1949—1966年黨政關系的實踐探索與治理邏輯
——以決策過程為視角

王韶興 宋 偉

(山東大學 馬克思主義學院，山東 濟南 250100；山東大學 政治學與公共管理學院，山東 青島 266200)

一、問題的提出

十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確指出，深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革。黨政關系是指中國共產黨與作為行政機構的政府之間的關系。黨政關系是中國政治發展的重要命題，是國家治理結構的核心。(1)參見王長江主編：《黨政關系研究》，中共中央黨校出版社2015年版，第3頁；周雪光等：《黨政關系：一個人事制度視角與經驗證據》，《社會》2020年第2期。作為中國國家治理進程中的核心問題，黨政關系研究有其重要的時代價值。如何總結中國黨政關系的歷史經驗，還關乎在國際比較中建構中國話語權與中國敘事體系這一重要課題。從歷史進程來看，1949—1966年的黨政關系體現了黨與政府之間互動形式的多樣性與復雜性，蘊涵著具有中國特點的重要的國家治理邏輯。“新中國成立后，在我們黨領導下，我國確立了社會主義基本制度，逐步建立起具有我國特點的黨和國家機構職能體系，為我們黨治國理政、推進社會主義建設發揮了重要作用。”(2)《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，人民出版社2018年版，第12頁。對于怎樣治理國家這個問題，“我們黨在全國執政以后，不斷探索這個問題，雖然也發生了嚴重曲折，但在國家治理體系和治理能力上積累了豐富經驗、取得了重大成果”(3)習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《求是》2014年第1期。。對這一時期黨政關系形態的歷史研究，有利于進一步深化有關國家治理的歷史支點、價值遵循、制度邏輯等一系列問題的研究，更好地探尋中國國家治理體系和治理能力現代化的“密碼”。在國家治理體系和治理能力現代化的價值指向下，黨政關系研究就不僅局限于黨政之間權力分配問題，而是關注黨政關系中蘊含的權力過程價值、機制建構意義。

從目前研究來看，黨政關系研究多基于體制職能分析視角，20世紀80年代學者所采用的這一分析視角為后來研究提供了基本認知框架。(4)2000年以后，學界關于黨政關系的歷史研究很大程度上沿用了20世紀80年代的相關表述，在論證依據上也具有相當的一致性。可對比參照：魏新生：《關于黨政關系問題的歷史回顧》，《中共黨史研究》1988年第2期；陳雪薇：《當代中國黨和國家領導制度的確立(1949年10月—1956年9月)》，《南京政治學院學報》1988年第4期；陳雪薇：《當代中國黨和國家領導制度的演變(1956年9月—1976年10月)》，《南京政治學院學報》1989年第1期。他們主要將1949—1966年的黨政關系模式概括為從黨政相對分開到黨政不分的階段性變遷(5)王長江主編：《黨政關系研究》，中共中央黨校出版社2015年版，第124-140頁。，或者以黨代政模式(6)崔言鵬、高新民：《中國特色黨政關系構建的理論背景、歷史進路和新趨勢》，《理論導刊》2018年第8期。、黨政職能不分模式(7)竺乾威：《政府結構與黨政關系》，《暨南學報(哲學社會科學版)》2019年第7期。。近年來，部分學者提出了“黨建國體制”“黨治國體制”，形成了關于1949—1966年的黨政關系模式的新理解。(8)參見唐亞林：《從黨建國體制到黨治國體制再到黨興國體制：中國共產黨治國理政新型體制的建構》，《行政論壇》2017年第5期。近來也有學者聚焦于國家治理效能反思了體制職能分析視角所具有的模糊性(9)參見王立峰：《中國特色黨政復合體制的運作邏輯與治理效能》，《河南社會科學》2020年第10期。，并從體制結構上將“黨政復合體制”或黨政復合結構作為黨執政以來黨政關系的總概括。(10)參見王立峰：《中國特色黨政復合體制的運作邏輯與治理效能》，《河南社會科學》2020年第10期；王浦劬、湯彬：《當代中國治理的黨政結構與功能機制分析》，《中國社會科學》2019年第9期。

采取體制結構的分析視角很大程度上將黨政關系研究聚焦于“黨”與“政”之間的權力配置，重點關注兩者之間“分”或“不分”的問題。從研究現狀來看，學者的“黨政不分”等概念借用了黨在歷史上所使用的概念，但這種借用反而造成理論概括的模糊性。在革命時期，“黨政不分”與“以黨代政”都是針對同一種政治現象，那就是以黨的組織代替政權機關工作，造成黨的政治職能弱化，而“黨政分開”則是改革“以黨代政”的具體工作方法。1950年《人民日報》就將“以黨代政”描述為“黨、政、群、武各種工作都管”，并提出學會“黨政分開的工作方法”來改變這種狀態。(11)《轉變區一級一攬子領導方法(黨的工作研究)》，《人民日報》1950年12月14日。1953年，毛澤東在地方視察期間提出了黨政關系是“黨政不分”與“黨政分開”的辯證統一。他指明：關于黨政關系，所謂黨政不分的意思，就是黨要統一領導，方針政策要統一；所謂黨政分開，就是說具體業務由各業務部門去搞。(12)中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜(1949—1976)》第2卷，中央文獻出版社2013年版，第40頁。在這里，毛澤東都是從正面意義上來界定“黨政不分”與“黨政分開”的,以描述政治過程中特定的黨政工作環節。除了這種理論概括上的模糊性，國家治理現代化的價值指向也要求將黨政關系研究從“黨政權力配置”研究擢升到“國家治理”這一更高維度上，深刻展現中國國家治理結構的復雜性、有效性，以及國家決策過程中所呈現的共產黨執政的規律性與高效能。

因此，本文提出從決策過程的視角來研究黨政關系。毛澤東在1948年就提出，“政策是革命政黨一切實際行動的出發點，并表現于行動的過程和歸宿。一個革命政黨的任何行動都是實行政策”。“只有黨的政策和策略全部走上正軌，中國革命才有勝利的可能。政策和策略是黨的生命。”(13)《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1286、1298頁。基于這一需要，圍繞決策過程所形成的一系列制度機制，構成了國家政治的重要制度部分，決策過程中的黨政關系成為國家治理體系的重要內容。從決策過程視角來看，黨政關系體現為相關黨政組織部分在推進決策和實施政策過程各環節的職權安排與互動性。一方面，黨政組織結構安排受到決策過程的引導并服務于決策過程的變遷，正如1943年毛澤東所指出的，“按照馬列主義的原則，革命的組織形式應該服從于革命斗爭的需要，如果組織形式已經與斗爭的需要不相適合時，則應取消這個組織形式”(14)《毛澤東文集》第3卷，人民出版社1996年版，第20頁。。另一方面，黨政的職權設置表現出在不同決策環節上的各組織間的差異性，并會根據黨對決策過程領導的需要而適時調整。

這種基于決策過程所展開的黨政關系深刻地表現了黨與政府互動的多樣性與復雜性，蘊涵著重要的國家治理邏輯。黨與政府之間既具有系統的結合關系，同時又基于正確決策的需要，以及決策原理、決策程序和決策方法的規律性探索，在黨政不同組織部分、不同決策環節上，以及不同歷史階段表現出聯系形式與內容的多樣性與復雜性。從決策過程的視角看，黨政關系主要是圍繞著黨政分工決策過程、政府請示報告過程、決策貫徹過程而展開。其中，黨政分工決策過程主要包括大政方針制定、具體部署、專業決策環節，政府請示報告過程則包括了對部門請示報告的預審和終審過程。基于上述分析維度，1949—1966年黨政關系模式呈現了黨對政府“總的領導”“經常直接領導”“全面具體領導”三種階段狀態。這種模式分析將黨政關系的結構分析與過程分析結合起來，清晰地厘定了在不同決策環節的黨政職權、組織結構互動性，以及所呈現的階段變化，因而避免了以往“黨政不分”“以黨代政”等模式概括所導致的模糊性。本文最后將基于決策過程分析提出這一時期黨政關系的基本內涵及治理意蘊。

二、黨對政府“總的領導”階段

1949年到1952年為黨對政府“總的領導”階段。“總的領導”階段的基本特點是以黨來統一大政方針，由政府領導機構對政府部門進行經常性的統籌和工作指導。

(一)黨政分工決策過程

黨政分工決策過程體現了治理權力在黨政間的分配及運行，黨中央統一領導大政方針是國家治理過程中政黨權力的體現，具體部署和專門業務決策過程構成了政府行政權力運行。

首先，黨中央統一領導大政方針制定。這繼承了黨在革命時期的基本經驗。1952年，毛澤東在關于黨中央及各級黨委對政府的領導責任中明確提出，“一切主要的和重要的方針、政策、計劃都必須統一由黨中央規定”(15)《毛澤東文集》第6卷，人民出版社1999年版，第252頁。。大政方針，即黨的總路線與總的政策方針及其指導下的全國性的各種具體政策和方針，黨政軍民工作基本方針和任務等，廣泛涉及政治、軍事、經濟、文教宣傳、黨務方面。(16)參見中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館：《中國共產黨組織史資料》第8卷，中共黨史出版社2000年版，第672-678頁。黨統一領導大政方針，即經由黨的集體領導制、民主集中制以及黨的組織體系來完成大政方針的制定和貫徹。這體現了黨組織內部關系對大政方針的重要支撐作用。對政府而言，黨統一領導大政方針制定的過程保證了政府行政的方向。政府不能夠離開黨的大政方針，另搞一套。正如董必武所言，“中央人民政府頒布的法律命令都是黨的創意，許多重要的文告都是先由黨擬定初稿(不經過黨的準備、考慮，是沒有的)”。(17)《董必武選集》，人民出版社1985年版，第308-309頁。

其次，政府行政領導機構經常領導具體部署過程。具體部署是在大政方針指導下對政府行政決策的統籌與決定過程。在“總的領導”階段，政府行政領導機構不僅可以通過自身的歸口領導結構來實現集中統一領導，形成政府較高的業務靈活性和部門的協作性，而且仰仗黨組系統強化了經常領導能力。按照《中共中央關于在中央人民政府內建立中國共產黨黨組的決定》，政府領導機構中的黨組統一領導政府各黨組的經常工作。(18)中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館：《中國共產黨組織史資料》第9卷，中共黨史出版社2000年版，第10頁。由于新中國成立之初就確定了各級各類黨組在政府系統中的核心作用，這一規定提高了政府領導機構在具體部署中的重要性。同時，新中國成立之初就肯定了“凡屬政府職權范圍的事，應經由政府討論決定”(19)馬永順：《周恩來組建與管理政府實錄》，中央文獻出版社1995年版，第127頁。。從而，政務會議對于政府各部委的工作總結及今后方針之類的請示報告，可以自行選定列入政務會議議程。(20)韓泰華主編：《中國共產黨若干歷史問題寫真》中卷，中國言實出版社1998年版，第480頁。這對政府領導機構在具體部署中的主導性起到了關鍵保障作用。許多重要的決策過程是在黨政多部門共同參與下完成的，而作為行政機構領導核心“班長”的周恩來憑借黨內和政府內要職在中央決策過程中對這些部門進行統籌、推進協作，顯示了政府在中央具體部署中經常的、直接的、突出的作用。對此，毛澤東曾將這種狀況形容為“西花廳車水馬龍，頤年堂門可羅雀”(21)參見楊奎松：《中華人民共和國建國史研究 1》，江西人民出版社2009年版，第373頁。當時，西花廳是周恩來辦公所在地，頤年堂是毛澤東辦公所在地。。

最后，政府部門在專業決策的擬議中發揮著主導作用。因為中央領導人一致強調具體工作由各業務部門去辦，所以政府各部門在專門業務決策中起到了主導性的作用。在國家治理過程中，政府部門在專業領域提出了大量的重要工作計劃、方案，廣泛涉及國民經濟方方面面，對政府職權發揮起到了專業性、制度性的建構作用。許多情況下，部門指示通過與政務院總理的聯名簽署即可成為政府的行政決策。甚至在緊急情況下，政府部門可先行部署，也可代政務院草擬決定，經政務院核發。(22)參見周恩來致陳云等關于治淮工程計劃的信，中共中央文獻研究室編：《周恩來年譜》上卷，中央文獻出版社1997年版，第81頁。

(二)政府請示報告過程

政府的請示報告及處理過程，體現了不同決策分工之間的聯系，是實現黨對政府行政進行政治領導的重要機制，也是黨政結構間信息溝通的主渠道。

首先，在“總的領導”階段，政府部門與黨中央之間的請示報告過程是非經常的、有限的。從1950年9月毛澤東對政府部門一年來請示報告情況的描述來看，除個別部門外，中財委所屬部門基本能經中財委向中央請示報告，文委系統狀況與中財委大致相當。政法系統、重工業、燃料、農、林、水利等部門基本未落實請示報告制度。(23)參見中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜(1949—1976)》第1卷，中央文獻出版社2013年版，第190頁。但經過近兩年的實踐，依然存在有些部門在重大問題的決定及執行上未及時請示報告中央的情況。1952年9月，外交部再度發生重要外交復件未送審中央的情況，受到毛澤東的批評。(24)參見中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜(1949—1976)》第1卷，中央文獻出版社2013年版，第601頁。

其次，政府行政領導機構對政府部門向中央的請示報告進行經常性的預審、修訂。從請示報告過程看，政府部門的決策請示通過歸口領導渠道報告政府行政領導機構的同時報告中央。政府行政領導機構及其下設專門委員會對請示報告進行討論、預審、修訂。這是政府系統在中央決策過程中經常領導行政決策和具體部署作用的關鍵體現。在“總的領導”階段，政府行政領導機構對政府請示報告的討論批準構成了中央具體決策的基礎。政府決策擬議或部署后，經過政府內部的預審和修訂后上報中央，成為以中央名義發布的具體決策的內容。

最后，對黨中央終審環節的保障不夠。如前所述，由于政府部門向黨中央的請示報告不經常并且落實不嚴格，曾出現重要的部門決策未送審中央即發布實施的情況。此外，甚至出現經政府行政領導機構預審后即頒布實施的情況。例如，1952年12月26日修正稅制經政務院第164次政務會議核準后，于同年12月31日發布實施，但新稅制實施三天后，也即1953年1月3日，中財委黨組才以“告知”的形式報告中央：“茲將中財部黨組關于稅制改革的方案報告送上，經中財委黨組干事會討論通過、并已于1952年12月26日在政務會議上討論后批準公布試行，此報告供中央參考。”(25)財政部稅務總局編：《中華人民共和國財政史料》第4輯，中國財政經濟出版社1987年版，第305頁。國家治理是個系統工程，從修正稅制所造成的風波來看，一旦具體部署過程發生與黨的大政方針的沖突，那么就增加了國家治理的風險。這意味著，黨對大政方針的領導過程與政府領導機構在具體部署上的事權專一特點之間構成了潛在矛盾。

(三)決策貫徹過程

“總的領導”階段確立了黨領導國家建設中重要的決策貫徹形式，那就是將黨的組織保障作用與通過政府實施結合起來。這也從黨政關系的角度為之后的國家治理提供了重要的制度與機制經驗。1950年4月，周恩來在《發揮人民民主統一戰線積極作用的幾個問題》中強調，“黨的方針、政策要組織實施，必須通過政府，黨組織保證貫徹。黨不能向群眾發命令”(26)《周恩來統一戰線文選》，人民出版社1984年版，第175頁。。“總的領導”階段，決策貫徹過程中的黨政關系總體上是以這一思想為基礎的。通過政府組織實施與黨組織保證貫徹，這兩者的密切配合形成了“總的領導”階段國家治理的關鍵制度效能。

首先，經由政府程序將黨的大政方針轉化為法律。“總的領導”階段，政府的必要作用就是提供政府程序將黨中央方針政策轉化為政府法律頒布，形成國家法律的普遍約束力，避免黨直接向群眾下命令的局限性。在這個過程中，雖然大政方針內容是由黨中央實質主導的，但此時的政府獲得了在程序和形式上賦予黨的政策以合法性的必要地位，以使政策“實”與“名”相符、具有廣泛社會約束力。

其次，通過政府來組織實施中央政策。避免政策貫徹中以黨的組織作用、組織權威代替政府的行政職權、行政程序與政府威信。由于“總的領導”階段的政府行政領導機構在具體部署上事權專一，而且在中央層面還存在大量的部門專業決策，通過政府組織實施中央政策的過程也就強化了政府職能部門的垂直領導關系，這初步形成了中國這樣的國家治理中的地方黨委一元化領導與政府“條條”之間的矛盾性。

最后，黨發揮組織保證作用。黨的組織保證作用是指基于政策完成需要所形成的黨的組織行動。這既包括黨組織的紀律保證、黨員干部調配、思想政治教育、整風運動等，還包括基于政策要求所形成的黨內指示。黨的組織體系的嚴密性以及民主集中制、請示報告制等黨內制度的優良效能，為政策貫徹提供了強有力的黨組織保證作用。在重大方針政策上，政府公布法令后，黨中央也隨之發出黨內指示形成黨內組織動員力。但這種“同步動作”并不是對政府法令的簡單重復，而是就政府法令所涉及的政策重點、執行細節、政策實際落實要求等進行黨內溝通，以確保政策效果。而這種黨內的政策執行溝通只作為內部決定，并不以政府法令對外公布。

三、黨對政府“經常直接領導”階段

1953年至1957年是黨對政府“經常直接領導”(27)“經常直接領導”是根據1953年到1956年黨中央文件中已經具體使用的相關表述的概括。1953年3月10日發布的《中共中央關于加強中央人民政府系統各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領導的決定(草案)》中就已提出，“政府各部門對于中央的決議和指示的執行情況及工作中的重大問題，均須定期地和及時地向中央報告或請示，以便能取得中央經常的、直接的領導。”參見中央檔案館、中共中央文獻研究室編：《中共中央文件選集》第11冊，人民出版社2013年版，第290頁。又如，1956年12月20日，勞動部黨組即以《關于加強黨組織對于勞動工資工作的經常領導的意見》為標題向黨中央請示，并在請示報告中具體提出進行“經常領導”的組織、工作方式改革，該請示得到黨中央批準和轉發。參見中央檔案館、中共中央文獻研究室編：《中共中央文件選集》第24冊，人民出版社2013年版，第443-445頁。階段。“經常直接領導”階段繼承了“總的領導”階段的黨政關系的若干基本環節與基本要素，但其不僅強調了黨對大政方針的統一領導，而且強調了黨對整個決策過程的經常性的、直接的統籌駕馭。由此形成了“經常直接領導”階段的基本特點。

(一)黨政分工決策過程

“經常直接領導”是在有計劃經濟建設中形成的黨政互動狀態，該階段形成了黨中央對整個分工決策過程的經常性的調控，但黨對政府決策的經常性的統籌駕馭，并沒有取代政府部門的業務決策權。

首先，與“總的領導”相比，在國家治理權力分配上，黨對大政方針的統一領導權以及政府部門的專門業務決策權并未改變。正如弗雷德里克·C.泰韋斯所言，有計劃經濟建設中，“雖然黨對政策的最終權力是不成問題的，但是大量與經濟管理有關的行政決定由國務院及其下屬機關作出”(28)[美]麥克法夸爾、[美]費正清編：《劍橋中華人民共和國史》(上)，謝亮生等譯，中國社會科學出版社1990年版，第96頁。。

但在指導理念上，黨中央強調了黨對政府決策的經常性直接領導是實現大政方針有效性的重要條件。1953年8月的全國財經會議期間，毛澤東就表達了通過反對政府部門的分散主義，經常過問政府決策來解決黨領導大政方針制定中的主觀主義問題。(29)例如此期間，毛澤東在一手稿中寫道，“縮短主觀主義時間的辦法。(一)批判分散主義，實行集體領導。(二)將各財經、文教、政法部門一個一個列入議程，加以討論，作出決定，每次都要有簡的文件，每年每一部討論兩次。(三)主要干部親到現場檢查工作。”參見中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜(1949—1976)》第2卷，中央文獻出版社2013年版，第150頁。1956年11月，毛澤東還提到，“沒有哪一個大問題是我們主觀可以想出來的，都是根據下面的意見來的。……寫大文章不是大筆一揮，滔滔不絕，要根據下級和群眾的意見，要有材料有分析，過細研究才行”(30)中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜(1949—1976)》第3卷，中央文獻出版社2013年版，第27頁。。由此可見，對政府行政決策的經常直接領導，是為了從這種直接接觸中獲得“材料”、研究“材料”，提煉黨的政治領導所需要的“大政方針”；也是為了通過這種經常直接領導實現政府行政決策的政治方向的及時調整，使國家建設在正確的道路上持續向前發展。

其次，在具體部署過程，政府領導機構的主導性與黨對具體部署的經常直接領導交叉共存。與“總的領導”模式中政府行政領導機構具體部署的主導性相比，雖然政府領導機構依然擁有具體部署的重要職權，但同時提高了黨中央對具體部署的直接參與。1955年，毛澤東曾指示周恩來應多開國務院常務會議，對各部委向中央的請示報告進行協調、預審。(31)參見韓泰華主編：《中國共產黨若干歷史問題寫真》中卷，中國言實出版社1998年版，第480頁。但從大量的黨政會議內容來看，對于重要的政府決策，政府領導集體只能“原則通過”，并最終由黨中央集體會議審核，有些重要的部門決策則直接在黨中央會議上決定。通過強化黨對具體部署的參與性來落實黨對重要行政決策的決定權，這是“經常直接領導”的顯著特點。

(二)政府請示報告過程

首先，“經常直接領導”階段強化了政府請示報告的經常性。1953年發布的《中共中央關于加強中央人民政府系統各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領導的決定(草案)》規定，“今后政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計劃和重大事項，均須事先請示中央，并經過中央討論和決定或批準以后，始得執行。政府各部門對于中央的決議和指示的執行情況及工作中的重大問題，均須定期地和及時地向中央報告或請示，以便能取得中央經常的、直接的領導”(32)中央檔案館、中共中央文獻研究室編：《中共中央文件選集》第11冊，人民出版社2013年版，第290頁。。

其次，黨中央的終審權得到高度突出。雖然政府領導機構對政府部門的請示報告依然擁有預審權，但是新的黨政關系階段突出了黨中央最后審定權，通過黨中央的終審實現對分工決策過程的駕馭。凡政府部門發出的重要部門通知或擬出的重要方針政策，均須提交黨中央會議討論決定或批準。黨中央內部已經形成了一套完整的工作機制來應對政府部門的請示報告。由此，黨中央通過請示報告制度及終審權來實現對政府部門的領導，而政府領導機構則通過具體部署職權來實現對政府部門的領導。由此形成了對政府行政決策過程的雙重領導。

(三)決策貫徹過程

“經常直接領導”階段雖然延續了黨組織保證與通過政府實施相結合的決策貫徹過程，但是又初步產生了決策貫徹中的“以黨代政”形式。這是與“總的領導”階段的重要差別。

在“經常直接領導”階段，地方黨委一直延續了分口領導政府的制度。(33)據1956年12月安子文的報告，1953年黨委初步形成了分口領導政府的制度，但“中央從1954年起已經把政府的行政工作分出去了”，但在地方上卻一直延續了分口領導政府的制度。參見中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館：《中國共產黨組織史資料》第9卷，中共黨史出版社2000年版，第524頁。由此政府縱向機構體系要實現中央政策在地方的落實，就必須依賴地方黨委對地方政府的經常直接領導過程。而中央政府各部門又不能夠向地方黨委下命令。(34)如1955年1月，毛澤東連續兩次批評中央政府命令地方黨委的錯誤做法。參見《建國以來毛澤東文稿》第5冊，中央文獻出版社1991年版，第7頁。所以，為了實現重要中央部門決策在地方的落實，使地方黨委在政策任務統籌中能把這類政策置于更重要位置，并加大領導資源投入，這一時期的中央政府更加傾向于依靠黨的縱向組織體系的運行實現決策貫徹，甚至主動要求將若干政策領域的政府職能部門改為黨的工作部門，實行黨政合署辦公。

例如，1955年為了將貫徹《婚姻法》作為經常性的工作，周恩來向中共中央提出建議報告，建議撤銷原設的中央政府貫徹《婚姻法》運動委員會及其辦公室的機構，“另在黨內設立一個委員會”(35)中共中央文獻研究室編：《鄧小平年譜》第2卷，中央文獻出版社2020年版，第603頁。。1956年勞動部向黨中央建議，為加強對勞動工資工作的經常領導，各地黨委和各部門黨組應指定黨委或黨組的一個負責同志“負責管理勞動工資工作”，同時把“勞動工資委員會和勞動工資工作辦公室，作為黨的同時又是政府的主管勞動工資工作的機構”(36)中央檔案館、中共中央文獻研究室編：《中共中央文件選集》第24冊，人民出版社2013年版，第444-445頁。。這一建議得到中共中央的同意。在黨委分工負責且具體工作機構上的黨政合署辦公的情況下，地方黨委在重要政策執行上直接管理起具體的政府業務。

四、黨對政府“全面具體領導”階段

1958年至1966年是黨對政府“全面具體領導”階段。在以往“經常直接領導”階段的經驗及制度基礎上，全面具體領導更加強調了由黨的組織體系完成決策的具體部署，以及對決策過程各環節的全面統籌、具體把握，從而對以往的黨政關系階段狀態進行了突破性變革。

(一)黨政分工決策過程

首先，大政方針和具體部署都是一元化。“全面具體領導”階段改變了以往兩個黨政關系階段中大政方針在黨中央、具體部署在行政領導機構的決策分工基本格局。1958年6月，《中共中央關于成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》明確提出，“大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分”(37)中央檔案館、中共中央文獻研究室編：《中共中央文件選集》第28冊，人民出版社2013年版，第150頁。。上述通知所設立的直隸中央政治局和書記處的領導小組是實現大政方針和具體部署一元化的關鍵權力結構調整。由此，形成了大政方針在政治局，具體部署在書記處，領導小組具體決策參議的新格局。具體部署成為在黨中央直接領導下，以黨的領導小組、書記處、政治局會議為載體的黨內組織活動過程。黨中央通過黨的領導小組直接領導具體部署過程，統御具體部署的關鍵環節，實現對具體部署的過程管理。具體部署中行政領導機構的作用從主導變為協從，不再具有討論決定重要事項的功能，主要履行以政府程序將黨中央決定轉變為政府法令的功能。

從本質而言，這種分工決策過程調整是健全黨中央集中統一領導機制的體現。新的具體部署機制以黨的集體領導制、民主集中制、歸口管理制度為基礎，并通過黨政交叉任職來整合和吸納政府的領導經驗及治理功能，以此來保證具體部署職權效能。從人事結構看，1959年任命的17位國務院總理、副總理中有13位為第八屆中央政治局委員、候補委員，占國務院總理人數的76.47%，占中央政治局委員、候補委員人數的50%。(38)數據來源：中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館：《中國共產黨組織史資料》第5卷、附卷一上，中共黨史出版社2000年版。而在1954年9月、1956年9月(中共八大以前)，這種黨政兼職干部占國務院總理人數比例分別為27.27%、45.45%，占中央政治局委員人數比例分別為27.27%、38.46%。(39)數據來源：中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館：《中國共產黨組織史資料》第5卷、附卷一上，中共黨史出版社2000年版。從兼任中央書記處書記、國務院副總理情況看，1956年9月中共中央書記處成立時，在7位書記處書記中，僅有鄧小平1人同時為國務院副總理，占全部副總理人數的10%，占書記處書記人數的14.28%；1958年時，兼任情況占國務院副總理比例為30%，占書記處書記人數的33%；到1962年10月時，兼職領導人占全部副總理人數的比例達到37.5%，占中央書記處書記的比例為60%。(40)數據來源：中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館：《中國共產黨組織史資料》第5卷、附卷一上，中共黨史出版社2000年版。與此同時，1959年任命的16位國務院副總理中，有11位兼任1958年6月成立的5個中央小組成員，占副總理人數的68.75%，也構成了中央5個小組的主要領導力量。(41)數據來源：中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館：《中國共產黨組織史資料》第5卷、第9卷、附卷一上，中共黨史出版社2000年版。

此外，“全面具體領導”階段突出了具體部署與地方治理結構的有效銜接，形成了以中央書記處、各領導小組為樞紐來理順中央、部門、地方各黨政組織之間關系的新機制。對此，薄一波曾提到，1958年成立直屬中央政治局和書記處的各領導小組的重要原因之一，就是協調解決經濟管理體制改革、權力下放中可能存在的中央部門和省市之間相互掣肘等問題。(42)參見薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》下卷，中共黨史出版社2008年版，第561頁。這種模式為解決以往條塊分割造成的具體部署中的弊端提供了一種機制，實現了對國家治理的全域性的統籌。

其次，中央政府各部門在決策準備階段進行了多樣性的政策擬議活動。由此，構成了國家治理效能的重要基礎。從大量業務決策內容來看，這一時期黨政信息溝通上更加細化，從而使政府部門決策活動呈現了更加清晰的三種主要類型。一是依據黨中央指示精神研究解決某項工作問題。二是根據中央方針擬議具體部署方案。三是根據部門工作開展情況進行具體業務決策。

(二)政府請示報告過程

“經常直接領導”階段已經實現了請示報告制度的經常化，以及黨中央最終討論決定或審批的制度化。在“全面具體領導”階段，請示報告過程的這兩方面狀態得以延續。但改變了之前的由行政領導機構對政府請示報告的預審的情況，行政領導機構的預審作用轉而主要由中共中央書記處、中央各領導小組承擔，并由黨中央政治局或書記處以集體領導的形式發揮最終審批作用。

(三)決策貫徹過程

在“全面具體領導”階段，地方在決策貫徹中“以黨代政”進一步發展，明顯弱化了“總的領導”階段通過政府實施的執行安排。在中央提出“大政方針和具體部署一元化”后，各地黨委基本上是依樣仿行。如上海市委明確規定，“為了加強黨的統一領導，貫徹‘黨政不分’的原則……今后各局工作應直接向市委有關各委、各部請示”，“今后市人委不再召開區長、縣長會議和行政會議，一般也不再召開市長辦公會議”(43)中共上海市委組織部、中共上海市委黨史資料征集委員會、中共上海市委黨史研究室、上海市檔案館：《中國共產黨上海市組織史資料(1920.8-1987.10)》,上海人民出版社1991年版，第356頁。。對此，黨中央領導人在不同場合多次強調黨不能包辦代替政府工作。1962年中共中央《在擴大的中央工作會議上的報告》中指出，黨委領導一切是必須堅持的原則，但部分黨委也發生了包辦代替行政系統的日常工作的缺點，強調“應該按照黨的民主集中制的原則，調整內部的關系，使黨委本身的工作健全起來”(44)中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館：《中國共產黨組織史資料》第9卷，中共黨史出版社2000年版，第847-848頁。。由于地方黨政關系處理的復雜性，1962年后地方上探索性地提出一些解決方案。如，1962年6月，華東局在《關于取消黨委分管書記的名義的請示》中提出，“今后各省(市)委應根據中央指示成立財經小組，加強對財經工作和調整工作的領導以外，省(市)委、地委、縣委都要遵照一九四八年九月二十日中央《關于健全黨委制的決定》，正確實行集體領導和個人負責的原則，切實加強黨委制，把應由黨委各部門辦的業務工作交給黨委各部門去辦，把應由政府辦的工作交給政府去辦，不要包辦代替，并取消分管書記的名義”(45)中央檔案館、中共中央文獻研究室編：《中共中央文件選集》第40冊，人民出版社2013年版，第392-393頁。。該文件得到中央肯定并批轉至縣級黨委和中央各部委、黨組。

五、“決策統合型”黨政關系：中國之治的獨特邏輯

正如眾多學者所指出的，黨政關系是國家治理結構的核心。本文分析了1949—1966年黨政關系運行中的不同階段狀態。下表總結了這三個黨政關系階段的基本構成、聯系與區別。

表1 1949—1966年黨政關系的三個階段的比較匯總

從分析來看，通常使用的“黨政相對分開”“黨政不分”“以黨代政”概念不能很好地概括中華人民共和國成立后的黨政關系模式變遷，“以黨代政”只是部分黨政關系階段決策貫徹過程的一個實踐側面，而非黨政關系的整體特征。

基于決策過程的視角，1949—1966年的黨政關系可以概括為“決策統合型”黨政關系，其以黨中央對決策過程各要素的統合為核心，以決策中的功能性分權為基礎。“總的領導”“經常直接領導”“全面具體領導”代表了“決策統合型”黨政關系在不同條件下的階段形態。“決策統合型”黨政關系彰顯了中國國家治理的獨特邏輯。

第一，通過黨中央總攬全局、協調各方來有效實現政策發展的長期性和平衡性是黨政關系的根本前提。中國的國家治理與其他政體更倚重于行政機構和立法機構的治理模式具有顯著區別，在中國的國家治理中，政策制定是“一個不斷變化、解決矛盾、持續實驗和隨時調整的過程”(46)[德]韓博天：《紅天鵝：中國獨特的治理和制度創新》，石磊譯，中信出版社2018年版，第16頁。。這要求在國家治理過程中，黨不僅要承擔起領導和制定大政方針的角色，而且要保持對政府的重要行政決策的經常領導，以此來及時地、靈活地制定和調整具體政策。

第二，決策過程的功能性分權是黨政關系的基礎。黨政不同組成部分的職權差別是以決策分工為基礎而建構起來的權力分離狀態。這種權力分離狀態具有過程性、相對性和可調節性，并非是權力的分立與對抗。同時，黨政關系中的黨政分權是基于決策過程需要而開展的，是為了保證決策的效能，強調了協調與配合。由此，黨政組織和職能具有高度靈活性，既不強調分開，也不強調合一，而是強調根據時代條件和決策需求應統則統、應合則合，合理分工，從而黨政關系在不同決策條件下表現出階段差異性。

第三，請示報告制度是黨政關系的關鍵制度構成。請示報告是在國家治理過程中建構政治與行政關系上的制度化安排。通過請示報告制度，黨中央實現了對政府的政治領導和對國家大政方針的最終審定與監督權，并且通過終審和批轉過程將黨中央的分工與權力體系融入國家治理過程。同時請示報告的內容則以政府職能為基礎，反映了政府專業決策的關鍵性。通過請示報告，政府部門的具體決策實際上就起到了為黨的大政方針提供“原料”的作用。由此，請示報告實現了黨的工作與政府工作相互轉化，避免了黨政結構對國家治理過程的分割與“各自為政”局面，使黨政結構及其制度安排有效服務于國家治理過程。

第四，層級差異性是黨政關系的內在屬性。從整體來看，中央層面的黨政關系實際上是一種黨的適度集權的狀態，黨政關系運行中既有黨政分工，又有必要的、不同程度的集中。地方黨委扮演著貫徹執行黨的方針政策以及因地制宜決策的雙重身份，從而使地方層級的黨政關系表現出高度的復雜性。以黨政關系優化來推進國家治理體系和治理能力現代化，就必須通盤考慮黨政關系，避免簡單的逐級復制。

第五，政府執行與黨組織保證的協調配合是黨政關系的重要內容。在中國黨政關系的初始邏輯中，既包含了黨中央對大政方針的絕對領導，又包含著政府的行政過程以及程序正義，還突顯了黨對政策實施的必要組織保證作用及治理效能。這種安排彰顯了現代國家政權建設邏輯，是中國國家治理體系和治理能力現代化的重要制度基因。

綜上所述，黨政關系是國家治理體系的重要內容，起到了吸納、整合國家價值理念和政治資源，輸出國家治理效能的作用。在國家治理體系和治理能力現代化建設中，突出黨中央“總攬全局，協調各方”這一根本價值遵循，強化黨政權力運行中的整合機制、民主集中機制、運行監督機制將具有舉足輕重的意義。