關于集體林權制度改革與林權流轉的思考

張玉洪 高嵐婧 高雪松

（1.昆明市不動產登記中心，云南 昆明 650000；2.北京林業大學林學院 梁希實驗班（林學與森保方向），北京 100083；3. 昆明市瀕危動植物收容拯救中心，云南 昆明 650224）

自集體林權制度改革工作實施以來，實現了林地和林木資源的全面整合，突破了林業經濟發展中面臨的困境，更好地為農民服務。在此過程中，積極做好林權流轉工作，可以充分保障農戶的林木所有權和林地經營權，有助于構建規模化經營的局面，解決傳統模式下的分散化問題，有利于林地經營效率的提升。但是，進入到新時代以來，我國在集體林權制度改革中仍舊面臨較多阻礙，限制了林權流轉工作的全面推進，也會造成較多的負面影響。為此，應該從我國林業發展現狀及未來趨勢出發，積極規范林權流轉的整體流程，在提高農民收入水平的同時，創造良好的經濟效益及生態效益。

1.林權流轉的內容與形式

1.1 內容

首先，林權流轉包括林地使用權和承包經營權的流轉。在林權流轉工作當中，要關注林地的情況，這是影響林木使用權的主要因素，也是決定流轉效果的關鍵點。林地屬于集體所有，因此無法在市場中實施流轉，其流轉限于林地承包經營權及使用權方面。國家為了促進林業經濟的可持續發展，同時為農民謀求更多的福祉，提高農民的經濟收入，會賦予自然人、集體或者組織以林地使用權，自行使用林地并分配收益，在林地使用權的流轉過程中應該嚴格遵循國家法律法規要求，以確保流轉過程的合法性及和合規性，維護國家及個人利益。在《農村土地承包法》中對于林地的承包經營權做出了明確的規定，可以通過家庭承包和拍賣、協商和招標等方式實施承包經營。其次，林權流轉包括了林木所有權和使用權的流轉。與林地不同的是，林木的所有權可以依法進行流轉，通常情況下，自然人或者集體享受林地使用權時同樣會享受林木所有權，而在采伐林木過程中仍舊要經過相關部門的許可。

1.2 形式

林權流轉的形式多種多樣，包括了入股形式、轉讓形式、租賃形式和聯合經營形式等等。在我國集體林權制度改革進程中，入股形式十分常見，能夠解決傳統模式下的林權分散問題，真正為規模化經營提供支持，實現優勢資源的快速整合，最大限度保障農民的利益。生產成本也會得到有效控制，防止失地而給農民造成嚴重的損失。近年來，“公司+農戶+基地”的形式逐漸應用于實踐當中，通過利益共同體的構建創造更高的效益。轉讓形式借助于拍賣和協商的方式實現林權流轉，林農經濟收入獲得提升，真正維護林業經濟的長遠發展，降低了傳統經營模式下的風險。在名特優經濟林和速生豐產林的林權流轉中主要采用了租賃的方式，遵循風險自擔的原則，滿足外商或者企事業單位的發展需求。聯合經營的形式則實現了風險共擔，增進了農戶和投資者之間的密切協同，按照規定劃定分成比例。

2.林權流轉的意義

首先，林權流轉有效維護了農戶的利益。在我國林業發展中面臨諸多問題，比如生產成本逐漸提升，給農戶帶來了較大的經濟負擔，同時具有明確的采伐限制，使得農民的競爭力受到削弱。通過集體林權制度改革和林權流轉，可以實現林業資源的優化配置，在減輕農民負擔的同時，創造更高的效益。特別是在城鎮化背景下，很多農民覺得林業經營的負擔加重，轉求其他的謀生手段，此時通過林權流轉可以使其他人獲得林地承包經營權和使用權，以維護林業的長遠發展。其次，林權流轉可以促進規模化發展。在傳統小規模經營體系下，不僅難以提高農民的經濟收入，而且會導致成本不斷增大，給農民造成負擔。而通過林權流轉則能夠逐步構建規模化經營的局面，真正提高了資源整合效果，形成強大的集中效應，為現代化建設創造了良好的條件。最后，林權流轉可以創造經濟效益。在集體林權制度改革中，真正實現了有償使用，激發了投資者的積極性和主動性，最大限度開發林業的價值，有助于在林權流轉中提高經濟效益。

3.集體林權制度改革與林權流轉的問題

3.1 法律法規不健全

我國集體林權制度改革工作正在全面推進，雖然制定了相關政策及法律，但是部分法律法規的細則不夠全面，難以為實踐工作提供科學指導，導致在林權流轉中面臨諸多問題，工作規范性不足，容易對市場秩序造成影響。沒有法律法規的約束，則在林權流轉操作中的公平性就會受到影響，嚴重損害農民的合法權益。特別是村干部和企業之間的勾結，會擾亂市場秩序，如果政府的干預過多，也會對市場機制的靈活性產生影響。很多農民依靠林地維持生計，由于缺乏完善的社保體系，因此在林權流轉中遇到較大的阻力，無法激發農民的積極性。

3.2 制度體系缺失

無論是村干部還是群眾，未能深刻認知集體林權制度改革和林權流轉的內涵，在實踐工作當中固守舊有思想理念，使得林權流轉的規范性下降，無法創造更高的效益及利潤。沒有針對國家相關政策進行深入解讀，為了促進林權流轉采取了強制性措施，在很大程度山會引發一系列的社會矛盾和沖突問題。很多管理人員為了獲得眼前經濟效益，不惜損害農民的合法權益，雖然集體收益會有所增長，但是從長遠來看難以維持林業經濟的可持續發展。在林權流轉中沒有制定嚴格的審批及監管制度，導致隨意性問題越來越嚴重。

3.3 流轉程序不規范

未能制定明確的流轉程序，也是當前林權流轉中面臨的主要問題，會對后續使用和經營工作造成不良影響，在林權流轉中沒有按照國家規定的手續和流程進行操作，采用口頭約定的形式，因此會出現較多的利益糾紛問題。在簽訂合同的過程中沒有制定詳細而明確的條款，雙方的義務和權利不夠清晰，導致合同約束力度不足，容易引發較大的風險。在林權流轉后沒有進行嚴格監管，導致出現挪作他用的情況，不利于我國林業的長遠健康發展，也會損害農民的利益。

3.4 流轉管理缺位

中介服務機構的建設，可以為我國林權流轉提供專業支持，但是由于起步較晚，因此在林權流轉管理中仍舊面臨缺位問題，未能充分發揮中介服務機構的作用。沒有針對當前集體林權制度改革的要求制定相應的制度體系，對于森林資源的評估效果不佳，難以真正開發林業資源的價值。在完成林權流轉后缺乏規范化的備案手續，因此會給后續管理造成巨大負擔。在制定價格時由于缺乏可靠的依據，因此會出現隨意估算的狀況，難以構建規范化的市場交易體系。

4.集體林權制度改革與林權流轉的對策

4.1 完善法律法規

構建完善的法律法規體系，是促進林權流轉工作順利推進的關鍵前提，因此應該針對過往工作中的問題實施總結與評估，在法律法規體系建設中獲得先進的經驗。在法律法規細則中對林地和林木的所有權加以清晰劃分，林權流轉中明確各方的收益權及承包權，避免在經營中出現嚴重的糾紛。以《林地流轉管理辦法》為依據，強化對整個流轉過程的嚴格管理，遵循與時俱進的原則，實現對各項法律法規的全面修改與調整，增強其適用性。尤其是要針對公益林地和商品林的流轉工作實施全面監管，流轉后不能改變用途及現狀，切實維護農民的合法權益，同時創造更高的集體經濟效益。林權流轉過程中還應該依法評估受讓人的各項資質，包括了經營經驗和經濟狀況等，避免在后續經營中出現較大的損失。制定林地的最小轉讓面積，為轉讓工作、出租工作和轉包工作等提供依據，解決傳統模式下的混亂性問題。

4.2 加強制度建設

制度建設也是林權流轉中的重要工作，要確保在每一個流轉環節都有章可循，滿足各方主體的利益訴求，解決林權流轉中的沖突和矛盾問題。政府部門應該充分發揮自身的主導作用，加強對林權流轉工作的管理，通過政策引導的方式建立良好的市場秩序，為群眾提供更多的市場信息，解決林權流轉中的信息不對稱問題。引導農民了解不同的林權流轉形式及其對自身經濟收入的影響，消除林權流轉的盲目性問題。做好各類林地和林木的登記工作，為后續長效化管理提供支持。建立林權流轉合同制度，通過合同的方式明確各方主體的責任及義務，在經營生產中出現違約情況時可以依法索賠，同時能夠起到有效的約束和監督作用，控制林業生產成本。林權流轉評估制度的構建，也為流轉工作的順利推進奠定了保障，明確專業評估機構的職責，增進技術人員、管理人員和評估人員之間的交流溝通，從當地經濟發展水平、林業資源現狀及變化趨勢等方面出發獲取更加可靠的評估結果，以便在制定林權流轉價格時更具參考價值。此外，還應該積極開展檔案管理制度，針對林權流轉中涉及的相關文檔和資料實施收集與歸檔，及時做好登記和審核工作，為林權流轉管理人員提供必要的支持。

4.3 建立信息平臺

在現代化社會環境下，必須引入先進技術手段構建完善的信息平臺，促進信息的快速共享，為林權流轉創造更加便捷的環節，解決傳統模式下的低效性問題。同時，信息服務平臺的構建，也能夠提高流轉過程的透明性和公開性，避免出現暗箱操作的問題，加快我國集體林權制度改革進程。明確林權流轉咨詢辦公室人員的職責，為相關人員提供咨詢服務，使群眾能夠了解我國的政策方針和法律法規，防止在林權流轉中遭受嚴重損失。針對林權流轉過程中及后續經營中出現的矛盾進行處理，以構建良好的社會秩序。運用網絡信息技術優化系統功能，使群眾足不出戶就能獲取相關資訊和信息，更加便捷地了解林權流轉制度、流程、手續和糾紛處理方法、渠道等等，消除農民的后顧之憂，提高林權流轉的積極性與主動性。積極運用信息平臺開展宣傳教育工作，不僅能夠提高農民的權利意識，而且可以避免出現亂砍濫伐問題，實現林業資源的高效利用，避免造成嚴重浪費。

4.4 實施配套改革

為了達到規模化經營的目的，還應該積極推進配套改革工作，尤其是林業產業協會組織的建設，可以為農民提供更多的咨詢服務，而且能夠實現不同行業的有效協同，創造更好地集中效應，在優勢互補中增強林權流轉成效。積極做好現代林業技術的推廣及應用工作，引導種植戶了解技術及設備操作方法，促進產業結構的優化升級，為現代化林業體系建設注入強勁的動力。積極做好農村勞動力轉移再就業工作，同時建立完善的社會保障機制，消除農民的后顧之憂，提高他們在林權流轉中的參與熱情。

4.5 促進規范化建設

規范化建設工作的持續推進，可以最大限度解決林權流轉的混亂性問題，保障林權流轉制度的有效落實。明確林權流轉的基本程序，特別是在合同簽訂過程中應該始終遵循自愿性和平等性原則，確保合同的法律效力，以維護各方主體的權益。構建完善的監督及舉報渠道，在林權流轉中出現違法違規行為時，能夠自覺接受群眾的監督和舉報，切實提高林權流轉的規范性。此外，人才培養也是當前林權流轉中的關鍵內容，應該建立完善的人才培養機制，針對林權流轉的相關政策、法律法規和管理辦法進行系統化學習。

4.6 實施全過程管理

無論是在林權流轉過程中還是在流轉之后，都應該采取更具針對性的管理措施，構建良好的市場秩序。特別是在林權流轉中農民始終處于弱勢地位，政府職能部門應該以維護農民合法權益為目標實施全過程管控，確保林權流轉的公平性，防止出現大范圍的糾紛和沖突問題。增進登記部門和監管部門之間的交流溝通，明確各自的職責和義務，強化對林權流轉過程的監督成效，主動與鄉鎮政府部門、林業管理單位等進行交流溝通，針對工作中的問題進行評估和分析，制定符合當地實際情況的管理辦法。充分保障農民的知情權、監督權，使其參與到林權流轉的整個過程當中，防止損害農民的利益。轉讓方式也應該更具靈活性，包括了入股、租賃和聯合經營等等，為農民提供更加合理的建議，最大限度提高農民的收入水平。政府部門應該從當地林業經濟的發展現狀出發，制定相應的優惠政策，增強經營主體的綜合能力，實現林業資源的高效利用。

結語

林權流轉是當前集體林權制度改革的關鍵環節，只有確保整個流轉過程的規范性及高效性，才能實現林業資源的高效化利用，創造更好的綜合效益。林權流轉不僅維護了農民的合法權益，而且有助于推進林業的規模化發展，實現資源優化配置。但是，由于在林權流轉中存在法律法規不健全、制度體系缺失、流轉程序不規范和流轉管理缺位等問題，也會導致改革進程受到阻礙。為此，應該通過完善法律法規、加強制度建設、建立信息平臺、實施配套改革、促進規范化建設和實施全過程管理等方式，為集體林權制度改革與林權流轉提供支持，促進我國社會經濟可持續發展。