財(cái)政部門預(yù)算精細(xì)化管理模式分析

文/陳春華（廊坊市財(cái)政局）

早在2008年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議中，財(cái)政部對(duì)各地區(qū)財(cái)政部門財(cái)務(wù)預(yù)算工作作出過明確指示，即要全面實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門預(yù)算科學(xué)化和精細(xì)化管理。尤其在新歷史階段和新社會(huì)形勢(shì)下，財(cái)政部門財(cái)務(wù)預(yù)算精細(xì)化管理，迎合了新時(shí)期國(guó)家財(cái)務(wù)全局管控新需要，滿足了各地區(qū)財(cái)政部門財(cái)務(wù)預(yù)算合理化訴求。本文旨在分析預(yù)算精細(xì)化管理基本內(nèi)涵及預(yù)算精細(xì)化管理意義，深究現(xiàn)階段財(cái)政部門預(yù)算管理現(xiàn)狀及問題，探討新時(shí)期財(cái)政部門預(yù)算精細(xì)化管理模式，為各地區(qū)財(cái)政部門在預(yù)算精細(xì)化管理方面提供可行性思路。

一、預(yù)算精細(xì)化管理基本內(nèi)涵

“精細(xì)化管理”一詞，最早起源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家。從某種意義上來講，精細(xì)化管理的根本目的，是為了降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)性收益，進(jìn)而追逐企業(yè)利潤(rùn)最大化。中國(guó)加入WTO以后，尤其全球經(jīng)濟(jì)、政治、文化一體化以后，“精細(xì)化管理”模式逐漸滲透到我國(guó)市場(chǎng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)中來。精細(xì)化管理理念在市場(chǎng)企業(yè)預(yù)算管理中，應(yīng)用可謂是爐火純青[1]。

財(cái)政預(yù)算精細(xì)化管理工作，是精細(xì)化管理理念在財(cái)政部門預(yù)算管理中的大膽嘗試。財(cái)政預(yù)算精細(xì)化管理，就是要使財(cái)政部門樹立精益求精治理理念，科學(xué)合理運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算精細(xì)化管理專業(yè)化、細(xì)致化、系統(tǒng)化和信息化。尤其在預(yù)算精細(xì)化管理責(zé)任制度及工作規(guī)范基礎(chǔ)上，使得財(cái)政部門預(yù)算精細(xì)化管理更加科學(xué)、更加精準(zhǔn)、更加精確、更加細(xì)致，進(jìn)而改善了傳統(tǒng)的粗放式預(yù)算管理模式，促使財(cái)政部門預(yù)算精細(xì)化管理邁上了新臺(tái)階。

二、財(cái)政部門預(yù)算精細(xì)化管理的重要意義

（一）預(yù)算精細(xì)化管理是財(cái)政部門預(yù)算管理模式創(chuàng)新舉措

為了提高財(cái)政部門預(yù)算管理水平和效益，我國(guó)財(cái)政部門積極進(jìn)行預(yù)算管理模式探索，進(jìn)行了各種形式預(yù)算管理創(chuàng)新。然而，結(jié)合之前的預(yù)算管理效果而言，所獲取經(jīng)驗(yàn)和效益不是很大。預(yù)算精細(xì)化管理模式，自歐美等國(guó)傳入國(guó)內(nèi)后，廣泛應(yīng)用在各行各業(yè)和各個(gè)領(lǐng)域。我國(guó)各級(jí)政府部門，也已經(jīng)紛紛采取預(yù)算精細(xì)化管理模式，尤其在財(cái)政部門，預(yù)算精細(xì)化管理得到了積極應(yīng)用。預(yù)算精細(xì)化管理植入到財(cái)政部門財(cái)務(wù)工作中，取得極為明顯的效果。由此可見，預(yù)算精細(xì)化管理模式，是財(cái)政部門進(jìn)行預(yù)算管理模式創(chuàng)新的必然舉措[2]。

（二）預(yù)算精細(xì)化管理是各地區(qū)公共財(cái)政建設(shè)的基本要求

各級(jí)財(cái)政部門所進(jìn)行的預(yù)算管理和各種財(cái)政收支，其根本目的是為了體現(xiàn)黨和人民的意志。財(cái)政部門預(yù)算管理工作，必須要真正置于社會(huì)和群眾的監(jiān)督之下，從而可以很好地實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政部門預(yù)算收支的監(jiān)控。尤其近些年來，人大和審計(jì)部門多次進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督管理體系改革，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政部門預(yù)算管理的公開化、透明化和民主化監(jiān)督，提升了財(cái)政部門預(yù)算管理水平和效益。在各地區(qū)公共財(cái)政建設(shè)需求以及財(cái)政部門預(yù)算管理之下，只有管好每一分錢、花好每一分錢，使得財(cái)政資金用在刀刃上，才可以獲得更高的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（三）預(yù)算精細(xì)化管理是建設(shè)“服務(wù)型政府”的必然途徑

從黨中央到地方，“服務(wù)型政府”的建設(shè)思路和目標(biāo)是不變的。為迎合新時(shí)代全球一體化趨勢(shì)，以及新時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，各級(jí)政府只有將公共服務(wù)功能放在核心位置上，才可以真正實(shí)現(xiàn)“服務(wù)型政府”偉大目標(biāo)。財(cái)政部門是國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)部門，是國(guó)家的核心經(jīng)濟(jì)主管部門。在“服務(wù)型政府”背景下，財(cái)政部門只有緊跟國(guó)家和社會(huì)發(fā)展，進(jìn)行財(cái)務(wù)管理體制改革，才可以滿足新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。財(cái)政部門預(yù)算精細(xì)化管理，就是要利用人民的錢為人民辦事，最廣泛地為廣大群眾謀福利，實(shí)現(xiàn)“民生服務(wù)型”的財(cái)政建設(shè)目標(biāo)[3]。

（四）預(yù)算精細(xì)化管理是政府財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展必要趨勢(shì)

作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)綜合管理部門，財(cái)政部門始終承擔(dān)著重要職責(zé)。無論在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是人民群眾安康保障中，財(cái)政部門所承擔(dān)的責(zé)任顯而易見。從早期實(shí)際的財(cái)政部門預(yù)算管理工作中，我們不難發(fā)現(xiàn)，早期財(cái)政預(yù)算管理存在“重分配輕管理”“重爭(zhēng)取輕管理”現(xiàn)象和問題，使得財(cái)政部門資金使用，無法真正地發(fā)揮出效益。與此同時(shí)，早期的財(cái)政部門粗放型預(yù)算管理體制，大量資金使用在職務(wù)消費(fèi)上，使得行政運(yùn)轉(zhuǎn)成本居高不下。預(yù)算精細(xì)化管理模式的出現(xiàn)，使得財(cái)政部門預(yù)算和財(cái)務(wù)管理更加精細(xì)化，將更多資金投入到“三農(nóng)”、教育、科技、醫(yī)療、社會(huì)保障等領(lǐng)域。

三、現(xiàn)階段財(cái)政部門預(yù)算管理現(xiàn)狀及問題

在新的歷史機(jī)遇以及新的社會(huì)形勢(shì)下，不斷加強(qiáng)財(cái)政部門預(yù)算精細(xì)化管理工作，是新時(shí)期財(cái)政部門預(yù)算管理工作的重要方向和課題，更是財(cái)政部門預(yù)算管理的時(shí)代需求。然而，現(xiàn)階段財(cái)政部門預(yù)算管理過程中，依然存在一些問題，影響到財(cái)政部門預(yù)算管理水平和效率。首先，部分地區(qū)財(cái)政部門精細(xì)化管理意識(shí)薄弱。受到傳統(tǒng)預(yù)算精細(xì)化管理觀念和管理模式的影響，部分地區(qū)財(cái)政部門的預(yù)算管理工作較為粗糙，使得預(yù)算管理過程中出現(xiàn)一些漏洞和問題。部分地區(qū)財(cái)政部門預(yù)算管理采用外包機(jī)制，對(duì)于外包機(jī)構(gòu)監(jiān)管力度不足，缺乏機(jī)構(gòu)內(nèi)外預(yù)算管理交流，使得財(cái)政部門預(yù)算管理不精準(zhǔn)。其次，預(yù)算編制不夠細(xì)致。財(cái)政部門預(yù)算管理內(nèi)容極為復(fù)雜，且涉及專業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算業(yè)務(wù)煩冗。預(yù)算編制不夠細(xì)致，使得財(cái)務(wù)部門預(yù)算支出出現(xiàn)問題。部分地區(qū)財(cái)政部門在預(yù)算管理上，雖然按照“類”“款”“項(xiàng)”“目”進(jìn)行分類，但分類不準(zhǔn)確，沒有及時(shí)進(jìn)行細(xì)化分類處理，使得預(yù)算管理出現(xiàn)漏洞，失去了預(yù)算編制應(yīng)有的執(zhí)行效果。再次，財(cái)政預(yù)算追加不嚴(yán)格或流于形式。部分地區(qū)的財(cái)政部門，在預(yù)算預(yù)留資金管理上不嚴(yán)格，使得一些地方追加預(yù)算過多過濫，甚至呈現(xiàn)出一定的隨意性。財(cái)政預(yù)算追加不嚴(yán)格或流于形式，還會(huì)導(dǎo)致部分部門或者單位，直接出現(xiàn)跑要資金現(xiàn)象，給各部門和各單位腐敗行為埋下了伏筆和隱患。再加上財(cái)政預(yù)算追加審批監(jiān)督過程不及時(shí)、機(jī)制不健全，使得部分地區(qū)財(cái)政部門預(yù)算管理流于形式、亂象百出。最后，財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行效率低。無論何種形式的預(yù)算管理機(jī)制，都需要建立在具體的落實(shí)和執(zhí)行中來。然而，在實(shí)際的財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算計(jì)劃差距較大，甚至部分采購(gòu)預(yù)算沒有實(shí)現(xiàn)與部門預(yù)算的同步編制，使得政府采購(gòu)缺乏資金支持，最終導(dǎo)致財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行效率低的現(xiàn)象出現(xiàn)[4]。

四、新時(shí)期財(cái)政部門預(yù)算精細(xì)化管理策略探討

（一）強(qiáng)化財(cái)政部門預(yù)算人員精細(xì)化管理意識(shí)

做好財(cái)政部門預(yù)算精細(xì)化管理工作，首先要對(duì)相關(guān)工作人員進(jìn)行精細(xì)化管理思維理念植入，使得廣大預(yù)算管理人員，掌握精益求精的工作職責(zé)和理念精神。針對(duì)不同級(jí)別財(cái)政部門，要采取深入淺出的培訓(xùn)和傳授方法，使得預(yù)算管理人員可以清晰地明確和認(rèn)知，什么才是真正的精細(xì)化預(yù)算管理模式，以及精細(xì)化管理在預(yù)算管理工作中的作用和意義。尤其對(duì)精細(xì)化管理的理念精髓，以及對(duì)各級(jí)財(cái)政的影響，都必須要有一定的認(rèn)知和了解。在精細(xì)化預(yù)算管理認(rèn)知基礎(chǔ)上，使得廣大財(cái)政部門預(yù)算管理人員，可以從內(nèi)心和精神深處，牢固樹立財(cái)政預(yù)算精細(xì)化管理的理念，提升財(cái)政預(yù)算精細(xì)化管理的積極性，保證各級(jí)財(cái)政部門預(yù)算精細(xì)化管理的順利、細(xì)致、高效、安全和有效運(yùn)行[5]。

（二）預(yù)算精細(xì)化管理過程中責(zé)任職權(quán)分明

財(cái)政部門在進(jìn)行預(yù)算精細(xì)化管理過程中，首先要對(duì)財(cái)政預(yù)算管理的范圍進(jìn)行約定，尤其對(duì)各級(jí)財(cái)政供養(yǎng)范圍所涉及社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的方方面面，要對(duì)精細(xì)化管理對(duì)象，進(jìn)行明確摸底和掌握。其次，各級(jí)財(cái)政部門要明確責(zé)任職權(quán)分工，對(duì)財(cái)政預(yù)算工作中所涉及的各個(gè)部門和各個(gè)人員，都要明確各自主體責(zé)任，使得各級(jí)主體都可以不折不扣地承擔(dān)起各自的責(zé)任和義務(wù)。尤其涉及財(cái)政資金收支、資金運(yùn)營(yíng)、庫(kù)款調(diào)撥、資金支付、綜合資金使用等方面，財(cái)政部門預(yù)算精細(xì)化管理工作要具體到事、責(zé)任到人。再次，在預(yù)算精細(xì)化管理執(zhí)行過程中，財(cái)政部門要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，客觀評(píng)價(jià)在預(yù)算精細(xì)化管理中的利弊得失，針對(duì)出現(xiàn)的問題，要舉一反三，做到細(xì)致分析、完善提升，循序漸進(jìn)、不斷糾錯(cuò)、不斷反饋，進(jìn)一步提高財(cái)政部門精細(xì)化預(yù)算管理水平和效率[6]。

（三）加強(qiáng)財(cái)政部門預(yù)算精細(xì)化管理執(zhí)行體制建設(shè)

為保證財(cái)政部門預(yù)算精細(xì)化管理執(zhí)行的實(shí)時(shí)性和落地性，各級(jí)政府可以積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使得預(yù)算精細(xì)化管理更具特色化，提高財(cái)政部門預(yù)算精細(xì)化管理執(zhí)行的效率。比如，財(cái)政部門預(yù)算管理中部分核心預(yù)算管理內(nèi)容，可以由政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員承擔(dān)，而另一部分預(yù)算工作內(nèi)容，則可以面向社會(huì)和市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)，使得一些具有先進(jìn)技術(shù)、先進(jìn)理念的社會(huì)機(jī)構(gòu)和組織，進(jìn)入到財(cái)政部門預(yù)算管理體系中。通過政府與市場(chǎng)雙重機(jī)制，使得財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行人員積極性得到大大提升，降低了財(cái)政部門預(yù)算政策執(zhí)行成本，提高了財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行力度和效率。與此同時(shí)，在政府和市場(chǎng)雙重機(jī)制下，財(cái)政部門預(yù)算精細(xì)化管理工作中，必須要建立起嚴(yán)格的監(jiān)督和考核機(jī)制，使得執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員，可以盡職盡責(zé)行使權(quán)利履行義務(wù)，對(duì)造成嚴(yán)重誤導(dǎo)和損失的組織和人員要追究其相關(guān)責(zé)任。

（四）規(guī)范部門預(yù)算編制，深化財(cái)政集中收付制度改革

財(cái)政部門預(yù)算精細(xì)化管理，一方面要進(jìn)一步規(guī)范部門預(yù)算編制，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算周期性管理。比如，預(yù)算編制要實(shí)行滾動(dòng)制，要全局視角多元化把控，編制出多年預(yù)算，建立起部門經(jīng)費(fèi)支出信息庫(kù)，保證預(yù)算管理和支出名目的清晰化和有賬可查。比如，部門預(yù)算編制細(xì)化時(shí)，要進(jìn)一步完善預(yù)算科目，建立預(yù)算基礎(chǔ)信息體系，提高預(yù)算編制的精準(zhǔn)性和權(quán)威性。比如，部門預(yù)算編制細(xì)化時(shí)，要進(jìn)一步健全預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。無論各級(jí)人大監(jiān)督、財(cái)政部門監(jiān)督還是審計(jì)部門監(jiān)督、社會(huì)群眾監(jiān)督等，都要在多元化監(jiān)督機(jī)制下，提升財(cái)政部門預(yù)算精細(xì)化管理公開化和透明化。另一方面，財(cái)政部門要深化財(cái)政集中收付制度改革。比如，完善單一賬戶體系，在保證財(cái)政資金的使用權(quán)和審批權(quán)前提下，實(shí)行“總賬-分賬”模式，使得各級(jí)財(cái)政部門預(yù)算管理分級(jí)化處理。比如，進(jìn)一步優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，尤其要簡(jiǎn)化用款計(jì)劃審批流程，簡(jiǎn)化資金清算程序。比如，建立部門之間的約束機(jī)制，使出納部門與國(guó)庫(kù)管理部門，彼此之間相互監(jiān)督和約束[7]。

（五）規(guī)范政府各部門采購(gòu)制度，嚴(yán)格財(cái)政專項(xiàng)資金管理

對(duì)于政府各部門所需要的采購(gòu)物品和資金支持，要建立在完善的政府采購(gòu)法律法規(guī)和規(guī)章制度基礎(chǔ)上。要進(jìn)一步明確各部門的真實(shí)性支出預(yù)算，保證采購(gòu)清單的公開和透明，若有需要可以采取競(jìng)標(biāo)公開采購(gòu)執(zhí)行。一方面，政府各部門采購(gòu)時(shí)，要進(jìn)一步完善政府采購(gòu)目錄，擴(kuò)大采購(gòu)范圍，包括對(duì)車輛、會(huì)議等費(fèi)用支出中監(jiān)控的重點(diǎn)和難點(diǎn)，尤其要進(jìn)行“雙向化”管控，避免出現(xiàn)費(fèi)用濫支、收受回扣等腐敗行為出現(xiàn)。另一方面，財(cái)政部門要嚴(yán)格財(cái)政專項(xiàng)資金管理，進(jìn)一步提升資金使用時(shí)效性。財(cái)政專項(xiàng)資金管理，要以實(shí)現(xiàn)“民生財(cái)政”為核心目標(biāo)，要科學(xué)合理分配財(cái)政資金資源，要重民生、保民生，保證基層群眾和基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目資金需求。此外，在資金使用方式上要積極創(chuàng)新，可以采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、投資參股、貸款貼息等手段，全面吸引社會(huì)資金的流入，充分發(fā)揮出財(cái)政資金在民生工程、社會(huì)發(fā)展以及群眾生活提高方面的積極作用。

（六）細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，積極推薦“零基預(yù)算”

對(duì)于財(cái)政部門而言，要盡可能地對(duì)年度預(yù)算進(jìn)行精細(xì)化測(cè)算，與此同時(shí)，還要積極遵守新時(shí)期分稅制財(cái)務(wù)體制改革，對(duì)于本地區(qū)可用財(cái)力、物力等進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃。一方面，積極對(duì)財(cái)政支出預(yù)算進(jìn)行細(xì)化分解，使得本地區(qū)財(cái)政預(yù)算完整性得到有效保證。此外，要將尚未納入財(cái)政預(yù)算中的財(cái)政資金納入預(yù)算編制中來，使得財(cái)政預(yù)算工作可以完整地反映出政府財(cái)政資金活動(dòng)范圍，實(shí)現(xiàn)政府財(cái)務(wù)預(yù)算調(diào)控能力和透明度的提升。另一方面，地區(qū)性財(cái)政部門，還要積極推薦“零基預(yù)算”，進(jìn)一步提高財(cái)政資金的使用效率和水平。在對(duì)各單位機(jī)構(gòu)及行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行確定時(shí)，取消對(duì)上年度支出基數(shù)考慮，依據(jù)新一年機(jī)構(gòu)預(yù)算、人員編制、發(fā)展計(jì)劃等，按照新的支出標(biāo)準(zhǔn)，從零開始每年重新計(jì)算，使得財(cái)政資金分配和使用更加科學(xué)合理，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算的合理目標(biāo)。

（七）明確預(yù)算運(yùn)作程序，強(qiáng)化預(yù)算約束力

財(cái)政部門要積極制定出完善的預(yù)算運(yùn)作程序，堅(jiān)決執(zhí)行周期預(yù)算制度，嚴(yán)格劃分“預(yù)算編制階段”“預(yù)算執(zhí)行階段”“決算階段”。而且要嚴(yán)格按照各個(gè)階段的財(cái)政預(yù)算進(jìn)行資金計(jì)劃和使用。實(shí)行周期預(yù)算制度，可以為預(yù)算編制的有效開展和科學(xué)化、合理化運(yùn)作創(chuàng)造基礎(chǔ)性條件。另外，財(cái)政部門要堅(jiān)決執(zhí)行財(cái)務(wù)預(yù)算制度，財(cái)政預(yù)算一旦確定、審批后，原則上不能隨意進(jìn)行修改和調(diào)整。財(cái)政部門要積極樹立“依法理財(cái)”理念，要加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算資金管理。比如，建立分類申報(bào)、分享審批、定期研究、集中審批制度，加大對(duì)預(yù)算追繳支持力度。尤其要對(duì)財(cái)政資金預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)籌化管理，統(tǒng)籌安排內(nèi)外資金預(yù)算，積極解決聚財(cái)有限性和用財(cái)無限性之間的問題和矛盾，提高財(cái)政資金的使用效率和水平。

五、總結(jié)

綜上所述，財(cái)政部門預(yù)算精細(xì)化管理，是一項(xiàng)系統(tǒng)性和長(zhǎng)期性的工程。預(yù)算精細(xì)化管理不是一蹴而就的，是需要在長(zhǎng)期的經(jīng)驗(yàn)積累和模式創(chuàng)新中，有計(jì)劃、有目標(biāo)、有策略、有步驟、一步一個(gè)腳印地實(shí)施和執(zhí)行。雖然在實(shí)際的財(cái)政部門預(yù)算精細(xì)化管理過程中存在一些問題，但總的來說，預(yù)算精細(xì)化管理模式的基本方向是不會(huì)改變的。

在新的時(shí)代背景下，在現(xiàn)階段的財(cái)政部門預(yù)算管理工作中，著力推進(jìn)財(cái)政精細(xì)化管理模式，創(chuàng)新財(cái)政精細(xì)化管理形式，強(qiáng)化財(cái)政精細(xì)化管理隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)財(cái)政精細(xì)化管理審核機(jī)制，具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和緊迫性，更是未來財(cái)政部門預(yù)算精細(xì)化管理的主要課題和核心方向。