全域激活閑置農房的“柯橋經驗”

◎郭君平 曲 頌 夏 英 賈 琳 張瑞濤

2017 年，浙江省紹興市柯橋區啟動“閑置農房激活計劃”。2020年，紹興市入選新一輪農村宅基地制度改革整市推進試點，為柯橋區全方位盤活閑置宅基地和閑置農房提供更明確的政策導向和更有力的制度支撐。從“摸著石頭過河”到“架橋過河”，柯橋區緊扣“全域聯動激活”理念，深化宅基地“三權分置”探索，著力構建閑置農房開發利用長效機制。

一、主要做法

柯橋區立足資源稟賦和產業特色，從單一激活向整村激活、多村聯動激活、整片整區域激活推進升級，同步實現低效閑置土地盤活、產業發展效益共享、農民居住質量改善以及集體經濟持續增收等多重目標。

鄉村民宿產業集群發展：“農房收儲+周邊資源流轉”捆綁式激活?？聵騾^以鄉村民宿產業為切入口，鼓勵有一定經濟實力的村集體采用“回購”“入股”等方式統一利用閑置農房，帶動區域特色產品產銷、休閑游、健康養生、文化體驗等多業態融合發展，形成“民宿+”產業體系。平水鎮嵋山村將34處閑置農房、4處集體房屋及周邊400畝茶葉、竹山等統一流轉給刻石山文化旅游發展有限公司，打造融合高端民宿、索道攀巖、文化創意體驗、休閑度假旅游等多樣化項目的農文旅綜合體，每年帶動農戶增收20 多萬元，村集體經濟增長40余萬元。

鄉居式養老服務綜合體：“村集體搭臺+農戶參與”合作式激活。

柯橋區通過將閑置農房變成“晚年驛站”，配套建設養老服務設施，打造養老服務綜合體，提升了農村養老服務質量。平水鎮王化村結合村內空巢老人多、閑置農房多、棄耕農地多的實際，由返鄉創業人員投資2000萬元，租賃70戶農戶閑置農房和約4000平方米廢棄茶廠，流轉周邊120畝閑置承包地、林地，建設金秋家園農旅養老養生綜合體，在滿足本地老人在“自己家門口”養老的同時，吸引城市老人體驗“歸隱田園”式生活。金秋家園對本村老人提供折扣優惠，通過差異化定價，既確保本村養老需求，又吸引了社會人群。目前，金秋家園已解決60名本地村民就業，每年為村民創收超150萬元，村集體增收50萬元以上。

傳統民居“活態”保護利用：“黨支部引領+專業管理”共享式激活。夏履鎮雙葉村坐擁葉家山古道、周家大院、鹿鳴紙生產技藝等歷史人文資源，被列入第五批中國傳統村落名錄。雙葉村充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，將閑置農房盤活與傳統文化傳承、傳統古村落保護相結合，由村黨支部牽頭，對村內200套古民居統籌整合、規劃和修繕，打造“周家大院”民宿群，采取托管方式引入專業的酒店運營管理團隊，優先招用村內低收入戶勞動力就業，構建村民、村集體與運營方三方共營共享模式，激發村民對傳統建筑與民俗文化保護的認同感，促進傳統村落活態發展。

二、基本經驗

“一子落而滿盤活”，閑置農房激活計劃打通了柯橋區城鄉要素循環梗阻，助推鄉村振興初現成效。截至目前，柯橋區激活農房面積 62.23萬平方米及周邊山林田地1萬余畝，促進農戶增收近9000 萬元、集體經濟增效7000多萬元。經過摸索實踐，柯橋區已形成了比較成熟的經驗做法，為規范開展閑置農房盤活工作樹立了可借鑒推廣的經驗模式。

“哪些要盤活”：全面界定盤活范圍，精準摸排全域資源底數。柯橋區明確將閑置農房界定為在村集體土地上建造且產權清晰，符合一年以上無人居住，同時又有其他居所的農民房屋。在充分尊重鄉村發展規律和農民意愿前提下，完成全區“地”籍和“房”籍現狀分析，開展宅基地基礎信息調查，全面摸清鎮域內閑置農房、土地、山林、水域、文旅等資源數量、權屬與分布，建立資源分級、分類數據庫，為制定全域資源激活規劃提供依據。

“由誰來盤活”：搭建線上線下交易平臺，分門別類吸納多主體共謀發展?？聵騾^通過舉辦閑置農房推介會等活動，對閑置農房分門別類進行招商推介。對分布零散的閑置農房，引進小而精、小而新的特色項目；對自然環境優越、民俗特色鮮明的歷史文化村落，則引導社會資本進行開發利用。同時，充分運用“互聯網+產權交易”的優勢，搭建鄉愁網、閑置農房使用權流轉平臺等交易渠道，吸引返鄉人員、農創客、社會資本等采取合作、合資、合股等不同方式開發閑置農房。截至目前，柯橋區累計吸納相關社會資本19億元，線上推介閑置農房6274幢、186.03萬平方米，累計增加農創客650余人，帶動農戶就地就業4000余人。

“如何去盤活”：構建“1+N”政策體系，形成多途徑利用、多類型激活、多樣化業態發展?？聵騾^先后出臺閑置農房盤活試點方案、實施意見、獎補政策及實施細則等“1+N”規范性文件，加大對閑置農房激活的財政獎補。制定全市首個《閑置農房盤活利用準則》，按照“規劃設計→流轉→準入→管理”程序，細化閑置農房盤活利用操作流程。同時，根據地理區位、資源優勢、人文特色、產業基礎等條件，靈活設置個人與集體、局部與整體、短期與長期資源與資本等多種結合方式，形成農戶自營、村集體收儲、委托運營、合作開發等多種利用途徑，催生鄉村旅游、養老養生、運動健康、文化創意、電子商務、農事體驗等多業態融合。

“全面促實效”：注重多領域聯動推進，健全投入保障長效機制?？聵騾^將激活閑置農房與宅基地制度改革、“五星達標、3A 爭創”、美麗鄉村建設、農業產業化聯合體培育等相結合，同步謀劃、統一規劃、整體實施。2019年以來，柯橋區每年安排專項資金對成片激活項目進行“一事一議”重點支持，通過財政資金“小投入”撬動社會資本“大投資”，達到“四兩撥千斤”的效果。如區財政投入300多萬元改善平水鎮嵋山村道路、水電及村居環境，助推一期投資3000多萬元的“刻石山雅居”項目順利投用。

三、思考建議

盤活閑置農房是促進鄉村振興的重要措施，但隨著這項工作的深入推進，“插花式”閑置農房利用難、資本下鄉“淘房”隱憂多、同質化競爭效益低等問題逐漸凸顯，需要結合新一輪宅基地制度改革試點，探索解決的方法和途徑。

完善農村宅基地管理制度。激活閑置農房必然要求以完善宅基地各項制度安排為支撐，需加強對宅基地收回、退出、流轉、抵押以及集體經營性建設用地入市等制度頂層設計研究，促進閑置農房供需雙方精準、有效對接。

創新鄉村發展用地保障機制。探索建立國土空間規劃和村莊規劃“留白”機制，靈活布局建設用地指標，確保農村新產業新業態項目落地。構建宅基地用途轉換機制，打通閑置宅基地、公共設施用地和經營性建設用地之間轉換通道，規范轉換流程，破解“農村的地農村用不上”難題。

強化政府服務與配套措施。盤活閑置農房離不開政府“有形之手”的支持，各級政府部門既要從建立公平競爭的市場秩序、構建城鄉要素合理流動機制、創新宅基地使用權抵押貸款機制等方面強化“軟件”服務，還需做好優化農村公共基礎設施供給、打造鄉村宜居環境等“硬件”配套。

構建穩定、緊密、多元的利益聯結機制。當前閑置農房盤活以松散型的要素租賃為主，未來需積極引導農戶、村集體、合作社、社會資本等各方利益主體探索多元化的經營組織形式，從固定收益、保底收益+二次分紅、按股分紅等不同利益聯結方式中選擇適宜的方式構建利益共同體，讓農民、村集體分享更多收益，推動實現共同富裕目標。