公共金融視角下農村金融服務探討
——以吉林省為例

霍 田 伊亞秋

（中國銀行保險監督管理委員會吉林監管分局，吉林吉林 132001；中國人民銀行吉林市中心支行，吉林吉林 132001）

農村金融是現代農村經濟發展的核心，農村經濟發展離不開資金的支持。農村金融領域“成本高、風險高、效益低”，農業的比較利益制約和國家金融資源的市場化配置，是我國金融資源基礎最薄弱的領域，特別是隨著農業生產規模化程度提高，對農村金融服務提出更多要求。

近年來，“公共金融”概念逐漸受到關注，用于描述介于經典的“公共財政”和狹義的“商業金融”之間的金融活動。指各類金融機構在政府的支持下，為實現公共利益，遵循保本經營原則而進行的資金融通行為。從公共金融角度理解，政府通過一系列金融制度的安排，建立以風險為規則的機會公平，以此降低農村金融排斥、實現有效金融資源供給。

一、農村金融服務供需不平衡

（一）需求層面

一是農村金融需求多元化。隨著農業生產規?；图s化水平提高，專業合作社、家庭農場、龍頭企業等經營主體迅速發展，農業經營主體的金融需求多樣化，主要表現在貸款額度、融資成本、融資效率等方面。二是農業風險承受能力薄弱。農業生產經營面臨的不確定性因素較多，產業“弱質性”明顯，生產周期長、經營風險大、抵抗風險能力弱、投資回報率低。三是農業主體資信狀況欠佳。普通農戶普遍存在收入水平較低、抵質押物不足、信用信息欠缺等問題，綜合信用資質較差，風險管控成本較高。

（二）供給層面

一是金融資本逐利傾向明顯。市場經濟下，商業銀行盈利目標與支農目標嚴重沖突。一些農村法人機構迫于股東對利潤要求的壓力，熱衷賺“快錢”而偏離了支農定位。國有銀行在不發達地區吸收存款后，資金更傾向于流向發達地區，資本“虹吸效應”顯著，加劇了不發達地區的資金緊張。二是農村金融服務覆蓋面有限。農村區域廣闊、人口分布分散，銀行機構網點少，信貸人員的數量和素質不能滿足實際需求。三是內部考核機制不夠健全。部分銀行機構內控制度執行不到位，不同程度上存在圍繞信貸資金尋租的行為。內部考核指標設置不能突出支農導向，難以激發從業人員積極性。四是民間金融活動規范性不足。民間借貸、小貸公司等起到了一定的資金融通作用，但監管往往難以觸及，易產生非法集資、金融詐騙等問題。

二、改善農村金融服務的探索性嘗試

（一）創新增信，建立風險分擔和補償機制

一是引入政策性擔保。2016年以來，吉林省推進農業信貸擔保體系建設運營，財政出資組建政策性融資擔保機構，引入銀行機構和政策性農業擔保公司、農業保險公司業務合作模式，取得了良好的成效。以吉林省農擔為例，糧食種植類經營主體每年擔保費率0.5%-1.5%，合作銀行貸款利率在基準利率上浮不超過30%，最高不超過60%，對按期足額償還貸款的擔保主體，給予貸款利息50%的補貼支持。二是創新物權融資模式。吉林市引入民間資本成立吉林市首信物權融資公司，對涉農物權開辦抵、質押登記、托管和流轉業務，包括土地經營權、宅基地使用權、林權、水權等資產的所有權及用益物權等。目前已在吉林市各縣區設立了67個鄉鎮惠農工作站和829個村屯惠農服務站。

（二）聚焦產業，深挖本地特色化產業項目

圍繞本地優勢產業，在產業扶持政策基礎上針對性補齊金融鏈條，合力推進產業特色化項目。如蛟河市將肉牛產業作為實施鄉村振興戰略和促進農民致富增收的地域特色產業，由財政部門出資設立了2000萬元的小額創業貸款擔?；穑院愚r商行放大10倍提供2億元的貸款額度，推出的“肉牛養殖專項貸款”業務，由蛟河市就業服務局小額貸款信用擔保中心提供擔保，蛟河市中小企業擔保公司提供反擔保，每戶貸款額度5萬元、期限3年，財政全額貼息，市場監督、保險公司等部門上門辦理相關證照、保險等，為農戶提供一站式創業貸款服務。

（三）優化布局，打通金融服務“最后一公里”

下沉金融服務，改善縣域金融環境，填補農村金融服務空缺，試點地區銀行機構持續向空白、偏遠的村級地區加大支付服務投入，借助智能終端等金融科技手段完成村級服務點落地建設。全省助農取款點超1.7萬個，行政村覆蓋率99.6%，基本實現有需求行政村全覆蓋。吉林省農聯社開發助農取款終端的社保、醫保繳費功能，觸及服務點6200余個，覆蓋全省近70%行政村。

三、改善農村金融服務的公共金融思路

金融是一種稀缺資源，由于金融排斥的作用，農村金融領域易出現市場失靈，農業群體難以獲得相應的金融資源，而公共政策的介入可以改善這種市場失靈。財政轉移性支付能夠在一定程度上改善農村地區現狀，但不易激發農村市場活力。公共金融的思路在于經營者提供一種準公共產品，追求保本或微利，以此保證項目的可持續性。

公共政策的制定應該堅持“政府引導、市場主導”原則。一是要培育多元化、可持續的市場主體，建立政策性金融與商業金融適度競爭、互相促進的現代化農業發展金融服務組織體系。二是要開展多樣化、多層次的金融創新，鼓勵銀行機構圍繞不同層次的農業主體客戶，結合農業生產的季節特點和生產周期，提供差異化金融服務。三是要變“輸血”為“造血”，充分發揮市場機制的作用，因地制宜深入挖掘當地經濟潛力，實現金融有效帶動產業發展。

四、改善農村金融服務的政策建議

（一）格局構建與政策協同相結合

突破城鄉二元的經濟格局，改善地域發展不均衡、不充分的情況，建立良好的農業農村可持續發展框架。充分發揮產業政策、財政政策、金融政策、稅收政策、人才政策等協同效應，創造良好的投資環境，引導更多的資金投資于農村，進而積累更多的經濟剩余，轉化為更多的財政來支持農村經濟的進一步發展，形成金融、財政和農村經濟發展的良性循環。

（二）健全制度與優化環境相結合

進一步完善金融業支持鄉村振興制度建設，重點圍繞金融業落實國家和監管部門政策要求、規范金融服務行為、有序開展涉農金融競爭、提高金融服務覆蓋面等方面制定相關政策，完善涉農金融指標考核體系。改進征信環境，深入開展農村信用信息體系建設工作，探索適合新型農業經營主體特點的信用評價體系。

（三）機構定位與功能定位相結合

根據農村金融需求進行農村金融組織體系的頂層設計，突破固有的“機構”改革視角，開展跨部門、跨機構的服務體系建設，構建良好的競爭性的農村金融環境。在功能視角下，農村金融服務不再是單一特定金融機構的政治任務，而是一般金融機構業務構成要素，將機構定位與功能定位有機結合起來，構建良好的農村金融生態。