我國金融改革背景下的地方金融監管模式

李琴 山東省聊城市高唐縣地方金融監督管理局

一、地方金融監管概述

（一）地方金融監管的概念和內涵

我國學術界對于地方金融監管尚未形成統一的認識，但是很多專家學者針對地方金融監管的定義都提出了看法。有的學者認為地方金融監管是對地方政府權責范圍內的金融機構市場準入、運行、退出環節的監督和管理，主要是為了確保地方金融機構平穩運行，進一步促進地方經濟發展。從地方金融監管的范圍來看，僅限于地方政府權責范圍內的商業銀行、保險公司、證券公司等金融機構，監管的范圍有限[1]。針對文章研究的方向和內容對地方金融監管進行定義：地方金融監管在宏觀層面上是指地方政府按照國家賦予的職責和權限對權責范圍內經營的經濟主體進行監督和管理，其中涉及金融企業的市場準入政策、市場運行政策、市場退出政策、市場風險要素等內容，監管目的是保證金融機構的平穩運行，保障地方經濟發展進程[2]。

地方政府的金融監管部門以及中央政府金融監管部門在地方設立的分支機構是實施地方金融監管的主體，尤其地方政府更是地方金融監管的主力軍。主要是因為地方政府在地方金融企業發展、中小企業服務以及小額貸款等方面可以發揮引導和輔助的職能。另外，一旦地方出現金融市場波動時，地方政府可以給予幫助。地方金融監管的對象是地方金融企業、各經濟主體的金融活動以及金融市場等，通過對這些金融對象的監督確保地方金融體系的正常運行[3]。

（二）地方金融監管的特點和成因

地方金融監管需要按照法規法律的要求開展相關工作，無論是地方金融監管的主體、權限，還是地方金融監管的范圍和方式，都需要遵照國家法律規定，在法律允許的范圍開展監管活動，不能侵犯他人利益。從中可以看出地方金融監管具有合法性的特點。要求地方金融監管主體可以利用最低的監管成本完成監管目標，兼顧經濟效益和社會效益，不過度干預金融市場，利用各種條件為金融機構和經濟主體創造良性發展空間，促進地方金融發展。由此可見地方金融監管具有有效性的特點。我國目前存在多個金融監管主體以及多樣化的金融監督對象，根據當前金融監管情況設置“一行三會”監管模式，另外還有國家財政部門和審計部門的機關，形成了比較完善的監管體系，各個監管主體分工明確共同完成監管任務。由此可見，地方金融監管具有協作協調性的特點。地方政府對于金融機構和經濟主體的監管要保證適度原則，盡量避免過度干涉金融市場發展，利用宏觀調控的手段保證金融市場發展秩序。另外，地方政府需要承擔連續性監管職責，確保通過政府的調控幫助企業有效降低金融風險，通過各種監管手段開展對金融活動全方位的監督[4]。由此可見，地方金融監管具備適度動態性特點。

我國經濟發展速度較快，導致我國的經濟結構發生了很大的變化。過快的經濟發展速度背后蘊含著很大的經濟風險，為了充分控制風險，避免企業出現經濟問題，政府需要加強金融監管力度，為金融機構和企業發展保駕護航。目前中小企業是我國經濟發展的重要力量，但是考慮到中小企業存在的問題，在發展方面會造成一定的風險，一旦出現資金問題就會很容易影響到正常經營發展，甚至出現倒閉破產的情況。地方政府為了保護和支持中小企業發展，需要進一步加強對金融市場環境的監管力度，為中小企業營造良好的發展環境，激發我國經濟發展活力。

（三）開展地方金融監管的意義

由于互聯網技術的普及和發展，互聯網金融受到廣大社會群體的喜愛，雖然互聯網金融有其優勢，但還是存在一些問題，尤其是P2P 網貸等方面。加強地方金融監管力度是進一步保證P2P 網貸管理質量的基本要求，可以有效提升互聯網金融的管理質量和效率，確保互聯網金融市場發展的規范性。雖然我國經濟發展的速度很快，但是金融市場秩序不完善，金融機構和經濟主體在發展的過程中存在一定的金融風險，如果對這些金融風險視而不見，可能導致區域性金融風險爆發，對我國的經濟發展造成負面影響。因此，加強地方政府金融監管，可以在一定程度上控制金融風險，保障地方金融安全。我國在金融監管方面存在盲區，因此需要加強地方金融監管力度，掌握地方金融活動詳細信息，充分保證地方金融環境有序發展。

二、地方金融監管發展概況

為了進一步優化金融監管制度，我國于2003 年深化金融改革，成立監管委員會，正式建立“一行三會”的新型金融監管模式。所謂“一行三會”就是利用分業監管和垂直監管開展全國金融監管工作，其中分業監管就是針對各個行業的領域差異性開展個性化監管，監管委員會主要負責對銀行業進行監管，證監會是對證券業進行監管，保監會是對保險行業進行監管；垂直監管是指各個監管主體開展從上到下的垂直監管模式，需要注意的是監管機構以及分支單位與當地政府之間并沒有直接的上下級關系。建立這個機制主要是為了減弱地方政府對監管工作的控制力度，打破地方政府監管局限，確保各個監管主體可以在最短時間內作出應對金融市場波動的決策措施。

就地方金融監管機制來講，金融辦是地方政府根據經濟發展情況，綜合各方面因素成立的監管機構。一開始金融辦并不是專職負責金融監管的機構，只是作為地方政府和“一行三會”進行聯系的機構，但是經過不斷完善發展，目前金融辦已經成為地方金融監管的主力。不過金融辦雖然在我國比較普及，但是在法律方面并沒有明確的地位，各地金融辦的具體形式不盡相同。綜合來看，金融辦算是“一行三會”在地方金融監管方面的補充，配合“一行三會”開展金融監管工作，貫徹落實國家金融改革的方針政策。這主要是由于“一行三會”的監管模式是在綜合全國金融監管情況的前提下形成的，沒有根據各地區的經濟發展水平和金融市場的差異性制定監管方案，沒有充分考慮地域的差異。在這樣的背景下，“一行三會”的分支機構需要當地政府的配合才能切實履行監管責任。鑒于這個原因，金融辦在一定程度上可以彌補“一行三會”涉及不到的監管空白，避免出現金融監管盲區。尤其是在民間金融機構快速發展的背景下，更需要金融辦配合“一行三會”履行金融監管職責。

三、地方金融監管存在的問題

（一）法律體系存在缺陷

目前我國金融監管法律體系建設不完善，相關的法律法規主要是按照金融統一監管的標準制定的，在規范中央金融監管機構和地方金融監管機構的職能和權限方面并沒有嚴格的界限。隨著我國民間金融機構的發展，國家制定了相應的法律法規賦予地方金融監管機構一定的監管權限，地方政府也制定推廣了一些地方性政策。這些地方性政策法規在一定程度上起到了正面作用，但是這些權限基本上還是中央政府或是地方政府自行通過的規章制度和相關政策，沒有從國家法律的角度上賦予地方金融監管機構權力。另外，現有的地方金融管理法律體系不完善，缺乏系統性和邏輯性，在制度方面需要繼續完善。

（二）監管不到位

目前我國地方監管機構發展不成熟，還不能獨立完成監管職責，在部門設置、崗位設置和人員配置方面有待改善，監管隊伍建設程度不足，因此監管能力有限。部分地方金融監管機構的手段比較單一，監管也是側重于機構準入和數據統計兩方面，應對金融市場突發問題能力薄弱，監管作用有限。地方政府在地方金融監管中承擔著重要的作用，既需要為地方經濟發展服務，又要防范地方金融風險。但是通常政府還是將大部分的時間和精力花費在促進地方經濟增長方面，在金融風險防御方面重視程度不足。地方政府和“一行三會”之間并不能完全實現信息共享，導致地方政府不能及時掌握金融發展存在的問題和詳細情況，無法有針對性地建立風險防范預案，一旦發生金融風險只能處于被動地位，無法主動采取措施。

（三）中央和地方政府權責不清

我國金融監管的權限分配是從中央向地方過渡形成的，但是這種權力賦予并不是通過人大立法形成的，而是基于地方金融監管新的需求產生的，因此中央和地方政府在金融監管方面的權限和職責并沒有完善的法律規定，中央監管機構和地方監管機構由于性質和職責不同，其金融監管理念也會有所不同，直接導致的問題就是針對某些領域是否歸屬于自己的權限范圍存在質疑，正是因為這些質疑導致中央監管機構和地方監管機構權責不清、監管界限模糊，引發兩者之間相互推諉的現象。另外，對于一些金融機構，每一個監管主體都負有一定的責任，但是由于管理責任劃分不清，導致可能出現重復監管的現象，嚴重浪費監管資源。

（四）監管手段比較單一

地方金融監管主體使用的監管手段直接影響到地方金融監管的質量和效率。但從地方金融監管的現狀來看，地方金融監管主體使用的手段比較單一，懲罰手段也比較單一，一般就是使用檢查或者是罰款的手段。由于地方金融監管的手段單一，效力有限，導致地方金融監管機構在應對金融風險時經常處于被動地位。

另外，地方金融監管機構還沒有形成科學規范的監管標準體系，使用的監管方式不能充分適應經濟發展形勢的需要，對電子商務和網絡銀行的監管力度不足，使用的監管系統不完善。

四、金融改革背景下地方金融監管的優化策略

（一）完善監管法律體系建設

要完善地方金融監管體系，首先，需要完善相關法律體系建設，從法律層面上肯定地方金融主體的監管地位，明確地方金融監管權限和責任，給予地方金融監管工作相應的法律支持。其次，要從國家立法的層面上制定地方金融監管的法律法規和配套政策，向地方政府授權，由地方政府制定監管細則，發揮地方政府在金融監管方面的主動性和主導性。

（二）明確中央和地方的監管權限

目前我國雖然設立了“一行三會”，但是“一行三會”和地方金融監管主體之間在權責方面沒有明確的劃分，導致中央金融監管機構和地方金融監管機構之間權責混亂，給地方金融監管造成了一些麻煩。尤其是在我國經濟迅速發展的背景下，各種金融機構和經濟主體不斷涌現，給地方金融監管帶來了挑戰，因此，需要明確中央監管機構和地方監管機構之間的權限和責任，發揮兩者的優勢，進一步提高我國金融監管質量。要完善法律體系，明確“一行三會”的監管范圍和地方監管主體的監管范圍，保證地方監管主體在完成監管職責的前提下配合“一行三會”提升監管質量，盡量彌補監管盲區。

（三）健全金融監管體系

首先，優化地方金融監管機構，明確地方金融監管機構的職責和權限，肯定地方監管機構主體地位。其次，保證地方監管機構的獨立性，盡量減少地方政府對于監管工作的干預程度，確保地方金融監管機構可以充分發揮主動性，積極應對金融風險。最后，及時轉變金融監管管理理念，充分發揮金融市場的調節作用。政府將主導作用轉變為服務作用，肯定市場調節的價值，形成以市場為主體、政府配合引導的新模式，兼顧經濟效益和社會效益，在保證經濟發展的同時有效防范金融風險。

（四）創新監管手段，提高監管效率

首先，搭建全過程監管體系，發揮地方金融監管機構在事前、事中、事后的監管作用，加強地方金融監管機構和其他部門的合作，比如執法部門、勞動部門、稅務部門、工商部門等機構。其次，運用多元化的監管手段，將現場監管和非現場監管結合起來，提前做好準備，認真分析存在的問題，實現動態監管，通過分析數據和資料找到金融監管對象存在的問題，督促金融監管對象盡快整改，避免造成大范圍的金融風險。

（五）加強風險管理，創造良性發展環境

金融機構和經濟主體需要樹立正確的發展理念，形成正確的風險防范意識，在開展業務活動時需要循序漸進、保質保量，追求高品質服務，優化風險意識，及時掌握行業和市場發展趨勢，提前制定風險防御制度。另外，金融機構和經濟主體要加強自身建設，強化內控機制和風險防控機制，盡量避免金融風險。

五、結語

為了保證我國經濟發展的可持續性，國家深化金融改革政策，面對當前我國經濟快速發展的趨勢，國家需要從立法的角度上明確中央金融監管機構和地方金融監管機構的職責和權限，避免產生權責不清的現象。肯定地方金融監管地位，賦予地方金融監管機構足夠的權限，不斷豐富監管手段，提升地方金融監管質量和效率。