國土空間規(guī)劃背景下城鎮(zhèn)低效土地整治方法探討

李瑩 尉曉娟

河北陸源土地規(guī)劃咨詢有限公司 河北 石家莊 050000

引言

隨著社會的快速發(fā)展，對土地資源的利用率越來越高，出現(xiàn)了土地資源短缺與污染問題。為了合理利用土地資源，相關(guān)部門應(yīng)強(qiáng)化土地管理與規(guī)劃力度。同時，隨著城市化的不斷發(fā)展，社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生改變，高效利用土地資源可以在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的同時，獲得更大的生態(tài)效益。且城市化發(fā)展進(jìn)程中也會帶來較大的污染問題，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生巨大破壞。此時強(qiáng)化土地管理與規(guī)劃工作，可以在合理利用土地資源的基礎(chǔ)上，降低對環(huán)境的破壞程度，節(jié)約土地資源，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。

1 土地整治項(xiàng)目的意義

隨著經(jīng)濟(jì)和社會的高速發(fā)展，人們?yōu)榱双@得更多的礦物質(zhì)產(chǎn)品，不停地開發(fā)和利用自然資源，人類賴以生存的環(huán)境和地球上最豐富的資源日益受到破壞。必須重新開墾礦區(qū)，提高受影響土地的復(fù)墾率，許多國家仍在設(shè)法解決這些問題。在中國已明確規(guī)定：開采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地，耕地、草原、林地因采礦受破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜采取復(fù)墾利用，植樹種草或其他利用措施。相關(guān)資料顯示，國外土地開墾率通常在70%～80%，而中國某些地區(qū)的開墾率低于1%[1]。因此，加強(qiáng)資源相對貧乏的中國土地開墾進(jìn)程,有利于緩解人類與耕地的矛盾，有效改善受影響地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)和促進(jìn)社會穩(wěn)定發(fā)展。

2 國土空間規(guī)劃背景下城鎮(zhèn)低效土地整治方法

2.1 強(qiáng)化土地整治項(xiàng)目新增耕地管理的對策建議

2.1.1 因地制宜，精心周密設(shè)計(jì)土地整治。依據(jù)項(xiàng)目區(qū)的海拔高程、地貌類型、地面坡度、相對高差以及氣候條件、水文與地質(zhì)、土壤類型與分布、理化性狀、植被類型及分布情況，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力和土地利用限制因素等劃定項(xiàng)目片區(qū)，合理確定土地利用規(guī)劃布局，通過方案比選和綜合優(yōu)化，分析土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持工程的布局方案，因地制宜、合理確定田塊的設(shè)計(jì)高程、田坎高度、田面坡度等參數(shù)，合理確定工程布局[2]。如，在無地面灌溉條件的項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，田面坡度不宜超過6°，田面坡度大于6°的田塊應(yīng)修建水平梯田。同時在項(xiàng)目設(shè)計(jì)過程中要通過調(diào)查問卷、座談交流、訪談、征求意見、公示方案等形式強(qiáng)化公眾參與意識，提高公眾參與程度，廣泛采納公眾意見。

2.1.2 履行義務(wù)，推進(jìn)耕作層剝離再利用。非農(nóng)業(yè)建設(shè)依法占用耕地特別是永久基本農(nóng)田的，建設(shè)單位應(yīng)在項(xiàng)目開工建設(shè)前，按照《耕作層剝離利用技術(shù)規(guī)范》將所占用耕地耕作層的土壤進(jìn)行剝離，一般剝離的厚度不少于30cm。剝離的耕作層土壤要就近恢復(fù)或利用，主要用于耕地開發(fā)項(xiàng)目、“旱改水”耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目、農(nóng)地整治項(xiàng)目、中低產(chǎn)田改造項(xiàng)目、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和土地復(fù)墾等，以增加耕作層厚度，改善土壤結(jié)構(gòu)。相關(guān)單位要統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排，確保耕作層土壤剝離利用活動在時間、空間上做到有效銜接。

2.1.3 完善政策，加大土地整治宣傳力度。在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，通過“立、改、廢”，進(jìn)一步細(xì)化、完善各項(xiàng)制度，從頂層設(shè)計(jì)的角度制定出臺土地整治法或土地整治條例。完善土地整治標(biāo)準(zhǔn)，同時將成熟的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上升為國家標(biāo)準(zhǔn)。創(chuàng)新體制機(jī)制，建立健全土地整治項(xiàng)目后期管護(hù)機(jī)制，探索建立項(xiàng)目實(shí)施激勵機(jī)制，確保項(xiàng)目社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益長久發(fā)揮。創(chuàng)新方式方法，以喜聞樂見、通俗易懂的形式，多層次多角度做好土地整治政策的宣傳，暢通監(jiān)督和反饋渠道，對土地整治項(xiàng)目可行性研究、初步設(shè)計(jì)、項(xiàng)目的招投標(biāo)、施工與監(jiān)理、竣工驗(yàn)收等信息進(jìn)行實(shí)時全程公告，通過網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)、電視、微信、報紙等及時公布相關(guān)信息，接受社會公眾的廣泛監(jiān)督和反饋。制定相關(guān)措施，加強(qiáng)對監(jiān)督和反饋意見的核實(shí)整改，并及時回復(fù)。

2.2 工程建設(shè)土地整治[3]

①土地平整工程：某項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)根據(jù)梯田建設(shè)的要求，將原有的凌亂、田面寬度較窄的地塊進(jìn)行修整推平。田塊寬度不小于10m，個別地塊由于地形原因控制寬度不小于8m，田坎高差控制在3m左右，田塊沿等高線方向坡度控制在1/1000～1/800之間，使田面土壤穩(wěn)定、水土保持效益明顯。②灌溉工程：本著節(jié)約用水和水土保持的目的，設(shè)計(jì)全部采用地下埋設(shè)PVC管道、地頭出水樁出水灌溉技術(shù)，不僅可以有效節(jié)約水資源，更能合理調(diào)配、使用水資源，集約、節(jié)約用水，有效發(fā)揮水資源的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，并在一定程度上減少水土流失。③林網(wǎng)工程：項(xiàng)目規(guī)劃沿田間路兩側(cè)、田塊田埂內(nèi)側(cè)種植側(cè)柏，并在邊坡坡面播撒先鋒物種。植物根系能夠增強(qiáng)土壤團(tuán)聚體穩(wěn)定性和土壤抗剪切強(qiáng)度，減弱土體崩塌；先鋒植物的迅速生長，能夠有效減弱降水和地面徑流的沖刷，起到控制裸露坡面水土流失的作用，二者最終達(dá)到生態(tài)恢復(fù)與水土保持并進(jìn)的目的。④通過將荒坡地改造成梯田，在保證水平梯田適應(yīng)機(jī)耕和灌溉，以及保證田坎的堅(jiān)固和穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，通過土地平整工程、灌溉工程、林網(wǎng)工程的實(shí)施，達(dá)到既增加耕地面積和提高耕地質(zhì)量，又治理當(dāng)?shù)厮亮魇c改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的目的。通過項(xiàng)目實(shí)施，在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)了生產(chǎn)路，極大地方便了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。通過該項(xiàng)目實(shí)施，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件將得到極大改善，有效地提高了耕地的數(shù)量和質(zhì)量，土地生產(chǎn)力得到顯著提高，生態(tài)環(huán)境明顯改觀。

2.3 儲備補(bǔ)充耕地全生命周期信息化管理建設(shè)

為適應(yīng)耕地保護(hù)的新形勢，堅(jiān)持?jǐn)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的保護(hù)，耕地全生命周期信息化管理已成為確保新形勢下耕地保護(hù)的重要舉措。“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，深入實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，通過新一代信息技術(shù)，加大耕地保護(hù)監(jiān)管建設(shè)力度”[4]。同時，通過開展耕地保護(hù)智能化監(jiān)管核查，以“儲備補(bǔ)充耕地＋”的理念謀劃部署，將儲備補(bǔ)充耕地與地理信息、互聯(lián)網(wǎng)等信息化技術(shù)相結(jié)合，構(gòu)建常態(tài)化、立體化、制度化的耕地保護(hù)智能化監(jiān)管體系，進(jìn)行儲備補(bǔ)充耕地全生命周期信息化管理，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察力度，織密耕地保護(hù)“監(jiān)督網(wǎng)”，有助于堅(jiān)決遏制增量違法用地，為耕地保護(hù)保駕護(hù)航。目前，儲備補(bǔ)充耕地保護(hù)工作中，普遍存在以下問題：數(shù)據(jù)相對分散、未進(jìn)行數(shù)據(jù)整合，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范化管理，對于歷年耕地核查圖斑數(shù)據(jù)，無法直觀有效地了解和掌握歷年管護(hù)情況；數(shù)據(jù)共享性差，新增補(bǔ)充耕地不能及時給變更調(diào)查、農(nóng)轉(zhuǎn)用、衛(wèi)片執(zhí)法等工作使用；缺乏更新維護(hù)機(jī)制、數(shù)據(jù)更新滯后；土地整治項(xiàng)目檔案資料以傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案方式進(jìn)行管理，未進(jìn)行電子檔案信息化，缺乏檔案電子化管理機(jī)制；對于耕地核查監(jiān)督工作缺乏有效的監(jiān)管及責(zé)任追溯機(jī)制，缺少責(zé)任到人、目標(biāo)化、定量化、制度化的監(jiān)督考核管理辦法；在儲備補(bǔ)充耕地保護(hù)工作中，信息化較弱，缺乏深度挖掘和分析的信息化手段，缺乏全生命周期的信息化管理手段。為適應(yīng)耕地保護(hù)工作的新形勢、新舉措，通過信息化技術(shù)搭建儲備補(bǔ)充耕地全生命周期信息化管理系統(tǒng)，可以有效解決上述問題，通過儲備補(bǔ)充耕地全生命周期信息化的建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)土地整治及耕地保護(hù)工作的定量化、自動化、標(biāo)準(zhǔn)化、定位化、科學(xué)化，準(zhǔn)確把握新時代耕地保護(hù)工作面臨的形勢和任務(wù)，切實(shí)改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理，主動預(yù)警監(jiān)管，強(qiáng)化源頭管控和后期監(jiān)管促進(jìn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”保護(hù)，推動耕地保護(hù)工作智能化、綠色化發(fā)展。

2.4 人地協(xié)調(diào)的土地整治

首先為目標(biāo)模式。土地整治的目標(biāo)模式通常都是由對象和內(nèi)容所決定的，在過程中需要根據(jù)土地整治對象與內(nèi)容進(jìn)行劃分，并且土地整治還包含了土地整理與土地復(fù)墾及土地開發(fā)等。在土地整治內(nèi)容與形式不斷變化的基礎(chǔ)上，需要細(xì)化多個項(xiàng)目，如農(nóng)用地的整治與農(nóng)村建設(shè)用地的整治以及為利用土地的開發(fā)等，同時還應(yīng)將被損壞土地和被污染土地的整治包含其中；其次即為整治重點(diǎn)。在人地協(xié)調(diào)背景下的土地整治實(shí)踐應(yīng)依照整治重點(diǎn)與發(fā)展趨勢來開展工作，并且還應(yīng)堅(jiān)持空間效率的提升和空間邊界的管控原則，然后全面協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的整治關(guān)鍵點(diǎn)[5]。針對空間結(jié)構(gòu)來講，需要圍繞著田塊平整與渠網(wǎng)配套等多項(xiàng)內(nèi)容來開展土地整治，而生活空間則需要依照優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地資源和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地來對土地進(jìn)行整治。另外，生態(tài)空間應(yīng)依照強(qiáng)化農(nóng)村生態(tài)服務(wù)功能來實(shí)施土地的整治；再次即為行為理性。在人地協(xié)調(diào)的土地整治模式中，價值理性需要從空間整合與調(diào)控優(yōu)化角度出發(fā)，這樣的方式不僅可以確保生態(tài)空間的最大化，還能夠保障農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢得到發(fā)揮，并且在改善群眾居住環(huán)境和強(qiáng)化景觀格局等方面也有著一定的幫助；最后即為運(yùn)作模式。目前，對土地整治模式的討論相對較多，但由于認(rèn)識的角度與規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)方面存在差異，導(dǎo)致土地整治始終都沒有一個統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而使得土地整治模式呈現(xiàn)出了多樣化和多元化。從行為模式理論角度分析，土地整治的運(yùn)作模式可認(rèn)定為是依照行為和效果所開展的工作，也是基本行為框架和標(biāo)準(zhǔn)。人地協(xié)調(diào)下的土地整治模式特點(diǎn)主要為全域化、整治單元以及行為模式等。

2.5 “3S”集成技術(shù)在土地整治項(xiàng)目中應(yīng)用

“3S”集成技術(shù)在土地整治中的應(yīng)用，主要包含在土地利用過程中、土地整治工程實(shí)施過程中以及土地資源管護(hù)過程中。集成技術(shù)可利用GPS快速確定目標(biāo)，利用RS迅速、客觀地監(jiān)測各類所需信息，最后使用GIS對多種來源的時空數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合處理、動態(tài)存貯、集成管理、分析加工等，將3種技術(shù)有機(jī)結(jié)合實(shí)現(xiàn)對目標(biāo)變化過程的信息進(jìn)行動態(tài)的直觀反映，并通過其處理方法，及時對變化信息進(jìn)行提取、更新和分析，有利于野外數(shù)據(jù)調(diào)查、數(shù)據(jù)采集和測量的快速完成。由于依靠傳統(tǒng)的作業(yè)方式已難以快速、準(zhǔn)確地確定出可開發(fā)耕地范圍，“3S”集成技術(shù)融合了遙感、空間分析以及先進(jìn)的計(jì)算機(jī)處理技術(shù)，結(jié)合“三調(diào)”數(shù)據(jù)、基本農(nóng)田數(shù)據(jù)、林地?cái)?shù)據(jù)以及生態(tài)紅線數(shù)據(jù)等，通過室內(nèi)分析處理，快速篩選出具備實(shí)施潛力的可開發(fā)耕地資源，降低了傳統(tǒng)實(shí)地踏勘、測量所需的時間成本、人力成本和資金成本[6]。在土地整治項(xiàng)目施工階段，階段性地利用“3S”集成技術(shù)，如無人機(jī)對項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行航拍，能及時、精準(zhǔn)、低成本地掌握工程實(shí)施進(jìn)展和安全情況，高分辨率的遙感技術(shù)能夠?qū)?xiàng)目實(shí)施規(guī)模、新增耕地面積、道路建設(shè)、水利設(shè)施配套以及農(nóng)田防護(hù)林栽植情況進(jìn)行有效獲取，通過提取土地工程地物信息并建立相應(yīng)的評價模型，能夠有效地實(shí)現(xiàn)土地整治過程的動態(tài)監(jiān)測。

2.6 全域土地綜合整治

進(jìn)行精準(zhǔn)定位，突出當(dāng)?shù)靥厣?。全域土地綜合整治需要建立在科學(xué)合理規(guī)劃基礎(chǔ)上，利用綜合性整治（包括內(nèi)涵綜合、目標(biāo)綜合、手段綜合、效益綜合等）措施推動不同類型土地綜合性利用（包括農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)等）[7]。從現(xiàn)階段來看，很多鄉(xiāng)村地區(qū)土地分布較為混亂，土地利用率較低，土地資源存在嚴(yán)重浪費(fèi)的情況，缺少集中性、統(tǒng)一性、科學(xué)合理的規(guī)劃。為了充分發(fā)揮土地綜合整治效果，需要遵照先規(guī)劃后建設(shè)的基本原則，綜合性考量土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、歷史文化沿革等多方面因素，制定出精準(zhǔn)的土地規(guī)劃。

3 結(jié)束語

綜上所述，在國土空間規(guī)劃要求下，要對以往粗放型的土地使用模式進(jìn)行創(chuàng)新與優(yōu)化，對城鎮(zhèn)低效土地進(jìn)行綜合性整治，提高土地利用率，充分挖掘城鎮(zhèn)土地的潛在價值，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)增長、新型城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展提供保障。