加強我國農作物種子質量監管的建議

付玲 王培

（1 湖北省種子管理局，武漢 430070；2 全國農業技術推廣服務中心，北京 100125）

為深入貫徹實施2021 年新修訂的《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》），不斷推進種業振興，要認清形勢，以提高種子質量監管為核心，依法依規，調整監管重點，強化監管措施，正常、全面和有效地開展種子質量監管，服務高質量發展。

1 種子質量監管的依據

1.1 法律法規《種子法》確定了“提高種子質量，發展現代種業，保障國家糧食安全”的立法宗旨，并設立專門章節規定種子監督管理。第六章共有10條，對監督檢查部門、檢測方法、檢驗機構、種子執法、行業協會、種子質量認證、技術要求、監督管理信息發布等進行了明確規定；第五章第四十條對標簽和使用說明有明確的規定；第九章對違反相應規定應承擔的相應法律責任有明確的規定。《中華人民共和國刑法》第一百四十七條對生產、銷售偽劣種子罪有明確的規定。《農作物種子質量監督抽查管理辦法》《農作物種子標簽和使用說明管理辦法》《農作物種子質量檢驗機構考核管理辦法》《農作物種子質量田間糾紛現場鑒定辦法》等部門規章的出臺，強化了質量監管制度建設，成為種子質量監管重要法律法規依據。

1.2 種子技術技術性法規主要是指種子質量系列國家標準，包括GB 20464—2006《農作物種子標簽通則》，GB/T 3543.1～3543.7—1995《農作物種子檢驗規程》等。《農作物種子質量監督抽查管理辦法》第十六條，扦樣按GB/T 3543.2—1995《農作物種子檢驗規程 扦樣》執行；第二十四條，檢驗機構應按GB/T 3543.1～3543.7—1995《農作物種子檢驗規程》進行檢測，分子檢測標準采用主要農作物品種真實性和純度SSR 分子標記檢測等。《農作物種子標簽和使用說明管理辦法》第三條，種子生產經營者負責種子標簽和使用說明的制作，對其標注內容的真實性和種子質量負責。

1.3 實施主體《種子法》第三條規定，各級人民政府及其有關部門應當采取措施，加強種子執法和監督，依法懲處侵害農民權益的種子違法行為；第四十七條規定，農業農村、林業草原主管部門可以委托種子質量檢驗機構對種子質量進行檢驗；第四十九條規定，農業農村、林業草原主管部門所屬的綜合執法機構或者受其委托的種子管理機構，可以開展種子執法相關工作。《農作物種子標簽和使用說明管理辦法》第四條規定，縣級以上人民政府農業主管部門負責農作物種子標簽和使用說明的監督管理工作。因此，種子質量是各級人民政府及其有關部門的法定職責。《農業部關于全面加強農業執法扎實推進綜合執法的意見》要求，農業綜合執法部門主要行使執法環節中的行政處罰權，行政許可、行業管理、檢驗檢測等職能仍由種子管理部門承擔。因此，種子管理部門應與農業綜合執法部門整合資源，發揮各自優勢，合理分工，協調工作，建立信息互通共享機制，齊抓共管[1]。

2 種子質量監管成效

種子是有生命的活的商品，種子質量難以快速檢測。種子質量監管對象的特殊性，決定了種子監管的特點和形式的特殊性，體現在監管全程化，涉及種子生產、加工包裝、市場流通、使用全過程。種子質量監管體現出以技術監督為主、以技術標準為依據、以檢驗檢測為手段、以強制性和引導性相結合、以行政監督和處罰相結合等特點。種子質量監管的基本形式有兩種：一是監督抽查，每年4 次，冬季企業、春季市場、制種苗期、秋季市場，從各企業倉庫或者市場上抽查商品種子、從制種田抽取組織樣品進行檢測，是否與種子標簽內容或者國家標準相符；二是市場檢查，在春季、秋季等用種關鍵時期，重點檢查種子標簽、銷售檔案、經營備案、“三無”種子等情況。

2.1 監管工作扎實有效近年來監管對象擴展，從審定作物到審定和登記作物，監管內容增加，從常規質量到品種真實性、轉基因成分。實現重點市場、重點企業、重點作物三個全覆蓋，監管效果十分顯著。全國常規質量飛躍式提升，近10 年種子質量抽檢合格率從2011 年87.4%提高到2020 年的95.9%。品種真實性監管持續開展，2016-2020 年玉米、稻品種真實性合格率維持在90%以上，小麥品種真實性與2016 年比合格率提高了10%以上。2021 年全國加大種子質量監管力度，春秋兩季明察暗訪、檢查門店，累計抽檢樣品5.4 萬個，種子質量合格率保持在98%左右，保障了我國供種質量安全。這些日常基礎性工作的有序開展，嚴厲打擊了套牌侵權等違法行為，維護了市場秩序。

2.2 監管機制不斷健全形成部、省、市、縣，上下統一協調，各省協同一致的工作機制。監管目標明確，督導和調度持續加強，案件處理得到強化，確保質量監管工作制度化、程序化、常態化。2021 年農業農村部開展了為期3 年的種業監管執法年行動，春季市場、夏季基地和秋季市場檢查均由農業農村部印發通知統一部署，加大對種子質量的監管力度，監管效果得到加強，高壓態勢基本形成，凈化市場成為種業振興五大行動重點內容之一。

2.3 監管手段不斷提升堅持以問題和目標為導向，穩步推進監管技術手段提升，分子檢測技術逐步成熟和廣泛應用，形成多作物、多平臺、多方法的分子檢測技術體系，為查處套牌侵權行為提供技術支撐。農業農村部在2000 年以后開展SSR 技術研究取得成效，標準、數據庫率先在三大作物上實現監管應用，2017-2021 年統籌推進34 種作物分子檢測技術方法的研究和應用。自2005 年開始推進SSR 分子技術研究和應用以來，已經開展了19 個作物技術標準化工作，制定和發布了玉米、稻、小麥、甘薯、甘蔗、蠶豆、豌豆、高粱等作物2 項國家和11 項行業標準，統籌推進其他審定和登記作物檢測標準研發和DNA 指紋數據庫構建。2021 年又發布三大作物SNP 品種真實性鑒定標準。近年來，檢驗技術規程更新已啟動，部分檢驗技術規程已立項和修訂，田間鑒定逐步統一、規范等，形成了較為完善的農作物種子技術標準體系。

2.4 監管檢驗體系基本構建目前全國具有合格的種子檢驗機構279 家，建成了覆蓋全國的檢驗體系，其中，部級8 家、省市級23 家、地縣級224 家和第三方單位23 家。通過培訓，持續不斷開展能力保持和提升，形成了一支技術實力強的檢驗隊伍。根據檢驗項目范圍劃分，常規檢測機構274 家，品種真實性分子檢測機構42 家，轉基因成分檢測機構26家。2022 年4 月農業農村部公布全國“20 家首批打假維權種子檢驗機構推薦名單”，這些推薦機構具備了糧食、油料、蔬菜等10 多種作物的DNA 分子檢測能力，能夠覆蓋全國主要制種用種區域，基本滿足各地種子質量監管需要。

3 種子質量監管新形勢

質量興農，振興種業，對種子管理的要求越來越高，各級種子管理部門要認清形勢，提高認識，與時俱進，把握重點，聚焦問題，服務高質量發展。

3.1 國家高度重視種業安全，著力推進種業振興習近平總書記指出，要牢牢把住糧食安全主動權；強調開展種源“卡脖子”技術攻關，立志打一場種業翻身仗。把種源安全提升到關系國家安全的戰略高度，集中力量破難題、補短板、強優勢、控風險，實現種業科技自立自強、種源自主可控。國務院召開全國推進種業振興電視電話會議，強調種業振興由研究謀劃轉向全面實施。國家對種業振興的重視前所未有，對種業安全的重視前所未有，種業發展上升至國家戰略。

3.2 加強種業知識產權保護，夯實糧食安全根基習近平總書記指出，知識產權保護工作關系國家治理體系和治理能力現代化，關系高質量發展，關系人民生活幸福，關系國家對外開放大局，關系國家安全。全面建設社會主義現代化國家，必須從國家戰略高度和進入新發展階段要求出發，全面加強知識產權保護工作。創新是引領發展的第一動力，保護知識產權就是保護創新。2021 年中央一號文件《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》要求加強育種領域知識產權保護。2022 年年初，國家密集出臺種業監管文件，1 月七部委聯合印發《關于保護種業知識產權打擊假冒偽劣套牌侵權營造種業振興良好環境的指導意見》；3 月最高人民法院印發《關于進一步加強涉種子刑事審判工作的指導意見》的通知，健全行政和司法的銜接機制，從嚴從重對涉種子案件的處罰；3 月農業農村部辦公廳發布關于印發《2022-2023 年全國種業監管執法年活動方案》的通知。這些文件都涉及種子質量監管，要求明確，目標任務具體，是種子管理工作的行動指南。

3.3 提高良種化水平，推進種業高質量發展

3.3.1 加強審定品種真實性管理農業農村部開展從嚴審定品種管理，著力解決“新品種數不勝數，好品種屈指可數”的現狀，著力解決品種同質化問題。2021 年10 月實施了《國家級玉米、稻品種審定標準（2021 年修訂）》，明確了真實性和差異性（SSR 分子標記檢測），提高了審定品種與已知品種的差異位點數，玉米品種提高到4 個，稻品種提高到3 個。提出了同一品種在不同試驗年份、不同試驗組別、不同試驗渠道中DNA 指紋檢測差異位點數應當＜2 個。強化了品種準入過程真實性管理要求，在品種審定時采用分子檢測異議與田間種植鑒定相結合的思路，當玉米品種差異位點數為3個、稻品種為2個時，需要進行田間小區種植鑒定證明有重要農藝性狀差異，明確品種審定位點差異要求不適合于種子質量監管。

3.3.2 加快非主要農作物品種登記管理隨著種植業結構調整，農業供給側結構性改革的不斷深入，非主要農作物面積也在不斷擴大，品種越來越多，質量監管必須要加強。從2017 年國家實行非主要農作物品種登記制度改革以來，各監管部門進一步落實“放管服”改革，加強非主要農作物質量監管。截至2022年7 月19 日，湖北省已公告登記作物18 種，品種681 個，其中油菜品種313 個。近年來，湖北省登記品種在農業生產上尚未發生較大的種子質量事故。

3.3.3 預警查處真實性不合格種子分子檢測技術是目前解決品種真實性問題有效的方法，具有快速、準確、高效的特點，田間小區種植鑒定也是鑒定品種真實性有效的方法，在不同的應用場景下，分子檢測技術和田間鑒定方法可以結合使用。各地運用SSR、SNP 和MNP 分子技術，對有標準樣品的種子進行檢測，對真實性不合格種子發布預警預報，納入重點監管范圍，要求不得上市經營。

當前，種子質量監管是種業振興、高質量發展的重要內容，監管力度會繼續加大，監管處罰將會更加嚴厲，種子監管體系將發揮更加重要的作用。

4 加強種子質量監管的建議與措施

新形勢下，轉變思路，增強種業的品牌和質量競爭實力，種子質量監管工作也必須與時俱進，建議采取“1 個重點、2 個層面、3 種手段、4 種制度”的“1234 質量監管模式”，為種業高質量發展提供技術支撐。

4.1 突出1 個監管重點，明確職責品種真實性問題是當前種業關注的監管重點，也是急需解決的主要問題。種子質量監管將由行業管理和綜合執法為主，走向多方共治的局面，因此，要理順種子管理部門與農業綜合執法、農業技術推廣、農業綜合檢驗機構等部門的關系，形成分工合理、優勢互補的全國“一盤棋”格局。

4.2 把握2 個層面，各負其責國家層面 主要是推動和提升種子質量監管制度建設、提升監管手段、強化體系能力。推動《農作物種子質量監督抽查管理辦法》《農作物種子標準樣品管理辦法》《農作物種苗管理辦法》《農作物種子認證管理辦法》等制（修）訂。加快全國統一的標準樣品DNA 指紋平臺建設和應用，并涵蓋審定和登記作物，解決品種真實性檢測問題。建成種植鑒定與分子檢測相結合的品種真實性鑒定平臺，升級種子質量與檢驗標準。加強技術標準的研究和應用，提升監管技術手段。提升質量標準，更新檢驗規程，符合行業實際和適應高質量發展要求。發揮部級抽查的作用，推進監督抽查系統接入種業大數據平臺。

省市級層面主要是落實種業監管執法年工作方案，按照總體要求，謀劃全省監管工作，省級負責、市縣落實。全面加強監管，以知識產權保護為重點，從嚴查處品種套牌侵權，以抓品種管理、市場監管、案件查處全鏈條監管和日常監管為主。省級以組織檢查以及對重點地區、重點作物抽查為主，市縣以落實具體抽查為主，強化部門協同、上下聯動機制。

4.3 運用3 種手段，服務高質量發展

4.3.1 增強新發展理念，運用法制手段全面樹立“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，把綠色發展作為重要契機，以創新鏈建設為抓手推動種業高質量發展。相關部門相互配合，加大種業知識產權保護力度，嚴厲打擊侵權行為，切實維護品種權人利益，促進種業自主創新和種業振興，營造創新和公平競爭的良好環境，確保種業綠色、高效發展。同時，不斷加強相關法律法規的普及力度，提高學法、懂法、知法、守法、用法的能力水平。

4.3.2 完善種子檢驗體系，提升監管手段堅持監管與扶持相結合，在進一步凈化種子市場的基礎上，更好地發揮技術支撐作用，帶動種業高質量發展。優化種子質量監管，發揮部、省、市、縣及第三方種子質量檢驗體系管控作用。種業高質量發展需要檢驗機構不斷提升種子檢測鑒定能力，解決鑒定難的問題。讓具有法定資質的種子質量檢驗機構能出具鑒定意見、檢驗報告，讓種子管理機構組織能出具田間現場鑒定書。

4.3.3 發展數字種業，提升信息化手段數字種業的發展對于種業高質量發展至關重要，要不斷提升質量監管信息化手段，有效解決監管時效性、準確性等問題。隨著5G 技術不斷應用，種業數字化能實現種業基地GIS 管理、制種過程管理、種子檢測管理、種子質量溯源監管等。要進一步規范種子標簽管理，通過掃描二維碼，實現種子質量安全信息的全程追溯。要不斷升級分子檢測技術，運用好SSR、SNP、MNP 分子技術和多種作物的標準樣品DNA指紋數據庫。要推動監督抽查管理信息化，實現實時上傳、批量處理、快速分析、歷史數據隨時調取等功能，優化監督抽查程序。

4.4 實施好4 種制度，創新監管方式

4.4.1 種子質量監督檢查制度，提供可靠的質量信息要堅持問題導向，依法依規開展種子質量監督抽查工作，對主栽品種和近3 年來存在不規范生產經營行為的主體以及生產上反映質量問題較多的品種加大抽查力度。嚴格規范種子質量監督抽查工作行為，樣品檢測和種植鑒定由通過考核合格的檢驗機構承擔，對抽取的種子樣品檢測凈度、水分、發芽率等質量指標，其中全國水稻和玉米等作物種子樣品還要進行轉基因成分試紙條快速檢測，統一組織開展全國水稻和玉米等作物種子的品種純度田間正季種植鑒定和海南種植鑒定工作。

4.4.2 種子標簽真實制度，明確種子質量責任我國實行種子標簽真實制度，銷售的種子應當符合國家或者行業標準，附有標簽和使用說明。種子標簽制度的實質是種子生產經營企業真實標明其品種的質量，便于使用者選擇。種子標簽是種子的身份證，是生產經營者維權的憑據，是使用者識別種子、使用種子的說明書，是農業農村主管部門界定真假優劣、查證主體的重要工具，是種子質量監管、市場檢查的重要內容。

4.4.3 種子質量合格制度，保住種子質量安全底線

我國目前主要采用純度、凈度、水分、發芽率4 項指標來衡量種子質量的高低，國家或地方種子質量有標準的，種子生產經營者承諾的指標不能夠低于規定的標準。種子質量通常包括品種質量、播種質量和衛生質量方面的內容。品種質量是指與遺傳特性有關的品質，包括真實性、品種純度、轉基因成分；播種質量是指種子播種后與田間出苗有關的質量，包括凈度、發芽率、水分、活力、千粒重、生活力等；衛生質量是指種子健全完善程度的衛生要求，采用種子健康度等項目的檢測結果來衡量，包括檢疫性細菌、病毒、有害生物等。這些種子質量檢測項目、指標和標準的要求，為合格種子質量的判定奠定了基礎。

4.4.4 種子質量認證制度，拉起種子質量高線種子質量自愿認證制度，是實現生產用種安全的有效保障措施，是扶優增強種子企業品牌的有力手段，是提高農業良種化水平，推動種子“走出去”，新時期種業高質量發展的重要抓手，將引導制種企業和制種基地提升種子質量水平。從2017 年開始全國農業技術推廣服務中心圍繞種子質量認證開展了大量卓有成效的工作，種子認證試點示范是諸多工作中的一項重要內容。通過試點示范，目的是探索建立并完善種子認證制度，打造和展示我國種子認證優質品牌，為推動我國種子認證制度實施積累經驗、儲備技術、樹立典型[2]。

種子是農業的芯片，種業是國家戰略性、基礎性核心產業，從源頭上保障國家糧食安全，種業高質量發展不可逆轉。當前種業振興對種子質量提升和種子檢驗支撐能力都提出了新的更高要求，要在服務種業高質量發展中，敢于擔當作為，不斷開拓創新，織密種子質量監管網，形成體系合力，切實履行好服務種業高質量發展的職責，推動種子管理工作再上新臺階。