新常態下鄉鎮預算管理體系建設思路

文/周忠（內蒙古翁牛特旗五分地鎮人民政府黨群服務中心）

當前我國已經進入全面建設社會主義現代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍的發展階段，財政預算管理體系的建設對于推動社會經濟的平穩健康發展具有非常重要的作用，因此，不但要在宏觀層面上對經濟進行有效的調控，還要從鄉鎮層面上開展財務與預算管理體系的建設，特別是預算管理。進入新常態以后，鄉鎮預算管理的精細化和規范化程度不斷提高，但是預算管理從整體上取得可觀進展和成果的同時，也存在著許多的問題，與當今社會發展需求不匹配，需繼續改進。

一、新常態下鄉鎮預算管理工作概述

（一）內容

當前我國經濟發展已經從高速發展時期逐漸趨于平緩，從重規模到重效率和質量上來，在這一過程中，預算管理工作需要順應形勢變化做出改變，擺脫傳統的工作模式和思想觀念，對工作理念和方法進行革新，推動預算管理工作的規范化和標準化。首先，基層鄉鎮要加強對預算管理的重視，將其作為推動經濟發展的重要路徑。在預算管理落實過程中，要對相關的規章制度進行全面的了解，并在具體工作中進行落實，加大財政一體化建設力度。其次，要對鄉鎮年度預算方案進行科學有效的編制，對預算方案中涉及的內容進行組織落實，編制鄉鎮財政預決算報告在鎮人大會上表決通過，并對實際工作開展中的資金使用情況開展監督和管理。再次，要對鄉鎮街道發布的各種政策性補貼開展有效的管控，針對惠農支農資金補助對象構建配套的管理體系，對補貼資金的流向進行全面的監督[1]。同時，對公用經費進行全面的使用規劃，制定規范化的流程進行審批，保證鄉鎮街道各項工作的有序開展。對鄉鎮街道所使用的固定資產進行全面的監督和管理。最后，在新常態背景下，要對農村綜合改革以及新農村建設中各項工作的開展進行科學的管理，為鄉村經濟的穩定發展提供保障。

（二）意義

對于基層鄉鎮來說，一方面，新預算法的推出使得地方政府開展財政預算管理改革的速度加快，基層鄉鎮響應政策號召，積極地開展財政預算管理，并且以財政預算為主要引導的政府預算控制體系能夠使預算法的目標得以實現，使鄉鎮預算的口徑完成統一，也使預算更加的透明公開。另一方面，進行預算管理體系建設可以幫助鄉鎮對財政資金開展合理規劃，使資源配置更加合理，避免出現資金占用或者挪用等問題。同時，預算所具有的控制監督機制可以將資金使用實際情況跟計劃指標之間的偏差進行對比，及時發現問題并進行調整和糾正，從而保證了財政資金的安全性和完整性。此外，通過評價考核可以對鄉鎮資金使用效率進行考核，并為下一階段政府預算計劃的制定和調整提供依據。

二、新常態下鄉鎮財政預算管理體制現狀

（一）財政收入來源單一

當前多數鄉鎮主要的經濟模式為傳統農業，結構十分單一，規模化工業相對落后。在出臺農業稅取消和營業稅改征增值稅政策出臺和實施以后，鄉鎮財政失去了主要的稅務種類，直接組織收入大幅降低。鄉鎮所具有的自我發展和保障水平不高，財政保障主要依靠縣（旗、區）級財政的撥款。

（二）支出需求大，財政收支不平衡

首先，鄉鎮面臨較大的剛性支出壓力。當前鄉鎮政府主要的職能已經從原來的經濟管理向著公共服務的提供轉變。其次，項目建設所需的資金支出較大，鄉鎮政府需要進行垃圾污水處理、飲用水安全工程、道路鋪設等配套建設等，隨著經濟社會不斷發展，鄉鎮服務管理內容不斷增加，包括農村環境的治理、河湖林草等生態環境的管護、基層執法的投入等使基層鄉鎮的事權與義務不斷加大，鄉鎮支出管理面臨窘境。再次，面臨較大的人員工資和政策性獎勵金壓力。縣級單位沒有配套資金，獎勵金由鄉鎮自行解決，使得一些鄉鎮無法及時兌現或者通過標準的降低兌現獎勵金，影響了工作人員的積極性，也使得一些鄉鎮的財政赤字不斷加大[2]。最后，村級組織運行壓力大。上級轉移支付的力度以及村級單位的收入無法跟上運行經費的增長速度，許多村級單位存在入不敷出的情況，需要鄉鎮幫忙解決資金缺口。

（三）財權事權不匹配，發展壓力較大

鄉鎮需要依據上級部門的指示完成各種工作任務，比如鄉村振興、防疫抗災、社會治安、環境保護、防火抗旱等，但是其財力無法支撐這些工作的支出，上級單位不斷發布的任務和指標，遠超鄉鎮財力的支撐能力，存在事權和財權不匹配的情況。

三、鄉鎮預算管理體系中暴露的問題

（一）預算編制不合理

首先，沒有建立業財融合機制，預算編制所需的數據不夠全面。鄉鎮財政資金的使用涉及教育、醫療等和民生存在關聯的各個方面，業務十分煩瑣，而預算編制通常由財務部門完成，預算的落實由業務部門負責，一些鄉鎮政府財務人員業務能力不高，也未能在進行預算編制時深入業務一線進行數據的收集，使得信息反饋速度較慢，數據真實性得不到保證，只能依據過往財務數據進行預算編制，使得編制出的預算指標與實際情況存在較大的偏差。其次，很難實現定員定額管理。依據預算法提出的要求，政府部門要依據定額定員模式進行預算支出的管理，但是鄉鎮政府需要對多個事業單位進行管理，所轄人員包括公務員編制、事業編制等，無法依據統一標準進行管理[3]。最后，許多鄉鎮政府信息化系統建設進度較慢，各個單位之間的數據無法進行有效的分享和調用，存在信息孤島問題，依然依靠人工模式進行數據的傳遞，容易發生同一項目預算重復編制的情況。

（二）預算執行力較弱

在預算執行過程中，一些鄉鎮盡管依據上級要求進行了內部控制制度的構建，但是制度的落實不到位，內部控制制度有名無實，預算的落實存在較大的隨意性。第一，一些支出項目預算編制不合理，存在超額支出的情況；第二，一些項目進行了預算的編制，但是卻不能依據預算落實；第三，存在資金用途隨意更改的情況，專項資金沒有做到專款專用；第四，經費支出與項目進度存在偏差，款項沒有依據項目進度進行撥付。這些情況都使得預算跟決算脫節、資金使用效率較低、資金分配不合理，造成預算執行與既定指標之間存在較大的偏差。

（三）預算監督管理機制不健全

鄉鎮政府在運營發展過程中，將工作重心放在民生發展上，對于內部管理缺乏重視，沒有建立科學有效的監督管理機制，也沒有借助外部監管力量對預算的執行情況進行監督，使得財政預算支出不科學，限制了預算管理應有效果的發揮。預算調控較為隨意就是其中最為重要的問題。通常來說，財政預算的調整需要依據規范化的流程進行，但是在具體實踐中，有關政策規定鄉鎮政府可以設置1%-3%的預算備用費用，用來應對市場環境變化、自然災害等緊急情況，但是這些資金經常被鄉鎮政府用于日常管理，在發生突發情況需要大量資金支持時，只能向上級財政部門進行預算支出的申請，需要通過各級部門的層層審核，不但耽誤了解決問題的時間，也影響預算管理體系應有效用的發揮。

（四）預算績效管理未有效落實

隨著預算績效改革的持續推進，預算績效管理已經開始在各個鄉鎮實施，但是實行績效管理與預算的一體化難度較高。首先，許多鄉鎮對預算績效管理缺乏正確的認識，只是為了完成上級的任務，績效管理形同虛設。其次，沒有建立完善的績效考核體系。鄉鎮預算績效管理也由財務人員負責，但是許多財務人員沒有接受專業的培訓和指導，對于績效考核的具體內容缺乏了解，業務部門人員也沒有建立正確的績效考核意識，加上績效評價指標的設置不夠科學，利用百分比或者抽象描述替代目標值，缺乏對項目效益的全面考量，使得預算績效管理的效用無法充分發揮[4]。再次，一些鄉鎮績效管理部門和人員沒有對預算執行的進行事中監督，只是在事后依據上級部門的要求對關鍵項目進行評價，剩余項目由業務部門進行自我評價，使得績效評價結果缺乏客觀性。同時，也沒有建立科學有效的獎懲措施，影響了鄉鎮財政資金使用效率的提高。

四、新常態下鄉鎮預算管理體系建設策略

（一）科學編制預算，提高預算指標合理性

首先，要進行觀念認識的強化。預算編制并不僅僅是財務部門的工作，需要鄉鎮所有部門員工的積極參與。其次，要加強財政隊伍建設。（1）要對財務人員進行科學有效的培訓，促進他們政策法規掌握水平的提高，要對潛力巨大敢于擔當的年輕干部進行培養和歷練。（2）要促進財政工作輔政效用的發揮。在對日常工作進行規范的同時，要促進財務人員專業水平的提高，通過財務數據的分析、資金收支的整理、資金進度的關注等，全面了解鄉鎮資金的使用情況，為鄉鎮制定各種決策提供數據支持。（3）提高財務工作規范意識。要促進財務人員紅線意識和規范意識的提高，筑牢廉政建設思想防線，在獲得上級部門支持的情況下適當提高鄉鎮工作人員的待遇。最后要對預算編制進行規范。鄉鎮預算的編制要盡量地精細和全面，執行過程中進行預算的追加一定要依據規范化的報批流程進行，從而使預算編制具有權威性和約束力。第一，要嚴格地對項目支出額度進行控制，堅持穩定的宏觀政策作為指導，對微觀政策要靈活運用，以社會政策作為依托，依據勤儉節約的原則對非剛性和非急需支出進行壓縮，將無效或者低效的預算支出進行削減或者取消，促使各個部門都參與到預算編制當中，嚴格采用零基預算方法對鄉鎮預算進行編制。同時，要嚴格地對“三公”經費支出進行控制，對支出結構進行調整，強化預算編制的約束力和權威性，對于年中增加預算的申請要嚴格地進行審批[5]。第二，要保證預算編制的精細化。要將預算中的各個項目細化分解到具體執行部門和責任人，在預算中要對項目具體情況、項目確立依據、項目申報的必要性、支出結構詳細情況、項目落實保障制度、項目指標、預期效果等要素進行詳細的編制，從而保證預算支出的完整性。第三，預算額度要準確。只要是在法律法規以及財政部門等發布的文件中具有明確標準和規定的，需要依據標準對預算額度進行確定，不可突破有關的指標，沒有明確標準的，要結合鄉鎮實際情況進行預算的合理編制。

（二）健全內控制度，實時追蹤財政預算

鄉鎮要建立起完善的內部控制制度，并進行落實。預算案編制完成要提交給鎮人大批準并進行公示以后下發給各個單位進行落實，所有的部門和人員不得對預算進行隨意調整，尤其是鄉鎮的各個領導，不能隨意地進行預算追加。要嚴禁預算超標和沒有預算安排資金支出的情況，在預算執行過程中，要加強對項目追蹤的力度，在沒有進行報批或者報備流程的情況下，不可對資金用途進行調整。嚴禁超進度或者超額度的進行款項的支出，嚴禁虛列支出和以撥代支情況的出現。在日常工作過程中，要加強對資產負債的管理，制定出科學有效的績效監督考核機制，促進鄉鎮風險防范能力的提高。鄉鎮要依據自身實際狀況，制定出科學的預決算管理、財務收入支持、政府采購、固定資產管理、項目建設、合同管理等內部控制制度，并保證制度可以有效地落地執行。同時，專項資金不可挪作他用，要對資金管理部門和員工的權利與責任進行明確，避免出現違規支出問題時發生互相推脫責任的情況。

（三）完善監督管理機制，加強預算支出控制

首先，鄉鎮政府要構建起科學完善的監督管理機制，設立單獨的監督管理部門，并配備掌握專業知識的員工，依據不相容崗位分離原則，保證預算部門和監督管理部門的相對獨立，保證預算監督報告的權威性。同時，要借助內部審計和內部控制促進預算管理監督力度的加強，在內部形成互相制約和規范的機制，對員工的行為進行約束，從而保證預算支出的合理性，避免對預算進行隨意調整的事情發生。其次，要加強人大的監督。要構建起預算審計提前介入機制，利用社會服務購買的方式，聘請專業人員定期向人大代表進行預算監督知識的宣傳和講解，使他們積極參與到審計工作當中，對預算編制流程進行規范，要組織人大代表進行預算的全面研究和調查，并提出有效的審核建議，反饋給有關單位進行調整和優化，從而保證預算審查工作效用的發揮。同時，在對預算執行過程進行監督時，要加強對信息化系統的應用，對預算落實情況進行全面動態的掌握，對存在的問題進行及時的糾正[6]。再次，要加強社會監督。鄉鎮要對預算情況進行依法公開，對責任主體進行規定和明確，對公布事項進行規范，對公開范圍進行拓展，對公開內容進行細化，使人民群眾的知情權得到保障，便于社會對鄉鎮預算落實情況進行監督。最后，要對審計流程進行完善。要改變傳統的事后審計模式，向著事前預測、事中控制和事后監督模式轉變，對預算管理的全過程進行有效的管理，每年對預算方案進行審計，并提出有效的審計建議。要對預算落實過程進行全環節監督，開展事中審計。要構建起科學的考核流程和評估機制，對預算支出的效率進行評價，保證事前有審核、事中有監督、事后有問責，構建起預算管理的全過程管理鏈，充分調動鄉鎮各單位預算執行的積極性。

（四）加強預算績效管理，落實績效問責機制

首先，鄉鎮管理人員和基層工作人員要樹立財政資金使用績效意識，建立“使用資金就要評估績效”的責任意識。其次，要構建起完善的預算績效管理體系，覆蓋到預算管理體系的全過程，促進鄉鎮績效管理、監督管理、檢查問效水平的提高，對資金使用的效率進行全面的考核與評估，針對發現的問題提出針對性的優化策略，促進資金使用效益的提高。再次，鄉鎮要建立起有效的績效溝通渠道，加強各個單位之間的交流與合作，避免出現預算績效管理的盲區，保證各個單位預算績效管理工作的有序進行。同時，要加強對預算績效管理的宣傳，對預算績效考核的流程進行規范，對有關人員的責任和權利進行明確，在各個單位和部門之間營造預算績效管理的良好氛圍，使各個部門和員工都可以積極配合預算績效考核，為預算績效管理制度的順利落實提供保障。最后，要將預算績效管理的結果與員工考核進行充分對接，并制定科學的獎懲措施，從而使項目負責科室和責任人加強對預算管理的重視，為預算管理體系的有序運行提供保障。同時，要將績效評價的結果與鄉鎮單位的資金預算掛鉤，定期向上級部門匯報預算考核的結果，加強各個單位對預算執行的重視。

五、結語

隨著經濟社會的高質量發展，各個鄉鎮需要加強對預算管理模式建設的重視，積極地對預算管理體系進行調整和優化，針對預算編制、執行、控制、考核各環節采取適宜的措施，落實全面預算管理，促進鄉鎮預算管理水平的提高，為其更好地提供公共服務奠定基礎。