新形勢下事業單位預算管理相關思考

文/肖娜（天津市濱海新區住房和建設事務服務中心）

當前，事業單位作為社會服務組織，其社會公益職能的正常履行基本上完全依靠國家財政資金的支持，預算管理作為資金管理的重要手段對事業單位的重要性不言而喻。新修訂的《中華人民共和國預算法》和《中華人民共和國預算實施條例》于2020年10月1日起正式實施，各級事業單位的預算管理工作均發生了重大變化，在新舊制度條例交替的這段時間內，部分事業單位預算管理中的一些積弊也得以充分暴露出來。

具體來看，當前部分事業單位的預算管理工作中仍然存在著預算編制不科學、預算執行不嚴謹、預算控制乏力和財務人員綜合素質薄弱等諸多典型問題，嚴重影響了預算單位履行服務職能。因此，各級事業單位必須在遵循相關法規條例的基礎上，結合本級單位實際情況，盡快對預算管理工作流程和具體措施進行優化，切實提升預算管理水平。

一、新形勢下事業單位實施預算管理的重要意義

新預算法和預算實施條例的頒布出臺使得各級事業單位的預算管理工作有了明確的制度依據，為事業單位改進預算管理模式提供了契機。特別是隨著新預算法和預算實施條例的頒布，事業單位的預算管理工作逐步趨于制度化、規范化、公開化與透明化。在這一新形勢下，各級事業單位實施預算管理有著重大的現實意義。一方面，事業單位實施預算管理有利于改善本級單位的資源配置情況。全面預算管理這一新的預算管理模式可以將國家財政資金通過預算編制和績效考核兩個環節更為公平地分配到具體的工作項目當中，并通過預算執行和預算調整兩個環節實現對本級單位財政預算資金的全流程動態監管，切實提升了事業單位財政預算資金的使用效率。其次，事業單位實施預算管理有利于規范本級單位財務行為，提升事業單位管理水平。預算管理是事業單位資金管理的重要手段，完善的預算管理體系可以從制度層面上為事業單位的非稅收入管理、財務票據管理及費用報銷審核等多項財務行為提供約束與指引，促使事業單位的財務管理活動規范化。尤其是通過健全的預算管理制度能夠大幅度減少濫用職權、貪污腐敗事件的發生，切實提升了事業單位的管理水平。

二、新形勢下事業單位預算管理現狀

（一）預算編制與實際存在偏差

當前部分事業單位的預算編制工作仍然存在著一些問題，突出表現在本級單位所采用的預算編制方法不科學、預算編制不能如實反映本級單位財政預算資金的實際需求。不少事業單位在預算編制工作中明顯存在預算編制與預算執行“兩張皮”的情況，財務人員在進行本級單位預算編制工作時往往沒有將下屬職能處室的一些收入支出納入編制范圍，少數事業單位存在虛假列支的現象。事業單位出現上述問題的根本原因有以下兩點；第一，大部分事業單位的財務人員在開展預算編制工作時，為了在規定時間內完成編制工作，預算編制所參考的基礎數據較少，且一般采用基數加成的方法形成固定預算方案。而以上編制方法過于機械，財務人員對本級單位今后年度的財政預算資金支出缺乏總體上的把握，對本級單位各職能處室具體崗位的預算編制針對性嚴重不足，往往不能做到按需分配各項資金，在一定程度上造成個別部門資金短缺而部分部門存在賬戶盈余。第二，事業單位的全面預算管理缺乏制度體系作為保障，特別是沒有對新的全面預算管理模式下事業單位各職能處室的預算責任作出明確規定，大多數情況下，事業單位的預算編制工作常常由財務處室獨立承擔，財務處室同業務處室之間缺乏足夠的交流，導致最終的預算編制成果與實際情況存在較大偏差。

（二）預算執行力度不足

當前大部分事業單位在開展預算管理工作的過程中其預算執行力度嚴重不足，上述事業單位下屬的職能處室在預算執行過程中存在資金串用現象，不按照預算科目嚴格履行預算執行工作，任意使用預算資金，造成嚴重的資金浪費。此外，針對具體的財政預算項目，部分事業單位的預算執行進度整體偏后，在年底往往出現“預算突擊”的情況：不少事業單位的職能處室12月份的財政預算資金支出能占到全年的50%，甚至有些單位所有的專項都在12月份支出，年末也易出現大額結轉結余，影響了財政資金的使用效率[1]。造成上述問題的根本原因一方面在于事業單位的預算管理制度不夠完善，不相容崗位權責分離制度、預算調整審批制度的缺失使得本級單位的預算執行工作具有較強的隨意性；另一方面，當前大部分事業單位的預算績效考核機制尚不健全，還存在預算績效考核指標不全面、績效考核權重不合理、績效考核程序不完備等諸多問題。預算績效考核機制的缺位使得事業單位各職能處室的預算執行情況不能及時反饋到本級單位管理層，預算執行工作缺乏有效的監督管理，存在諸多亂象。

（三）對經濟業務控制乏力

全面預算管理本身具有全面覆蓋、全程控制等特征，在應用過程中通常可以與事業單位的經濟活動深度融合，達到以財務控制業務的目的。因此，事業單位的全面預算管理工作需要關注重點，尤其是關鍵的業務活動，涉及單位收支、采購、資產、基建等，通過預算編制、預算執行等流程可以為業務活動實施提供支撐。但經過實踐發現，大部分事業單位的業務部門科室存在各自為政的問題，雖然針對不同管理模塊制定了差異化的行為準則，但因財務管理與業務活動割裂現象嚴重，加之單位內部溝通渠道不暢通，不僅削弱了預算編制對資金與資源的統籌規劃作用，還不利于對預算執行過程開展動態監督。此外，當下國家財政監管力度加強，對預算管理相關的政策條例進一步優化，但很多事業單位沒有緊跟政策倡導，預算管理體系建設跟不上形勢要求，反而影響了單位的公共服務水平[2]。

（四）會計人員綜合素質基礎薄弱

新形勢下事業單位的預算管理工作不管是從預算管理模式，還是從預算管理內容上都發生了重大變動，財務人員作為事業單位預算管理工作的主要執行力量，其專業水平和綜合素質的高低最終決定了本級單位預算管理工作質量的好壞。當前，部分事業單位的財務人員綜合素質基礎薄弱，已經不能充分滿足新形勢下本級單位預算管理的實際需要。由于歷史原因，部分事業單位財務人員的年齡結構偏大，其自身的知識結構和專業技能已經不再適應當下事業單位預算管理的實際需求；例如全面預算管理模式對事業單位財務人員的信息技術水平有著較高要求，而這正是部分大齡事業單位財務人員所不具備的職業技能。此外，部分事業單位對財務人員的教育培訓工作還有待加強，一部分事業單位長期以來忽視了對財務人員專業技能的培養，也沒有建立起完善的人員激勵機制，導致部分事業單位的財務人員嚴重缺乏適應新形勢下本級單位預算管理工作的專業能力，同時工作積極性不高，給預算管理工作造成了一定的負面影響。

三、新形勢下事業單位加強預算管理的策略

（一）充分了解預算管理制度形勢

當前，隨著新預算法和新預算實施條例的頒布實施，我國各級事業單位的預算管理工作發生了重大變動。因此，各級事業單位在開展預算管理工作時首先要結合上述變動及時更新本級單位預算管理理念，充分認識到預算管理活動對本級單位經營管理的重要性，特別是新形勢下絕大部分事業單位都逐步拋棄了傳統預算管理模式，采用新型的全面預算管理模式，事業單位要著重培育本級單位全體職工的預算管理意識，鼓勵全體職工積極參與到預算管理工作中來。其次，新預算法和新預算實施條例為各級事業單位的預算管理工作提供了明確的制度依據，各級事業單位要組織相關人員認真學習制度內容，充分領會政策內涵，確保本級單位的預算管理工作在符合國家法律法規與相關制度文件的框架內順利開展。最后，為保障本級事業單位預算管理工作的實施，各級事業單位要結合有關政策內容做好預算管理頂層設計，對事業單位現行的組織架構適當做出調整，在條件允許的范圍內在本級單位內部設置預算管理職能處室或預算管理專崗，提升預算管理工作的專業性。

（二）結合單位實際優化預算編制

針對當前部分事業單位預算編制不實、與實際財政預算資金支出情況偏差較大的問題，各級事業單位分別要做好以下兩方面工作：一方面，各級事業單位要進一步健全預算管理制度，結合新預算法與新預算實施條例對本級單位各職能處室的預算職責作出明確規定。新形勢下事業單位的預算管理工作應該秉持“單位上下一盤棋”的工作原則，本級單位全體職工，尤其是業務職能處室必須積極參與到預算管理的日常工作中去，通過多部門聯動實現預算信息的互通有無，切實提升事業單位預算管理工作的質量與效率。另一方面，各級事業單位的財務人員在進行預算編制時要結合本級單位實際情況選擇合適的預算編制方法，全面預算管理模式下事業單位的財務人員不能僅僅采用過于機械的基數加成預算編制辦法，要充分參考本級單位上一年度的部門決算與單位決算情況，從宏觀角度上合理確定本年度的財政預算資金支出規模；隨后要做好預算編制的分解工作，如實統計本級單位每一具體崗位的預算支出需求，合理調整預算冗余設置，為預算編制能夠約束業務運行管理提供保障。

（三）規范預算執行流程

針對部分事業單位在預算管理工作中存在的預算執行不力的問題，各級事業單位要從以下幾個方面著手進一步規范本級單位的預算執行流程：第一，規范預算編制。預算編制與預算執行關系密切，事業單位只有做細、做實、做準預算，才能為預算執行打下良好基礎。第二，各級事業單位要進一步落實預算管理制度，做好人力資源管理制度和財務管理制度的建設工作，在預算管理工作當中嚴格落實不相容崗位權責分離制度、財政票據管理制度等，給本級單位的預算執行營造良好的基礎工作環境。各級事業單位要特別重視預算績效考核機制對預算執行的正面作用，結合本級單位實際情況，設置合理的考核指標、指標權重與考核程序，對本級單位各職能處室的預算執行情況加強事后監督。第三，事業單位要重視項目預算執行分析，掌控預算執行動態，加大監控力度，若發現預算執行不力等問題，及時查找原因解決問題[3]。

（四）加強對關鍵經濟活動的控制

1.非稅收入管理

非稅收入是事業單位財政預算資金的主要來源，因此非稅收入管理是事業單位預算管理的重要組成部分。具體來說，事業單位要從以下幾個方面著手強化非稅收入預算管理：第一，事業單位的財務處室要建立起非稅收入綜合預算體系，將非稅收入納入事業單位的預算編制范圍。第二，事業單位要針對非稅收入設置非稅收入專用賬戶，實施專門管理并全部上繳至國庫。第三，事業單位和上級財政部門要加強對非稅收入的專項審計，重點關注非稅收入是否納入部門的預算編制，是否存在財政對非稅收入“比例統籌”或“全額返還”的問題[4]。

2.財政票據管理

事業單位要積極采取以下幾項措施進一步加強對財政票據的管理。首先，各級事業單位要逐步完善財政票據管理制度，事業單位財務處室要對財政票據實施統一管理。其次，事業單位財務職能處室應當落實專門人員，制定相關管理制度。設立財政票據專用庫房或者專柜，做到防盜、防火、防潮、防蛀、防爆、防腐蝕，確保財政票據安全。最后，事業單位各職能處室在申領使用財政票據時要嚴格執行填寫規定、申請審批制度，落實財政票據申領部門責任制和個人責任制。

3.費用報銷審核

事業單位的預算管理工作想要取得良好成效必須要做好費用審核報銷等基礎財務工作，事業單位財務人員在對費用報銷進行審核時必須對照預算，審核費用是否在預算范圍內以及超出預算的費用是否得到了適當的授權。這就要求各級事業單位要制定完備的財務管理制度并在日常工作過程中嚴格執行，保證費用報銷審核工作的嚴肅性。

（五）組織會計人員進行再培訓活動

新形勢下，各級事業單位需要專業性更高、綜合性更強的財務會計人員。因此，組織會計人員進行再培訓活動，盡快打造一支職業道德水平高、專業素質能力強的財會人員隊伍，更好地滿足新形勢下事業單位預算管理工作需要。具體來說，各級事業單位要積極組織本單位財會人員進行再培訓活動，通過定期開展政策研討會、技能培訓講座等多種形式及時更新事業單位財會人員知識結構與專業技能，讓事業單位財會人員能夠更加準確地理解和應用預算管理法律法規和相關政策條例，確保本級單位預算管理工作合法合規。全面預算管理模式下，預算管理工作要求事業單位財會人員具備一定的綜合素養，要精通信息技術與具體業務，事業單位應設置輪崗制度，加快推動財會崗位由基礎財務核算職能向綜合管理職能轉變，鼓勵本級單位財會人員綜合全面發展。最后，各級事業單位要針對財會人員制定完善的人員激勵機制，在預算管理工作中嚴格執行落實預算績效考核制度，保證事業單位財會人員具備較高的工作積極性。

四、結語

綜上所述，當前我國事業單位的預算管理工作處在新的機遇期，過去在預算管理工作中的一些問題在制度轉換期得以充分暴露，各級事業單位要針對當前預算編制不科學、預算執行不嚴謹、預算控制乏力和財務人員綜合素質薄弱等問題，認真分析研判，結合本級單位實際情況，從樹立正確的預算管理理念、優化預算編制、規范預算執行流程、加強對關鍵經濟活動的控制、組織會計人員進行再培訓活動五個方面進一步完善本級單位預算管理工作，切實提升事業單位的財政預算資金配置效率和經營管理水平，更好地為社會提供高質量的公共服務。