“虹橋智慧”前瞻指引開放政策

文 施娟萍

2009年7月，市委、市政府作出開發建設虹橋商務區的重大戰略決策。2019年12月，中共中央、國務院印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》），明確打造虹橋國際開放樞紐，推動建設中央商務區，增強服務長三角、聯通國際的樞紐功能。2021年2月，國務院批復《虹橋國際開放樞紐建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》），虹橋商務區升級為虹橋國際中央商務區，并作為虹橋國際開放樞紐的核心承載區承擔新的發展重任和使命。

為了貫徹國家重大戰略部署，以法治保障有效回應商務區定位和使命迭代升級的需要，10月28日，市十五屆人大常委會第四十五次會議表決通過《上海市促進虹橋國際中央商務區發展條例》（以下簡稱《條例》）。

彰顯“開放”屬性服務構建國內國際雙循環新發展格局

把握商務區作為上海建設國內大循環中心節點和國內國際雙循環戰略關鍵鏈接點的定位。打造虹橋國際開放樞紐是以習近平同志為核心的黨中央推動長三角一體化發展國家戰略的又一重大布局。《條例》圍繞商務區建設在長三角一體化戰略中的作用，把握好立法的站位，明確商務區要建設成為引領長三角一體化的重要動力源、落實國家戰略的重要承載區，打造新時代改革開放的標志性區域。《條例》規定，本市加大商務區與長三角其他區域的協同聯動力度，推動長三角產業聯動、企業互動、資源流動，努力成為長三角暢通國內循環、促進國內國際雙循環的樞紐節點。

立足商務區作為進博會的永久舉辦地，體現服務國家重大開放戰略的自覺。舉辦進博會是國家的一項重大開放舉措。《條例》明確，服務保障進博會是商務區管委會的重要職責。《條例》與《上海市服務辦好中國國際進口博覽會條例》有效銜接，要求商務區管委會根據國家和本市部署，配合做好進博會招展、招商以及虹橋國際經濟論壇籌辦等工作，充分發揮進博會的國際采購、投資促進、人文交流、開放合作平臺作用。《條例》規定，推動展品稅收、通關監管等政策依法轉化為常態化制度安排。

創設“虹橋開放指數”，為前瞻性開放政策指引提供“虹橋智慧”。習近平總書記在第四屆進博會主旨演講中提出了“世界開放指數”。《條例》立足商務區的開放定位，創制性地提出“虹橋開放指數”，明確商務區管委會應當建立健全“虹橋開放指數”的收集、統計、分析等制度，定期編制、發布反映金融與貿易便利化程度、區域貿易活躍度、會展活動影響力等的“虹橋開放指數”報告。發揮“虹橋開放指數”在促進商務區發展、推動虹橋國際開放樞紐建設、提升國家對外開放水平、增強國際競爭合作新優勢中的作用。

提升“樞紐”功能助力推進商務區“三大功能”建設

聚焦建設高標準國際化中央商務區。《條例》支持商務區“建設高標準的國際化中央商務區”，聚焦以商旅會展等為代表的現代高端商務服務業，推動商務區的商務服務往國際化、專業化、品牌化方向發展。虹橋的地理位置得天獨厚，國家戰略的疊加賦能為總部企業發展提供了重要機遇。《條例》明確打造總部經濟新高地，為商務區實施更開放的總部政策、完善更專業的服務配套，為企業進一步持續深耕、拓展發展，創造良好環境、提供更多便利。

聚焦發展國際貿易中心新平臺。《條例》支持商務區實現“發展國際貿易中心新平臺”，對打造全球數字貿易港、促進跨境金融服務便利、支持各類功能性貿易投資促進平臺落戶、建設進口貿易促進創新示范區、加強“一帶一路”建設公共服務供給等作了規定。《條例》明確發展醫療服務貿易，為新虹橋國際醫學中心建設設置專門條款。《條例》明確，支持引進境內外先進醫療機構、探索相關領域制度創新，鼓勵商務區內的醫療機構探索跨境跨區域醫療合作等。

聚焦提高綜合交通管理水平。《條例》支持商務區“提高綜合交通管理水平”，立足虹橋區域集航空、鐵路、軌道交通、高速公路、城市高架等于一體的優勢，著力打造服務長三角、聯通國際的暢通便捷綜合交通門戶。《條例》明確，優化拓展虹橋國際機場國際航運服務功能，促進優化聯通國際主要航空樞紐的精品航線。《條例》明確，建立虹橋國際開放樞紐連通浦東國際機場和長三角全域的軌道交通體系，支持打造銜接軌交、擴大覆蓋、聯系周邊的骨干公交。

加強“協同”機制發揮各方優勢形成整體合力

健全體制機制，夯實商務區有序發展的基礎。商務區開發建設具有跨區域、多主體的特征。商務區開發建設需要強化商務區管委會牽頭抓總作用，需要各有關區和部門心往一處想、勁往一處使，更好擰成一股繩、形成一盤棋。《條例》固化了市政府統籌協調，相關部門按職責推進商務區建設發展，所在地四區政府按職責推進相關工作的管理體制。《條例》明確商務區管委會的職責和工作機制，突出商務區管委會在區域整體規劃、開發建設計劃、管理標準制定、服務流程優化、政策制度創新等方面的職能。

突出規劃引領，高標準編制區域各項規劃。區域規劃是促進商務區各項建設事業協調發展的重要手段和步驟，為發揮區域規劃在商務區建設中的引領作用，《條例》設置專章作出規定。《條例》明確商務區規劃管理的工作體制，對商務區管委會、市有關部門、商務區所在地四區政府協同配合，做好商務區發展規劃、國土空間規劃、產業發展規劃以及其他各專項規劃的編制、報批工作作出規定。在座談中，有的區提出，要加強商務區內區與區交界處的規劃銜接，《條例》明確，相關部門要統籌編制商務區內的國土空間規劃，“加強區與區交界處的銜接”。

推進產城融合，強化各項服務和保障措施。商務區既是商務集聚區，也是產城融合區，既要以城促產，也要以產興城。《條例》堅持產城融合的理念，圍繞更好地統籌生產、生活和生態，對建設高品質公共服務配套設施、布局一批國際化重大文化體育項目、強化數字基礎設施建設、統籌海綿城市和綠色生態城區建設等作出規定。商務區的發展離不開各方面的服務與保障，《條例》從用地支持、資金保障、知識產權保護、人才吸引、教育投入等方面明確了全方位的保障措施，特別規定，實施商住用地動態調整機制，允許按照程序將商務區內已建低效商辦樓宇改造為租賃住房。

虹橋國際開放樞紐和長三角生態綠色一體化發展示范區、臨港新片區都是國家對長三角一體化發展作出的重要布局。《條例》設置“服務長三角一體化發展”專章，通過推動長三角公共服務共享、設立服務長三角一體化發展投資基金、建設長三角區域城市展示中心等具體舉措更好地服務長三角一體化發展。《條例》的制定有利于推進實現商務區的三大核心功能；有利于打造全國最大的現代化綜合交通樞紐，營造萬商云集、充滿活力的商務發展環境，承接和放大進博會的綜合效應。《條例》處處貫穿著以更大力度促進長三角區域協同發展，發揮商務區引領發展示范作用的特點，將助力促進長三角地區更高水平協同開放，形成開放型經濟新體制；將助力長三角地區深度參與國際分工合作，提升資源配置效率和競爭能力；將助力加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

《條例》與《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區條例》一起，奏響了示范區、新片區、商務區立法三部曲，助力東、中、西三個重點區域疊加發力，全面完成國家《規劃綱要》中涉及上海的區域立法任務。