環評審批及環境監察對策

郭 敏

（鎮江市揚中生態環境局，江蘇 鎮江 212200）

前言

我國正在穩中求進的步伐中逐漸向綠色經濟社會轉型，高度重視生態環保與經濟共生發展，統籌兼顧經濟與生態文明建設，在滿足我國經濟發展需求及人民安居樂業、豐衣足食、幸福安康的要求前提下，實現綠色經濟行穩致遠、生態環境持續向好改善。基于此背景下，目前環評審批及環境監察工作中仍存在一定的問題，無法高度匹配當前我國綠色經濟發展的要求，抑制環保行業健康高質量發展。

1 環評審批及環境監察的意義

環評審批是審驗核實批復擬建項目在建設前的環境影響評價報告書中“承諾”的真實性合理性、合規合法性的行政行為，并不等于環評。環評審批的作用是從法律層面上對行政相對人（建設單位）形成約束、制約，確保新建設項目滿足國家對環境的法律法規要求，若不能滿足則責令按照相關政策進行整改，或觸碰環境紅線及國家相關環境法律法規底線則應該付出一定的法律代價。環評審批是環評中不可或缺且至關重要的環節之一，是守住環保的第一關。

環境監察是對環境保護直接具體的執法行為，是對我國高質量經濟發展背景下實現環境管理監督的有效重要措施[1]。同時環境監察充分體現了我國對環境和經濟發展關系的科學認知，為堅持生態優先、綠色發展保駕護航。

2 淺析環評審批存在的問題

2.1 環評審批主體定位不明

環評審批工作具有高復雜性、高廣泛性、高專業性、高系統性、高技術性等特點，這對環評審批工作人員提出嚴苛的高要求，在行使環評審批行政權力的同時，需要在環評審批考察核實過程中進行技術評估。當下環評審批工作人員自身的專業知識不足、缺乏人員配備，若將兩者重壓都放在環評審批工作人員身上，會導致環評審批工作寸步難行。其次，在環評審批發展進程中，其基本結構由最初的環保機關直接對新建設項目進行核查審批的單一結構，逐漸發展成為更加豐富和完善的結構體系，形成良好的環評審批運作流程。但這其中存在兩個隱性問題，一是環評審批的行政權力被錯誤認為是將技術評估活動作行政權力來行使，致使環評審批的側重點從行政權力轉變為其相應的責任，忽視環評審批的核心工作目標應是扎實推動環評舉措落到實處，不斷改善環境質量。二是未明確區分環評審批過程中中介環評機構的不同參與角色，混淆二者的功能及定位，不利于環評審批工作有序順利開展。

2.2 社會及公眾參與度不高

環境保護不是個人或單個國家的責任，而是整個地球村全體成員的義務。在我國環評審批現狀中，存在社會和公眾的關注及參與度較低的現象，在宣傳工作及效果不濟的背景下，影響環評審批因素主要體現在以下三個方面：一是社會各機構團隊、企事業單位、社會組織等對環評的關注度不夠，未能聚焦合力為環評添磚加瓦；溝通聯系性不強，不能對創新環評審批工作方式提供新活力，增加環評審批的工作難度。二是社會公眾參與積極性不高，未樹立科學正確的環境保護意識及主人翁意識，弱化公眾保護環境的主體地位；未能為環評審批科學決策提供有力保障，保障自身權益；未能提高環境與人類和諧發展的重要性認知，認為這是國家及政府層面才能解決的問題，導致不能達到對環評工作有效監督及不能提前預警環境問題的新時代要求[2]。三是企業和各建設單位以經濟效益為重而輕環境保護的發展理念，認為環評審批不過是一紙手續批文，未著眼未來進行科學規劃及未深刻認識到企業是環評報告書的責任主體，或只重視開工前環評審批結果，在后期生產中無環境保護意識，阻礙企業自身發展及嚴重影響環評審批工作效果。

2.3 環評體系制度不完善

當前我國環評制度體系不夠完善，而且監管力度相對薄弱，法規制度、技術規范體系的建立未能達到完善，且現有的環保法規對環評審批工作人員未形成可操作性，缺乏對環評審批工作的直接指導，嚴重打擊環評審批工作人員的積極性及自信心。此外還缺乏對環保方面高新技術創新開發的鼓勵，使環評工作方式落后、數據收集不完整準確，影響環評審批工作質量水平。

3 環評審批的策略探究

3.1 加強環評中介機構管理，明晰主體權責

環評審批技術評估是對環評文件質量及真實性從準確、數據、客觀的角度進行分析，對環評審批沒有決定權及行政能力。技術評估是通過專家把關，將解決單個或多個建設項目的繁雜問題構建數據化、可溯源及結構化、可落地性的系統性技術評估體系，進一步保障落實向上服務于環評審批管理、向下為環評措施研究夯基壘石的服務功能。基于此，在環評審批中明確權責主體、厘清環評審批的行政權力和技術評估的關系，明確技術評估是依據環評審批專業知識，針對建設項目真實環境做出客觀判斷的規范流程。這樣一來，在減弱對審批人員專業及責任壓力的同時，二者密切配合形成合力為環評審批工作增添助力，環評審批借助技術評估的專業性，將工作重心轉移到監督落實環評文件舉措、建立完善環評制度、不斷推進科學精準、系統治理的持久改善環境質量中。第二，在環評審批過程中有兩種角色的環評機構，一種是受建設單位委托為其進行環評文件編制的，一種是受環評審批機關委托為其進行技術評估的。此兩者雖均是提供依托專業知識運用來提供服務的，但其功能不同。受托于建設單位的環評機構不用承擔環評審批否決的法律責任，而環評審批機構委托環評機構做技術評估，環評機構也不應擔負環評審批行政職責。將二者角色明確定位，加大力度健全對二者的監督管理制度，提高其專業性和職業修養，提高該行業準入門檻及違法成本，避免作假及徇私舞弊等不良現象，全面優化環評環境及提升其質量[3]。

3.2 加大宣傳，提高社會及公眾關注度

對生態環境缺乏宣傳力度或宣傳導向有誤的現象是造成社會及公眾對環保問題不理性認知及低關注度的原因，亟需政策宣傳部門加大宣傳力度，結合新舊媒體、線上加線下多渠道宣傳環境保護，下沉去宣講普法，提高全民環保意識及參與積極性。一是建立健全聯動機制、數據化平臺，加強各機關部門、社會團體組織及企事業單位的高效溝通，通力合作強化環評審批前中后的執行質量[4]。例如聯合金融單位共同建立環評“黑名單”，對產生重大環境影響問題責令整改而無視或國家嚴禁建設項目等企業實行貸款限制，聯合證監會對企業上市和再融資的環評審批信息披露，放大處罰效果，引導企業自覺自動提高參與環境保護。二是切實增強環保信息公開力度，提高環保信息公開細致化、擴大參與主體的范圍、創新優化收集民意民情方式、完善公眾監督及檢舉反饋機制等手段引導公眾樹立參與意識，優化環評審批環境，不斷提升環評審批可持續發展。

3.3 完善環評體系制度

構建綠色發展環評法律及政策保障。補強環評監管相對薄弱環節，完善健康的法規制度、技術規范體系，細化對環評審批工作的直接指導，提高環評審批工作人員工作熱情及主動性。國家應加大對環保方面新興技術的發展投入，將其新興技術引進環評審批工作內，減輕人工工作壓力、提高工作效率及質量。強化環評事中事后及環評機構的監管，在放管服視角下，落實對項目建設中環保監督工作的同時，提高編制環評文件人員的專業素質、管理及培訓；深化提高環評機構的服務能力，為更優落實管理和服務提供有力保障。

4 環境監察的問題分析

4.1 環境監察力量薄弱

近年來，隨著我國經濟實力不斷攀升、經濟發展速度日漸高升，環境監察領域在不斷擴大，相對應的監察工作愈來愈繁重。在現有環保法律體系不完善的背景下，環境污染物容量飽和現象仍然存在，環境違法行為、環境突發事件偶有發生，環境風險防范對環境監察執法、監督、事故預警及防范處置能力等提出更高要求。我國目前的環境監察人員配比較低、設備陳舊及技術落后等原因在面對日益復雜的環境問題時，出現不能及時響應處理、強制糾偏、直接監督、公正快速反饋等局面[5]。環境監察工作人員的專業性和綜合素養不足的同時，環境監察人員配比不足即需要增加每個工作人員的任務及責任，這導致環境監察工作人員責任與任務和能力不吻合，產生力不從心、喪失工作積極性現象，不益于環境監察工作的開展。

4.2 環境監察手段落后

由于環境的復雜性極高，加大環境監察工作難度。同時，環境監察的法律背景不足，當前關于環境監察的法律法規零星分散于環保法中，導致環境監察法律體系不完善、環境監察工作缺乏主要依據等現象，影響環境監察查處效率及力度。機制方面存在環境監察主管部門及服務部門權責不明、與水利、公安、銀監會、商務部等多部門溝通不強、未建立協作機制，“單打獨斗”的推進開展環境監察工作，無法達到新時期環境監察目標。除引進環境監察內部設備與技術以外，環境監察部門與外部各部門未建立有效信息數據共享平臺，阻礙信息互通，形成信息斷層或斷聯情況，影響環境監察工作效率。

4.3 環境監察信訪壓力高

隨著我國社會經濟的不斷優升，城市圈的公眾環保意識逐步增強，在追求日益美好的生活水平的同時，逐漸提高對環境質量的要求。公眾對環境質量的訴求和其他社會問題會形成互相交織影響的局面，從而易導致突發事件，影響社會安定，將環境監察工作難度再升級。

5 環境監察的策略探究

5.1 打造專業環境執法隊伍

提高環境監察內部科學化、智能化、信息化、系統化、職能專業化如設置對外交流合作部，主要負責內外聯工作，科學合理分工，規避工作內容及責任混亂問題。與此同時，加大對大數據、高素質人才的引進，提高環境監測質量水平。其次，引用智能化信息系統高效處理環境監察數據，逐漸建立健全環境監察體系，提高數據準確性及系統性，整理歸納分析找出影響環境因素并建立環境預警監察機制，設置預警值或浮動區間預警值，高效實時對環境實施監控監察。另外，加強環境監察工作人員的培訓力度，提高信息技術化工具利用率，提高跨區域同行業交流學習，建立信息共享平臺，取長補短提升整體環境監察執法能力。創設科學、多角度的環境監察考核獎懲機制，可有力提高環境監察工作人員的自查檢省程度，設置行之有效考核獎懲機制，有利于提高監察工作人員工作熱情及效率，有助于環境監察管理體系保障落實。

5.2 提高社會多維度治理

加強多部門與環保部門有效聯動協作，建立健康完善的協調合作機制，聚焦多方力量，為環境監察工作提供強有力的背景保障。聯合司法、公安、工信等部門對環境犯罪違法行為細化定罪量刑，同頻合力打擊破壞環境違法行為及活動；聯合商務部加強對出口產品或企業的環境監管等方式，提高企業環境違法成本，促使企業重視環保并形成環境污染有效治理內部體系，變被動為主動，積極參與到環境治理及自察的內循環，有效改善生態環境質量。此外，創立以上各部門大數據平臺以加強各方信息共享、意見交流。從國家層面利用輿論加大宣傳效果，組建環保公益社會組織，與環保部門形成協力交叉，實現國家、社會、人民對企業進行共同監督。

5.3 加強環境監察理念轉型

目前我國處于全面建成小康社會的決定性階段，社會經濟進步對環境安全提出高要求，應轉變環境監察執法管理監督理念，創新環境監察執法模式，建設完善的環境監察體系，實現環境監察精細化、智能化、高效化，以跟上社會經濟發展腳步及滿足公眾新期待。

6 結語

環評審批及環境監察是我國環評中的兩駕馬車，妥善處理環評審批及環境監察在時代發展進程中的問題，統籌協調經濟、生活、生態、安全等我國社會的多元需要，是實現我國發展綠色經濟的有力舉措。