清朝內閣制度研究

◎付淑芬

（長江大學 湖北 荊州 434023）

一、清代內閣制度產生的背景

任何一項政治制度的產生都絕非偶然，而有著其興起的背景，清代內閣制度也不例外。通過查找相關資料可以發現，清代內閣制度的產生是建立在對明代內閣制度的繼承、發展以及其自身的文館制度的基礎上的。

（一）自身制度淵源

清朝政權在其入關之前就設立了性質、職能與內閣和翰林院相仿的輔政機構。依照保存下來的清朝相關典籍記載：“皇朝敘官，初以內閣、翰林院之職統于內三院。”[3]而內三院又是從文館發展、演變而來的，因此，清朝內閣的一部分是從入關之前的文館演變而來的。關于努爾哈赤時期就有文館存在的史實，在《清史列傳》中就有多處記載，如：《希福傳》云：“希福，世居都英額，再遷哈達。太祖高皇帝既滅哈達，希福從其兄碩色率所屬來歸。以通滿、漢、蒙古文字，召直文館……。”[2]通過查找相關資料可以知道努爾哈赤是在公元1599年滅掉哈達的，由此可以推測出在公元1599年就已經存在文館了。

通過閱讀相關史料可以確定，努爾哈赤時期的文館主要具備了以下幾點功能：一、負責編寫皇帝向文武百官、天下百姓發布的各種文書。如達海“弱冠，與明通使命，若蒙古、朝鮮聘問往還，皆使屬草命于國中，有當兼用漢文者，皆使承命傳宣，悉稱太祖旨”①。二、遵從皇帝指令，出使到別的國家，處理外交事務。如庫爾纏“蒙古喀爾喀五部來議和，命貴書在盟，天命九年二月，復將命如科爾沁修好，皆稱旨”②。三、率領軍隊征戰。如尼堪“賜號巴克什……天命十年，偕侍衛博爾晉等率師伐虎爾哈部。收五百戶以還”③。此時的后金政權還處于初創階段，是以文臣、武將的身份還沒有徹底劃清界限。四、擔任國家一些重大典禮的主持者和操辦者。因為巴克什都是精通制度、禮儀的一群人，因此各種祭禮、慶典，甚至包括努爾哈赤就任后金汗位的大典，都是由額爾德尼巴克什來主持的。五、承擔一些重要文書、典籍等的翻譯工作。如命巴克什達海“譯《明會典》及《素書》《三略》”④。

通過對文館的功能進行分析，可以得出這樣的結論：文館是后金中樞機構的最初形態，并且其在努爾哈赤時期所具備的一些基本職能與后來的內閣是相差無多的。因此，清朝內閣制度自身的制度淵源當是后金時期的文館。

（二）對明代內閣制度的繼承與發展

洪武十三年，明太祖罷黜中書省廢除宰相制。永樂時期，明成祖正式確立了內閣制度。此后，內閣制度一直存在于明朝的國家機關之中，并且發揮著越來越重要的作用，其實際地位和權力也日益提高，到萬歷時期終于達到權力的最高峰。明朝內閣擁有票擬、批答、草擬詔敕與封駁、顧問咨詢與勸諫、會議決策與會審、經筵日講等權利。

清朝是由少數民族建立起來的王朝，在入關以前，其尚處于封建化的進程之中，統治制度還很不完善。因此，在滅亡明朝之后，它迫切需要建立一套完整的制度來鞏固自己的統治，而此時在社會制度上比其更為先進的明朝，就自然成了它借鑒學習的對象。天聰十年三月初六，皇太極改文館為內三院；崇德元年五月，清朝對內三院的官制進行了修改、完善，在衙門中設立大學士、學士等官。從這些官名設置上來看，大學士、學士等官名有借鑒明朝內閣制度的痕跡。順治十五年七月，清廷將內三院改為內閣，并且與明朝一樣，為正五品衙門，內閣從此成為正規的政府機關。在這之后，康熙、雍正、乾隆等朝不斷對內閣進行調整與完善，最后發展成了一個組織嚴密、分工具體的國家機關。

縱觀清朝內閣制度的發展歷程可以發現，其是在借鑒明朝內閣制度的基礎上稍加損益而建立起來的。在官員的設置和機構職能的劃分上是襲用明代內閣的形式和內容，如：票擬權，大學士、學士等官稱，內閣剛開始設立時的品級等，并且清代內閣與明代內閣一樣，在成立之初都與翰林院關系密切。然而除此之外，清朝內閣制度又對明代內閣做了幾點發展與創新：首先，清代內閣在結構上更為整齊、完善，在組織上更加系統、龐大。在殿閣設置上，清初仍是沿襲明制設置“四殿二閣”，分別是：中和殿、保和殿、武英殿、文華殿四殿和文淵閣、東閣二閣；但在乾隆十三年，為使殿閣設置更加整齊，于是廢除了中和殿而新增了體仁閣。其次，從內閣的內部組成機構來看，清代內閣比明代內閣更加龐大，它的內部分工也更為具體、分明。清代內閣設置了典籍廳、滿本房、漢本房、蒙古房、滿票簽處、漢票簽處、誥敕房、稽察房、收發紅本處、飯銀庫、副本庫、批本處等機構，而明代內閣只設立了誥敕房和制敕房兩個輔助機構，并且還不在其完全掌控之下。最后，清代內閣各方面的制度都比明代內閣更為成熟和穩定。第一，內閣有固定的辦理公務的處所；第二，內閣的組織機構和官員數量都比較固定；第三，內閣有定員、內閣官員的選任方式以及進入內閣任職人員應具備的條件都有一定的規范。

因此，總的來說，清朝內閣制度是在其自身創辦的機構——文館的基礎上，同時吸收、改善明朝內閣制度而發展、演變而來的。

二、清代內閣制度的演變歷程

根據清朝內閣權力發展、演變的整個過程，可以大概將之劃分成五個階段，分別是：孕育期、初步形成期、發展期、完善期和衰落期。

（一）孕育期

清朝是于公元1616年，清太祖努爾哈赤在關外建立起來的，初稱“金”。其在建立之初主要依靠八旗制度進行統治，然而隨著勢力的日益壯大，奴隸制時期所創立的八旗制度不再能滿足統治的需要，因此，皇太極于天聰三年設立文館，并且命儒臣翻譯漢字書籍，記注“本朝得失”。這時的文館，是清朝內閣的最早組織，是借鑒漢族的封建文化遺產以及歷史教訓而來的。

但是，文館的機構設置和地位尚且不足以支撐其成為政治中樞，于是，天聰十年三月，皇太極將文館改為內三院。內三院是指：內國史院、內秘書院和內弘文院，就職能來看，內國史院就相當于修史館，內秘書院則相當于后來的內閣，內弘文院相當于后來的翰林院。相比文館，內三院在規模上明顯更加龐大，在分工和職責上都更加具體、明確，基本上具備了成為一個國家中樞機構的條件。

（二）初步形成期

崇德元年四月，確定內三院官員設置，這時的內三院已經基本具備了作為國家中樞機構的條件，但是在內三院之外還有議政王大臣，之后又設立了議政處分割了其一部分權力，并且此時的后金尚未入主中原，它能管理的也只是關外的一個小政權，所以它還不能形成入關后內閣那樣“贊理機務，表率百寮”的磅礴之勢。

順治元年清軍入關，此后內三院的大學士開始負責一些票擬事務。次年三月，世祖下令將不在各部掌管范圍內的政事都交由內三院處理，這在一定程度上又加重了內三院的職責。此外，世祖還于同年規定內三院為二品衙門，并將翰林院合并于其中，從此，內國史院改名內翰林國史院，內秘書院改名內翰林秘書院，內弘文院改名內翰林弘文院。此后，世祖不斷擴大內三院的規模，任職人數不斷增加，并且還增添了許多新的職位。

順治十五年七月，清朝參照明制，將內三院改為內閣，并且另外單獨設置翰林院，內閣從此以后成了正規的政府機構，清代內閣制度至此也就基本形成了。這時的內閣，基本上具備了掌握最高政權中樞機關的雛形，但是因為其參照了明代內閣制度的設置，由原來內三院的二品衙門改為了現在內閣的正五品衙門，致使其地位不增反降，因此它的權任也比順治初年的內三院更輕了。

順治十八年六月，康熙帝將內閣復為內三院，并且停辦翰林院。此時的內三院雖然名目上沒有“翰林”二字，但仍然兼負著翰林院的職責，內閣大學士的品級與六部尚書等同。但此時的康熙帝尚且年幼，由四大輔臣執政，原來屬于內閣的票擬權也被輔政大臣所控制，內閣大學士的實際權力被削弱。當時身為四大輔臣之一的鰲拜專橫跋扈，完全不理會內閣的辦事程序，甚至出現將內閣已經發科抄的紅本又取回重新改批這樣的事情。除此之外，內閣大學士對一些重要決策也沒有權力參與到其中。這種情況一直延續到康熙帝親政以后才得以改善，內閣的職責更加明確，權力也得到了加重。

（三）發展期

康熙九年八月，清廷重新將內三院改為內閣并且作為固定的制度，同時將翰林院從內閣中劃分出來，另外成立機構。從此時開始，內閣的基礎才算得上是真正奠定，并且逐步鞏固與發展起來。

雍正八年，內閣成為最高執政機關，內閣大學士為正一品官員，清代內閣的地位至此達到頂峰。但雍正七年，世宗又另外設立了軍機房，自此內閣基本上無權參與核心決策之中，其所主管的事務也明確限制在處理日常政務的范圍之內，“軍機為諭之政府，內閣為旨之政府，軍機為奏之政府，內閣為題之政府”[4]。內閣大學士如果沒有兼任軍機大臣，那便沒有機會參與到機要事務之中。從這里可以看出，內閣雖然發展成為名義上的最高執政機關，擁有著至高無上的地位，但實際上卻只能處理一些日常政務，核心決策權則被軍機處牢牢掌控。雍正十一年，清廷將軍機房改為軍機處，此后，凡是詔令密旨都由軍機處擬就，經過皇帝裁定后直接密封發出，而不再經過內閣，稱為“廷寄”；內外各官的重要奏章也繞過內閣，由軍機處審定后直接送達皇帝手中，稱為“奏折”。但這并不意味著內閣成了完全虛設的一個政府部門，一些例行公事和正式奏章還是要通過內閣來傳達的，而軍機處也正是因為有內閣來處理這些數量龐大、紛繁復雜的公開性的政務，才得以更加高效地輔佐皇帝處理好相關的機密、重要的工作。另外，一些軍機大臣在軍機處任職的同時也在內閣擔任著重要職務，而且軍機處負責處理的有些問題還需要知會內閣后才可以頒布施行，這就表明兩者是一種相互配合的關系，而此時的內閣職責也比之前更加明確、具體了。

（四）完善期

乾隆二年，軍機處在停辦兩年之后又重新恢復設立，于是機要奏章都交由軍機處辦理，皇帝頒發的詔旨也由軍機大臣撰寫擬定。而內閣則主要負責票擬奏章，辦理例行政務、頒發政府機關發布的通告，原來具有宰相身份的大學士，也成了有名無實的虛職。此外，內閣大學士開始出現內中堂和外中堂兩種，在軍機處任職的內中堂因為有機會處理軍機處的機要事務而權力大大增加，相反，仍然任職于內閣的外中堂則因為主要負責處理是原內閣剩下的一些日常政務，因此其權力明顯減小。乾隆十三年，改“四殿三閣”為“三殿三閣”，內閣設置從此更加整齊了。

（五）衰落期

嘉慶四年以后，內閣制度開始進入衰落期。1840年，中英鴉片戰爭爆發，此后，國內政治形勢開始出現新的變化，清朝傳統權力中樞也隨之逐漸出現新的轉變。咸豐十年，清廷設立了總理衙門，此后，涉及外交、洋務等方面的事務大都交由總理衙門處理，內閣處理日常政務的權力也因此受到了極大損害。光緒二十七年八月，清朝統治者采納李鴻章的建議，不再使用題本，一切奏疏都采用奏本，內閣實際上己經被完全架空，成了真正的“閑曹”。宣統三年四月，清廷成立責任內閣，“所有舊設之內閣、軍機處、會議政務處著一并裁撤”[1]。明清時期持續數百年之久的內閣制度從此宣告滅亡。

三、清代內閣制度的特點及影響

相比明代內閣制度，清代內閣制度產生的背景、發展演變的過程都有著其自身的特點，而它對清朝的統治也有著重要影響。

清代內閣制度具有以下幾個方面的特點：一、幫助皇帝處理一些文字、禮儀工作，如撰擬皇帝登極賀表、擬寫恩詔、恭擬尊謚、冊謚、選擬皇子、皇孫名、公主封號等。相當于是皇帝的秘書班子。二、各個機構官員上呈給皇帝的奏疏，在上呈給皇帝查閱之前都要先經過內閣票擬，然后再由皇帝綜合考慮各方面的因素，最后再下諭旨頒布施行。這時的內閣就相當于是皇帝的顧問、咨詢機構。三、內閣還具有作為一個通信聯絡中心的特點。一方面，皇帝皇帝批改后的奏折都要交由內閣分發給相應的機構實施；另一方面，各部官員的奏疏也經由內閣上呈給皇帝。四、具有文化教育中心的特點。主要體現在：第一，清代內閣具有纂修各朝各代實錄、圣訓等的責任；第二，在科舉考試的殿試時，由內閣大學士擔任主考官，并負責擬就策問數事，考試完成后選擇優秀的考卷進呈給皇帝定甲，考試結果出來之后，還要負責書榜傳臚，完成最后的錄取工作；第三，儲存實錄、圣訓等各種書籍，為后世保存一些珍貴的資料。五、清代內閣內部各機構和人員職務分工清楚，規章具體，辦事效率較高。六、內閣的議政權存在局限性，具有被動性、不穩定性、不全面性的特點。內閣大學士只能聽命于皇權，揣摩皇帝的旨意起草諭旨；制度規定內閣具有的權力并沒有落到實處；奏折制度推行后，其議政范圍更是大大縮小。

始于清軍入關前的文館，而結束于清宣統三年四月的內閣，幾乎貫穿清王朝的整個統治時期，自然對清代的統治產生了不可磨滅的影響。首先，清代內閣的設立，對漢族官僚整體地位的提升產生了積極作用，有利于民族團結和社會穩定，同時為其籠絡了一大批漢族優秀的人才，對鞏固其統治產生了積極作用。其次，內閣的存在，分擔了政務中瑣碎冗雜的一部分，有利于軍機處等機構更加高效地完成政務。再次，內閣的設立對于貯藏珍貴典籍、發展文化教育，同樣具有重要作用。然而，清代內閣的設立同時也帶來了一些不利影響。首先，清代內閣具有“非宰相”性質，它在很大程度上只能完全服從于皇帝的指令，閣臣的獨立政見難以得到實現。其次，清代內閣發展到乾隆時期以后，未能進入軍機處的一些閣臣，實際并無多少政務處理，因此浪費了大量人力、物力。

注釋：

①④《清史稿》卷二百二十八《達海傳》，中華書局1976年版，第9256頁。

②《清史稿》卷二百二十八《達海傳》，中華書局1976年版，第9260頁。

③《清史稿》卷二百二十八《達海傳》，中華書局1976年版，第9258頁。