴(kuò)大林地征占用工作的影響力。除此以外，相關(guān)部門在開展林業(yè)工作時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)與每一位辦理林地征占用人員的溝通，向其詳細(xì)說明辦理所需的標(biāo)準(zhǔn)和材料，清晰工作流程，為其說明林地征占后的各項(xiàng)注意事宜，增強(qiáng)民眾對林業(yè)征占地相關(guān)政策法規(guī)的正確認(rèn)識[4]。

3.2 強(qiáng)化林地保護(hù)管理機(jī)制

地方政府及林業(yè)部門應(yīng)加強(qiáng)構(gòu)建科學(xué)的林地保護(hù)管理機(jī)制，從實(shí)際出發(fā)不斷優(yōu)化和調(diào)整管理策略，提高林地管理水平和效率。首先需要明確管理責(zé)任，提高對林地管理工作落實(shí)的基本要求，嚴(yán)厲杜絕非法占用林地現(xiàn)象。林地征占用管理工作除了要發(fā)揮政府及相關(guān)林業(yè)部門的作用外，還需社會各界廣泛參與和支持。為提升監(jiān)督管理工作力度，政府部門應(yīng)與基層單位合理配合，發(fā)揮廣大人民群眾的帶頭作用，鼓勵群眾自覺參與到林地資源管理和保護(hù)工作中，通過對民眾的鼓勵和獎勵讓其積極檢舉非法占用林地的行為，通過全民參與的方式提高林地資源管理水平，共同為地區(qū)持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。政府部門及單位應(yīng)全面加強(qiáng)對林地保護(hù)管理工作的重視，在工作落實(shí)中理清管理責(zé)任，保證監(jiān)督、管理等工作環(huán)節(jié)可以有序開展。

此外，政府部門可以通過簽訂責(zé)任合同的形式確定林地保護(hù)的責(zé)任主體，將管理職責(zé)層層劃分，建立系統(tǒng)的管理體系，通過“一級抓一級”的方式提高管理力度。為提高各部門工作的積極性和嚴(yán)謹(jǐn)性，可以將林地管理工作納入績效考核中，并建立相應(yīng)的獎勵標(biāo)準(zhǔn)，保證和部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員都可以嚴(yán)格認(rèn)真對待工作，確保林地征占用工作順利、有序推進(jìn)。除此之外，還可以利用現(xiàn)代化手段提高管理效率，為提高管理監(jiān)督工作的有效性，可以利用網(wǎng)絡(luò)平臺與衛(wèi)星航片進(jìn)行雙重管理，提高對林地征占用問題的監(jiān)督力度，保證林地資源使用在不威脅生態(tài)環(huán)境的情況下開展。近年來，桃源縣通過聯(lián)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站、執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)、行政許可辦等多個(gè)部門加大監(jiān)督管理力度，嚴(yán)厲打擊了一系列非法占用林地的行為，為林地資源保護(hù)和管理提供了新的動力。

3.3 加強(qiáng)對基層工作人員綜合能力的培養(yǎng)

由于一些領(lǐng)導(dǎo)及工作人員缺乏對林地征占用政策及知識的掌握和理解，影響了管理工作的有效落實(shí)，所以相關(guān)管理人員應(yīng)加強(qiáng)對工作人員管理能力與業(yè)務(wù)能力的培養(yǎng)。林地資源管理工作對人員專業(yè)性要求較高，需要為其普及全面的林業(yè)法規(guī)和相關(guān)知識[5]。各部門可以積極組織培訓(xùn)活動，對工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)及政策法規(guī)的培訓(xùn)，還應(yīng)及時(shí)更新人員的管理觀念，以提高其業(yè)務(wù)水平。在做好林業(yè)資源專業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，建立系統(tǒng)的獎懲機(jī)制，對于一些違法違規(guī)操作進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，對工作成績優(yōu)異的人員給予相應(yīng)的鼓勵和表彰，帶動工作人員積極、認(rèn)真的工作情緒，便于工作人員保質(zhì)保量完成工作，滿足監(jiān)督管理工作的需要。

工作人員需加強(qiáng)實(shí)踐，積極深入實(shí)地開展林地征占用情況的查驗(yàn)，嚴(yán)格對待違法違規(guī)行為，杜絕出現(xiàn)查驗(yàn)作假、徇私舞弊等現(xiàn)象。提高林地征占用管理工作的公開透明性，自覺接受社會公眾的監(jiān)督，公示林地征占用程序，保障林地管理工作的合法化和透明化，讓民眾始終遵循正確的林地征占用行為。積極改變工作作風(fēng)，創(chuàng)新工作思路，通過政府及各部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，加大監(jiān)督執(zhí)法力度，做到違法行為“發(fā)現(xiàn)一例，震懾一方”，嚴(yán)厲禁止違法用地現(xiàn)象。基層人員需積極向上級領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)工作情況，嚴(yán)格按照審批程序開展工作，對林地征占用人員做出指導(dǎo)，及時(shí)掌握林地使用情況，并為其行為提供合理建議，從源頭降低違法違規(guī)行為的發(fā)生。

4 結(jié)語

總而言之，在我國資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，各地區(qū)政府及林業(yè)部門應(yīng)以長遠(yuǎn)的眼光看待問題，深入貫徹落實(shí)我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，走健康發(fā)展道路。積極分析目前林地征占用工作中存在的問題，并從多角度尋找問題的解決策略，發(fā)揮群眾力量，加強(qiáng)政府部門監(jiān)管，建立系統(tǒng)的管理體系，為林地征占用工作實(shí)施提供法律法規(guī)保障，全面優(yōu)化林地征用問題。