鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押?jiǎn)栴}研究

劉瑩瑩，包姝妹

（中國(guó)民航大學(xué)，天津 300300）

2018 年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》修改，首次在法律中使用“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的表述，也在法律層面上確立了農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”，并確定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以用以融資擔(dān)保。2021 年《中華人民共和國(guó)民法典》實(shí)施，明確了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，也在民法典層面確定了“三權(quán)分置”。法律對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押雖然有了合法性確認(rèn)，但規(guī)定得相對(duì)籠統(tǒng)，細(xì)節(jié)方面并未明確。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押與農(nóng)業(yè)主體的利益息息相關(guān)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的落實(shí)也對(duì)盤活農(nóng)村土地、促進(jìn)生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)化和推動(dòng)鄉(xiāng)村振興有著重要作用。文章以鄉(xiāng)村振興為基點(diǎn)，聚焦土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押過(guò)程中存在的突出問(wèn)題，結(jié)合法理尋求解決途徑，以期對(duì)我國(guó)農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地抵押流轉(zhuǎn)制度的改進(jìn)有所助益。

1 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押概述

1.1 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)

目前，《農(nóng)村土地承包法》與《民法典》對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)都沒(méi)有明確規(guī)定。學(xué)界對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)有兩種主流觀點(diǎn)：一是債權(quán)說(shuō)，二是物權(quán)說(shuō)。不論從法律條文還是從立法精神出發(fā)，學(xué)界對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)的不同觀點(diǎn)都能找到支撐。

債權(quán)說(shuō)認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不具有物權(quán)屬性。根據(jù)物權(quán)法定原則，物權(quán)的種類和內(nèi)容由法律確定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并沒(méi)有被法律明確規(guī)定為物權(quán)，且物權(quán)的顯著特點(diǎn)就是排他性，物權(quán)的實(shí)現(xiàn)不以他人的意志為轉(zhuǎn)移，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使建立在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)之上，不具有排他性。從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)生來(lái)看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)由作為物權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分化而來(lái)，在一個(gè)物權(quán)上創(chuàng)設(shè)另一個(gè)物權(quán)會(huì)造成法律關(guān)系的混亂。從立法精神層面看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立是為了使農(nóng)戶在保有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況下還能流轉(zhuǎn)土地權(quán)利從而創(chuàng)造收益，故土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)性較強(qiáng)，也不像承包經(jīng)營(yíng)權(quán)那樣強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定并長(zhǎng)期不變”。

物權(quán)說(shuō)認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有物權(quán)屬性。從立法精神層面看，從“兩權(quán)并立”到“三權(quán)分置”，原因之一便是新增一個(gè)權(quán)利有利于突破農(nóng)村土地的所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)力效力過(guò)于強(qiáng)大的局面，從而盤活農(nóng)村土地。這就要求土地經(jīng)營(yíng)權(quán)要有與所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相等的權(quán)力效力，即物權(quán)效力；賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)效力對(duì)權(quán)利人而言保障力度更強(qiáng)，利于吸引潛在的受讓人。

綜上，物權(quán)說(shuō)更可采。首先根據(jù)《民法典》第第三百四十二條的表述，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以以抵押的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，而債權(quán)在我國(guó)法律體系中無(wú)法進(jìn)行抵押，只能進(jìn)行質(zhì)押。其次賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)效力后，其支配性和排他性確實(shí)更利于土地的確權(quán)與權(quán)力流轉(zhuǎn)，與“三權(quán)分置”促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的目的更為契合。

1.2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押模式

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的合法性確認(rèn)并非一蹴而就，而是在多地經(jīng)過(guò)了諸多不同類型模式的試點(diǎn)探索，其中主要有直接抵押模式、第三方擔(dān)保模式2 種試點(diǎn)模式。

直接抵押模式以重慶為代表，農(nóng)戶直接對(duì)接金融機(jī)構(gòu)，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)直接向金融機(jī)構(gòu)抵押申請(qǐng)貸款的模式即為直接抵押模式。此種模式是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款中最簡(jiǎn)單的模式，農(nóng)戶與金融機(jī)構(gòu)外無(wú)第三人，有利于減少成本、簡(jiǎn)化流程、明確關(guān)系，但相對(duì)于其他存在第三人的模式，此種模式對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，風(fēng)險(xiǎn)有所增加，若債務(wù)人不能及時(shí)清償債務(wù)，金融機(jī)構(gòu)的救濟(jì)方式較為單一。

第三方擔(dān)保模式有聯(lián)保組、擔(dān)保機(jī)構(gòu)、合作社3 種形式。

種植大戶聯(lián)保組形式的第三方擔(dān)保模式以黑龍江杜蒙縣為代表，農(nóng)戶組成連保組，由聯(lián)保組向銀行申請(qǐng)貸款，聯(lián)保組中的農(nóng)戶向金融機(jī)構(gòu)抵押自有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并承擔(dān)連帶保證責(zé)任。聯(lián)保組的組織形式使得抵押貸款不需要農(nóng)戶、金融機(jī)構(gòu)以外的主體再介入，從操作上看較為簡(jiǎn)便快捷。然而為防范該種貸款風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)于聯(lián)保戶的組成一般限為種植大戶，致使小規(guī)模農(nóng)戶不易在該種擔(dān)保模式中進(jìn)行抵押貸款。

擔(dān)保機(jī)構(gòu)形式的的第三方擔(dān)保模式以成都市溫江區(qū)為代表，農(nóng)戶在向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)抵押貸款前先完成土地確權(quán)，進(jìn)行價(jià)值評(píng)估后向政府設(shè)立的擔(dān)保機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，申請(qǐng)通過(guò)后辦理抵押登記方可完成抵押貸款。此種模式中，金融機(jī)構(gòu)有來(lái)自農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)2個(gè)不同主體的擔(dān)保，其開(kāi)放貸款的意愿也會(huì)增強(qiáng)。但主體增加后，抵押的流程與成本也就隨之增加。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)合作社形式的第三方擔(dān)保模式以寧夏同心縣的架構(gòu)模式為典型。在進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款前，以行政村為單位組建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合作社，農(nóng)戶先將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股并抵押合作社后向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，由合作社向金融機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保，農(nóng)戶與合作社承擔(dān)連帶清償責(zé)任。該種模式下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押關(guān)系存在于合作社與其社員之中，若債務(wù)不能及時(shí)清償，其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也是在社團(tuán)內(nèi)部流動(dòng)，對(duì)于農(nóng)戶來(lái)說(shuō)此種關(guān)系相對(duì)更穩(wěn)定。該種典型模式與上文聯(lián)保組形式的第三方擔(dān)保模式主要區(qū)別在于是否成立合作社。合作社內(nèi)部也可以設(shè)立聯(lián)保組，但根據(jù)實(shí)際情況，生產(chǎn)、居住面積更為集中的行政區(qū)域內(nèi)成立合作社更易于管理。2 種模式可以相互借鑒，更要因地制宜。

1.3 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的意義

經(jīng)過(guò)多年試點(diǎn)后在法律上確認(rèn)其合法化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度對(duì)現(xiàn)實(shí)生活具有重要意義。對(duì)農(nóng)業(yè)主體而言，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保豐富了農(nóng)業(yè)主體的資金來(lái)源，農(nóng)業(yè)主體在仍保有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下抵押土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以獲取金融機(jī)構(gòu)的貸款，其所承擔(dān)的按約定還款的壓力也有利于個(gè)人信用意識(shí)的增強(qiáng)。對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體眾多，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款是一片廣闊的市場(chǎng)；而相比普通信用貸款而言，抵押貸款也減輕了金融機(jī)構(gòu)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)整個(gè)社會(huì)而言，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保能夠促進(jìn)資金流通、促進(jìn)消費(fèi)，助力社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)發(fā)展；農(nóng)業(yè)主體獲得周轉(zhuǎn)資金用以購(gòu)買所需的生產(chǎn)生活資料，提高了其生產(chǎn)生活水平，有利于“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程。2022 年全國(guó)兩會(huì)“十大熱詞”榜單中，“鄉(xiāng)村振興”一詞位列第八，可見(jiàn)該戰(zhàn)略自提出以來(lái)熱度未曾消減；2022 年是《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022 年）》的收局之年，也是新發(fā)展規(guī)劃的起點(diǎn)，為梯次推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的完善勢(shì)在必行。

2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的法律困境

2.1 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)力性質(zhì)不清晰

自“三權(quán)分置”提出之日起，有關(guān)的理論爭(zhēng)議就從未停止，如學(xué)界對(duì)于三權(quán)分置結(jié)構(gòu)表達(dá)的爭(zhēng)論。三權(quán)分置的結(jié)構(gòu)由法律確定為“所有權(quán)+承包經(jīng)營(yíng)權(quán)+經(jīng)營(yíng)權(quán)”后，對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)的討論熱度上漲。土地事關(guān)經(jīng)濟(jì)、民生等多個(gè)方面，在三權(quán)分置的立法過(guò)程中，除法學(xué)界以外，經(jīng)濟(jì)學(xué)界也占了較為重要的地位；經(jīng)濟(jì)學(xué)界多受西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中權(quán)利束理論的影響，而該理論與英美法系財(cái)產(chǎn)法制度相吻合，這就造成了三權(quán)分置有關(guān)立法與傳統(tǒng)大陸法系的立法有不同之處，也造成了學(xué)界對(duì)于新規(guī)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一權(quán)利的法律性質(zhì)有了爭(zhēng)議。

《土地承包法》和《民法典》均未對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)作出規(guī)定，使得學(xué)界的爭(zhēng)議延續(xù)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)不清晰首先導(dǎo)致了其融資擔(dān)保適用模式的不清晰、登記模式與效力的不清晰，造成實(shí)踐中適用法律與做法的模糊。

2.2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記制度不健全

實(shí)踐中存在許多承包人間出于方便管理、方便交通等原因互換、代耕土地的情況，大部分承包人認(rèn)為互換對(duì)象都是村集體內(nèi)村民，出于信任就不進(jìn)行登記，造成了土地產(chǎn)權(quán)上記載的信息與實(shí)際情況不相符。在此基礎(chǔ)上，現(xiàn)存法律對(duì)于通過(guò)家庭承包方式獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也沒(méi)有規(guī)定登記事宜，以其他方式獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也只是規(guī)定了流轉(zhuǎn)期限為5 年以上的可以辦理登記，5 年以內(nèi)的登記事宜也未提及，進(jìn)一步造成了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬不清的局面。唯一明確規(guī)定了登記的以家庭承包外方式獲得的5 年以上流轉(zhuǎn)期的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其效力為登記對(duì)抗。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)日益多發(fā)的當(dāng)代社會(huì)，雙方主體不再局限于村集體內(nèi)的農(nóng)戶，“熟人社會(huì)”模式已被突破，村集體外的承包人或受讓人對(duì)村集體內(nèi)部的土地權(quán)屬關(guān)系不了解，此時(shí)仍采取登記對(duì)抗主義不僅容易致使第三人利益受侵犯，權(quán)屬關(guān)系混亂也會(huì)給危害村集體農(nóng)戶權(quán)益的行為可乘之機(jī)。

2.3 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)方式不健全

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人無(wú)法及時(shí)償還貸款時(shí)，金融機(jī)構(gòu)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。根據(jù)《民法典》第四百一十條，債權(quán)人實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的方法一般為通過(guò)折價(jià)、變賣、拍賣等方式后行使優(yōu)先受償權(quán)，但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)通過(guò)這些一般方法難以實(shí)現(xiàn)。折價(jià)方式面臨的問(wèn)題依舊是我國(guó)農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估制度尚未健全，所得評(píng)估價(jià)值與實(shí)際價(jià)值容易產(chǎn)生較大誤差。此外，我國(guó)法律嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)用地變?yōu)榉寝r(nóng)用地，說(shuō)明不論債權(quán)人采取何種方式再次流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，流轉(zhuǎn)后都不得改變農(nóng)業(yè)用途，這也就意味著債權(quán)人實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)面向的只能是欲從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，主體的限定使得折價(jià)、拍賣、變賣實(shí)現(xiàn)的難度加大。同時(shí)存在村集體的成員與非村集體主體欲購(gòu)買土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，村集體成員是否擁有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)也是一個(gè)值得商討的問(wèn)題。

3 完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的法律對(duì)策建議

3.1 回答理論爭(zhēng)議

目前《民法典》將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容置于物權(quán)編的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”一章中，面對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)的爭(zhēng)議，未來(lái)立法應(yīng)明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，將“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”有關(guān)內(nèi)容從“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”一章中抽出并單獨(dú)成章，否認(rèn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)屬性。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)關(guān)系著其對(duì)于融資擔(dān)保的適用：我國(guó)法律體系中物權(quán)適用抵押，債權(quán)適用質(zhì)押，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性可以免于出現(xiàn)與“債權(quán)抵押”類似的與我國(guó)現(xiàn)有法律制度相沖突的情形。

3.2 構(gòu)建完善的登記制度

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記效力應(yīng)采取登記生效模式。現(xiàn)有的登記對(duì)抗模式適用于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)尚未成為普遍現(xiàn)象的“熟人社會(huì)”時(shí)期，人口流動(dòng)量與當(dāng)今相比較小，農(nóng)業(yè)主體也主要是村集體成員，成員間相互認(rèn)識(shí)，承包關(guān)系穩(wěn)定，出于信任極少對(duì)農(nóng)地權(quán)利進(jìn)行登記。采用登記生效模式后登記相當(dāng)于確權(quán)，降低了交易過(guò)程中的證明成本，能夠吸引村集體成員以外的農(nóng)業(yè)主體積極參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，也能更好地保護(hù)金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保人等主體的合法權(quán)益，利于快捷交易。

3.3 增強(qiáng)抵押實(shí)現(xiàn)方式可行性

對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變賣、拍賣時(shí)村集體成員是否享有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，作者認(rèn)為不應(yīng)該有。村集體成員不享有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)有利于吸引外來(lái)農(nóng)業(yè)主體，對(duì)于盤活農(nóng)村土地有著積極作用。除現(xiàn)有折價(jià)、變賣和拍賣的方法外，在試點(diǎn)過(guò)程中地方還提出了強(qiáng)制締約、強(qiáng)制管理等方法。強(qiáng)制締約是指由行政機(jī)關(guān)介入，將債務(wù)人的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)業(yè)主體，農(nóng)業(yè)主體為土地使用支付租金，租金優(yōu)先用以償還債務(wù)的方法。強(qiáng)制管理是指?jìng)鶆?wù)人無(wú)法清償債務(wù)時(shí)，指定管理人行使其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以產(chǎn)生收益，所得收益用以優(yōu)先償還債務(wù)的方法。強(qiáng)制締約與強(qiáng)制管理不改變土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬，對(duì)于無(wú)固定收入的債務(wù)人來(lái)說(shuō)不至于失去土地。強(qiáng)制管理需要完善之處在于管理人的指定方法及其權(quán)利義務(wù)，若立法采用該種辦法并對(duì)其進(jìn)行完善，不失為一個(gè)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)同時(shí)保護(hù)農(nóng)戶土地權(quán)利的辦法。