市場經濟背景下鄉鎮政府招商引資的困境及對策研究

洪英 臨猗縣楚侯鄉人民政府

當前不少鄉鎮政府為促進當地經濟發展，通過招商引資的方法來推動鄉鎮經濟發展，招商引資不但可以增加當地的資金，同時也可以吸引不少優秀民營企業進入當地，帶來大批就業人員，促進當地經濟社會的發展。在市場經濟背景下，作為鄉鎮政府應該擺正心態，堅持創新，要端正發展心態，認真對待鄉鎮基礎設施的落實工作，改善經濟發展條件，進而做到通過招商引資來推動當地經濟發展。

一、招商引資的概念

招商吸引概念在狹義層面上是各級政府部門以來資金、稅收政策、低廉的勞動力換取企業的項目；在廣泛意義上鄉鎮政府要充分利用自身政治、人員、資金、科技、信息、項目等各種投入因素，充分調動投資者的積極性，并引導其在本地投資新的項目。而中國的招商引資概念隨之從計劃經濟向社會主義市場經濟過渡階段和改革開放同時而來，并在開放的過程中逐步深化，內容日益豐富、演變和發展。招商引資社會活動是由地方政府與企業聯合參與的一種工作，地方人民政府是招商社會活動的主要領導機關，經濟社會開發區就是招商服務的載體，而企業則是招商社會活動的執行主體。也應該說哪里有經濟社會開發區建設，哪里也就有了招商社會活動。招商項目在伴隨著經濟開發區的發展而發展壯大的過程中，也促進了經濟開發區的進一步健康發展。從一般含義上講，招商項目的對象主要為公共部門，是指地方政府部門運用可支配的公共資源開展政策指導、輿論宣傳、進行重要基礎設施建設、提供國際一流的投資環境，并吸納投資商在本區域開展生產經營活動的全過程。

二、研究現狀

（一）國外研究現狀

招商理論是當今的熱點，也引起了學術界中許多研究者的重視，而國外的招商理論研究大多圍繞著投資區域、投資方與招商者三方間的相互關系而進行，并通過側重點上的差異而做出了剖析與分類。在國際上對外直接融資理論中，政府的角色并不受到重視。如：維農的生產周期模型就指出：企業在當地的生產實踐，是決定企業對外投資的關鍵因素。產品周期論主要研究了企業影響產品區位的動力學過程，卻從未考慮到政府在影響企業產品區位選擇時的影響；而由斯提芬海默所開創、金德爾伯格進一步發展的企業壟斷地位理論，及其由彼得巴克萊和馬克卡森的企業內部性研究，則闡明了公司對外進行抉擇的理由與動因，但卻并未對政策的作用展開深入研究。傳統的FDI理論中對政府角色的漠視，在約翰·鄧寧的屈折語理論中取得了根本性改變。約翰·鄧寧指出：政府對外直接融資的重要程度、形式與進程決定于三種要素及其作用，其一，所有權優勢；其二，內部化優點；其三，區位優勢；約翰·鄧寧的折中論闡述了投資者優點和資本地優點相輔相成，及有機組合是對外進行投資資本流動所產生的必然前提條件。約翰·鄧寧則把項目的地域優勢劃分為自然資源稟賦優勢與投資環境優勢兩個部分，而政策的影響正是項目的影響中十分關鍵的方面之一。約翰·鄧寧的折中思想中，還發現了政府職能在改變區位優勢方面的潛在功能。招商引資過程與FDI的不對應性，以上概念的引入為在論文中探討招商引資進程和政府職能奠定了非常關鍵的基礎。

（二）國內研究現狀

國內隨著改革開放的不斷深入，在利用外資政策方面的實證研究成果也頗多。但就國內看，對于招商與財政的模式分析方面，沒有深入探討的研究內容，主要集中于關于政府部門應該如何負責招商和政府部門在招商活動中的角色定位的探討上。主要有這樣的兩個方面：首先，認為政府部門不應當直接參與招商引資工作。如：學者馮必揚就認為：地方招商既打破了市場本身的正常運作規則，也使一個國家經濟社會發展無法全面協調、發展。而地方的招商已經成了科學社會主義發展觀和正確政績觀無法真正樹立的一個主要因素。其次，對各地政府部門的招商活動的合法性未進行學理性分析，卻對產生這種現象的根源展開了深刻探究，說明了各地政府部門招商的必然性。此外，在地方財政內部也出現了為地方政府發展與經營爭取財力的橫向爭奪，而經濟市場化發展與地方分權使這種爭奪愈演愈烈，也使得地方財政全身心地投入了招商引資中。

三、社會主義市場經濟條件下鄉鎮政府在招商引資中的角色定位和職責

（一）鄉鎮政府在招商引資中的角色定位

在中國，城鎮人民政府在招商局引入中擔當起了四種作用，其體現的是：第一，是政府部門招商局活動的主要組織領導人。鄉鎮政府在招商活動中為民營企業提供招商信息，并進行對外宣傳介紹，策劃招商重點項目，協調招商活動，積極組織招商隊伍；第二，政府部門是良好投資環境的主要營建者。鄉鎮政府，在國際招商過程中重點要開展有關招商引資的國際文化交流活動，以優化招商企業的基礎設施環境，完善國際招商政策，并創造真誠平等地對待外國投資商的良好社會氛圍和社會風氣；第三，是國際社會經濟秩序的維護者和監管者。鄉鎮政府在招商項目中保持公平的市場秩序，及時有效地遏制了不正當競爭現象，糾正了地區保護主義現象；第四，是政府投資項目的主要合作者。鄉鎮政府成為村級中小企業的主要投資經營者，推動與鄉村中小企業的合資合作項目建設，推動鄉村企業產權制度改造，同境外投資商開展聯系協商，簽訂投資合作意向，雙方簽訂合同，共同落實對項目投資的義務與責任。政府部門的責任和在區域經濟開發中的作用，確定了鄉鎮政府在招商過程中多重作用的位置。在社會主義市場經濟發展的初級階段，當前的鄉鎮政府職責改革并不能單純地削減和撤銷地方政府職責和權限，而是要轉變其角色的位置，將其由政府直接主管微觀經濟活動的角色，上升到了利用政策措施等手段合理配置優化地方經濟社會資源、調節地域范圍內重要經濟平衡關系的戰略地位上來。

（二）鄉鎮政府在招商引資中的作用

思路決定行為，意識觀點影響著現實。所以對于加大招商項目引入的成效必須端正思路，拋棄了城鎮人民政府原來的陳舊觀點，形成全新的意識觀點。這樣，就要求鄉鎮政府必須選好課題，進行論證，耐心仔細、孜孜不倦地去尋求合作伙伴。唯有建立這樣的能力，具備這樣的膽識，方可確保鄉鎮政府在招商引資項目上做出成果；要做好規劃與協調管理工作。招商是指一項時期跨度長、牽涉單位數量大、牽扯環節多的項目。對一家企業、一家地方政府來說，招商也是牽一發而動全身的大工程。為了實現預期目的，首先，是要對招商引資項目進行規劃，并把相對獨立的各部分項目共同協作起來，使其圍繞著招商引資這一共同工作而同心協力；其次，政府應該把招商引資工作統籌起來。只有做好了招商引資的統籌管理工作，政府才能確保各項目的工作步調一致，從而達到了事半功倍的作用。

四、鄉鎮政府在招商引資中遇到的問題困難

（一）地方政府招商引資過于關注區域經濟效應

當地政府在選定投資者時，重點考察的是引進的商業活動還是城市生產建設等活動可以產生很大的社會經濟效益增長，從而提高了當地GDP水平，而在實際情況下，因為城鎮建筑發展稍微滯后，且工業廠房規模比較小，所以城鎮的總體環境也比較優質。在招商過程中，當地政府可能會引入環境污染的較大產業，比如冶金、造紙等，而這種工業生產活動也往往對自然環境產生了具體影響，并不適合于現在社會的新口號—綠水青山也是金山銀山，所以當地政府在引入社會資金方時，一定要充分考慮到社會資金方進行的工業生產活動，是不是會對當地環境造成很大影響。從現實情況分析，因為對環境污染大的公司國家每年征收較大，而且嚴重影響了環境保護，最嚴格的甚至會勒令停止運營，所以這類的融資方式也就把主要融資方向變為政府部門投資方，能夠降低公司稅率，但是地方政府部門環境監控也相對放松。所以，一般來說鄉鎮政府都存在著引資和環境選擇等困難。

（二）鄉鎮政府職能定位模糊

鄉鎮政府組織一般都比較簡單，但這些機構由于工作人員配置不完善，難免發生職責不明、一個人身兼多職或人在其位而不在其職等的問題。在吸納大量外來資金參與的經濟發展進程中，地方政府部門一方面要出臺與招商有關的優惠政策，另一方面也要擔負起責任監管和協調好這些社會資金方。

（三）政府績效考評沒有合理制度

招商引資是鄉鎮政府的一個重點任務，所以建立績效考核項目，不但可以為當地政府在招商項目上指引方向，同時績效考核還可以增強當地政府的發展積極性，形成一個良好的發展環境。就目前經濟形勢分析，由于鄉鎮政府并未建立健全的績效考核體系，政府部門盲目追求經濟發展，試圖完成近期經濟任務，對經濟社會的效率和群眾福祉問題沒有足夠關注。

五、鄉鎮政府實施招商項目措施研究

（一）調整區域投資結構

招商項目逐漸見成效并不是一蹴而就的，而是一個循序逐漸的步驟，伴隨時光的流逝而逐漸見成效，在這一進程中，當地政府不僅要重視所吸引的資金數量和資金項目效果，而且還必須改變當地項目內部結構，調整投資結構的最主要目的就是為了使項目投資發展形成較好效果，進而促進當地的經濟社會穩定持久發展。所以對于當地政府而言必須做到以下幾點：第一，對項目投資長遠效果和近期影響的綜合衡量，關鍵是當地政府必須轉變觀念，轉而關注項目投資的長遠效果，從而推動當地的經濟長遠發展；第二，人才與科技的關系，政府部門必須高度重視人才和新興企業科學技術的引進，人才是開發的力量，能夠推動企業的健康發展；第三，區域經濟結構和招商引資之間的關系，政府部門在招商活動中必須本著促進區域經濟健康平穩增長的思想，利用引資的開發來促進經濟增長。

（二）政府職能轉型

政府職能轉變需要一個逐步深化的過程，首先，政府部門要在項目地方樹立良好的投資氛圍，努力打造良好的投資環境，如此就可以吸納更多資金進入該領域投資，在項目運作過程中政府部門要積極擔當好投資保駕護航者的職責維護企業投資的安全，同時地方政府部門也要努力做好監管合作，并且正確地運用權力，確保政府權力在陽光下正常運行，并且要努力做好保障與合作工作，緩解企業投資后顧之憂，同時完善地方資源配置，努力創造更多的投資效應，促進地方產業結構轉型。其次，地方政府部門要大力推廣區域招商項目的區域政策，努力完善引資項目的基本情況，創造更完善的招商稅后政策，從而樹立良好的投資環境。最后，則是鄉鎮政府要維護當地正常的社會秩序，保證他們的生產經營行為得以有效進行，對于不合法的競爭活動，當地政府應適時出面加以阻止。

（三）創建獎勵機制，加大宣傳力度

采取激勵辦法能夠進一步提高招商項目的質量和項目效率，將吸引外部資金作為主要目標，把實現優質的引資項目作為重點任務，著力探索提升項目效率的途徑，完善招商項目績效評價政策，全面綜合考核投資項目的市場收益，資本流動情況，此外鄉鎮招商項目實施離不開大力宣傳，當地政府應該大力宣傳引進資金到當地的政策或者介紹本地發展和經濟建設情況，還有當地項目氛圍，積極搜集資料，舉辦聯誼活動，增進投資者與當地熟悉認識。政府還將做好“一對一”“點對點”等專題招商的宣傳推廣工作，以提升與企業的對接效果。

（四）做到統籌兼顧

招商引資工作是一個關乎工作全局和系統性的工程，要將這一宏大而繁雜的工程進行得有條不紊，就需要做到協調平衡。做好招商引資的協調需要在綜合和工作全局上抓、協調和管理、與地方總體經濟、發展戰略和交通建設的協調，各單位、各鄉鎮擰成一股繩，合理有序實施，合力開展招商工作。

（五）大力盤活閑置固定資產，積極進行利用存量招商引資

經過調查，人們看到許多鄉鎮還有大量可以使用的閑散資金。利用這些空閑土地，通過以企業換項目、以存量換增量的方法，將企業盤活存量資產和招商項目緊密地聯系在一起，并強力推進企業實施結構簡單、見效快捷的零土地招標，可有效打破對土地、規劃等資源瓶頸的限制，使招商引資方法更為靈巧多變，招商引資工作方式也更為主動高效。

（六）進一步簡化辦事程序

關于鄉鎮和企業提出的辦理手續復雜的情況，應當認真調研處理。各級各單位應當逐步理順、完善、精簡招商引資事項的審核和報批征地報建等方面的辦理手續，真正達到責任明晰、手續精簡、程序合理、服務良好。各有關部門要嚴格依照程序和約定的時間辦理手續，確保滿足我縣工業建設需求的意向企業早日參與建設。各級有關部門要協同作戰，對招商企業采取綠色通道，保證已簽訂的企業迅速建成投產。

六、結語

本文重點是針對當前鄉鎮政府在招商引資工作中所遇到的困難展開剖析，并提出導致上述困難的主要因素，而忽略了地方長遠建設和環境保護等工作，另外對地方政府招商引資過于關注區域經濟效應、鄉鎮政府職能定位模糊以及政府績效考評沒有合理制度，這三點都為當地政府招商引資工作帶來了不少困難。本文最后就前文分析的地方政府部門即將遇到的工作困難問題給出了個人意見，重點包括完善地方投資結構、政府部門要職責轉變，此外，還要建立科學合理的政府政績獎勵制度，通過加強政府宣傳力度引導更多的社會資金來投入地方建設項目。