生態環境保護規劃實施中存在的問題及對策分析

李 娟，周沛婕，吳永杭

（1.浙江省金華生態環境監測中心，浙江 金華 321015；2.金華市生態環境保護發展中心，浙江 金華 321017）

我國建國伊始就十分重視生態環境保護工作，以三北防護林為代表，相繼開展植樹造林、防風固沙等生態工程。改革開放后，由于我國人口壓力和經濟發展，特別是重化工業發展和城市機動車尾氣的排放，使我國大氣污染、水污染、固體廢棄物污染十分嚴重，生態環境總體呈現惡化的趨勢。隨著全球環保意識的廣泛傳播，保護地球生態環境，防止生態系統失衡成為各國重要目標。我國生態環境保護規劃起步相對較晚，且生態環境保護具有涉及范圍廣、多學科交叉、注重實踐等特點，在規劃實施過程中還存在各種問題，規劃實施還有較大的提升空間。相信隨著我國政府對生態環境保護規劃的重視及規劃工作的深入推進，未來我國環境保護工作會取得更好的成績。

1 生態環境保護規劃實施的意義

生態環境保護規劃，主要是根據我國現階段的環境承載能力和經濟發展水平，實施環境保護方針，制定符合我國國情和社會經濟發展現狀的生態環境保護策略，從指導思想、行動綱領、污染物減排目標、環境保護目標、制度創新、生態環境重點保護工程等內容出發，實現建設美麗中國的初衷。

1.1 有助于統籌推進生態文明建設

改革開放以來，我國經濟發展迅速，人民生活水平迅速提高，取得了舉世矚目的發展成績，但我們也清醒地認識到，我國主要以粗放式經濟發展模式為主，在經濟發展過程中，主要依靠消耗大量資源和犧牲自然環境為代價，這種發展模式是不可持續的，因此國家提出了建設生態文明的理念。生態文明就是要按照自然規律，妥善解決發展過程中人與自然環境、經濟發展與自然環境之間的矛盾，以可持續發展為目標，實現資源節約型、環境友好型的發展模式，實現人與自然和諧相處，經濟發展與環境保護共同實現。

在新的發展階段，以科學發展觀為代表的發展理念，是我國生態文明建設的重要體現，隨著“綠水青山就是金山銀山”發展理念的深入，我國社會主義建設最終目標是實現全國人民共同富裕，享受經濟建設和改革開放帶來的發展成果，在這個過程中，生態文明是滿足我國群眾基本物質需求后的精神需求之一，只有加強生態環境保護規劃工作，才能有計劃、有步驟、有重點地完成生態環境持續改善，從而實現生態文明建設[1]。

1.2 有助于系統推進生態環境保護工作

生態環境保護工作是一項內容范圍廣、時間持續性長、關乎國家發展全局的戰略工作，因此在具體操作中，就要借鑒我國經濟建設發展模式，以五年一個周期完成環境保護規劃，從而在實際操作中有重點、有目標地為我國生態環境建設制定出切實可行的保護方案。鑒于十三五時期我國經濟發展高耗能、產業附加值偏低、循環經濟水平有待提高的局面，國家主要從降低單位能耗、重點提高工業附加值，大力推進技術改造入手，從而實現高附加值、低消耗、低排放的產業結構加快形成，清潔生產取得明顯進步，生態經濟成為新的經濟增長點。

在實際環境保護工作中，由于生態環境包含著大氣、水源、土壤、植被等，人類的工業生產和生活對環境都會造成直接或者間接破壞，因此在治理與保護時，就要從專業出發，綜合各種治理手段，有計劃、有步驟地做好治理工作[2]。過去一段時間，生態環境保護工作由于缺乏系統規劃，往往僅對單一污染源進行治理，沒有考慮到生態環境的復雜性，導致治理效果不明顯。例如，針對水污染的治理，對化工、印染、造紙等行業企業污水排放進行嚴格管理，卻忽視了對生活污水的治理，造成部分河段水源富營養化，客觀上沒有達到水源保護效果。在實際生態環境保護過程中，要認識到生態系統的復雜性，以規劃的形式完成治理目標和治理措施的制定，從而實現環境保護工作扎實推進。

1.3 有助于全面實現經濟社會的可持續發展

工業革命以來，人類科學技術水平快速發展，社會生產力水平大大提高，在這個工程中，對地球的生態環境造成了極大破壞。以氣候變暖為代表的環境問題已經成為關乎人類生存的重要難題，目前世界各國已經普遍達成共識，要想實現人類社會的可持續發展，就要全球各國共同行動起來，轉變人類社會的發展方式，不斷推進生態環境持續改善。

我國作為世界最大的發展中國家，在努力推進經濟發展與生態環境保護工作中，逐漸認識到可持續發展戰略是必須選擇的道路。不同于西方發達國家已經完成工業化，我國目前逐步邁入后工業化時代，在相當長的一段時間內，我國還需要保持一定量的資源消耗。在目前的生態環境保護工作中，我們既要保證經濟發展的需要，又要根據環境保護，對于一些高耗能、高污染的企業進行產能限制。歷史已經證明，市場經濟不是萬能的，必須進行適當監管。在生態環境保護規劃中，我們要根據我國的具體國情，分步驟，分階段推進生態環境保護工作，既要著眼于經濟發展需求，又要考慮資源與環境的承載力，從而真正實現建立在生態環境系統良性循環基礎上的經濟社會發展。

2 生態環境保護規劃實施中存在的問題

2.1 缺乏生態環境保護規劃專門的法律支撐

目前我國生態環境保護工作已取得了積極成效，在法律方面，國家層面《中華人民共和國環境保護法》《全國生態環境保護綱要》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國土壤污染防治法》等法律法規的出臺，地方層面各地區根據當地的環境保護工作，推出了地方性的法律法規來進行生態環境保護工作，實現了依法治理的局面。但具體到生態環境保護規劃工作，主要是國務院制定國家五年生態環境保護規劃，各個地方政府再根據本地區的生態環境現狀制定地方五年生態環境保護規劃。以《“十三五”生態環境保護規劃》為例，對我國的生態環境保護面臨的形勢、保護原則、主要目標、重點任務等進行了總體規劃，對五年的生態環境保護進行統籌規劃，使五年的生態保護工作更加具有針對性和方向性。綜合近年來生態環境保護，我們可以看到，一些影響惡劣，不顧環保要求，頂風作案的破壞環境安全事件時有發生，除了肇事者為了利益而不顧國家環保政策外，也與目前生態環境保護規劃執行缺乏約束力有關。雖然規劃明確了具體的目標和實施途徑，但是由于缺少法律約束，最終在執行層面容易打折扣，這樣的生態環境保護規劃無法真正達到規劃預期目標，只有加強完善生態環境保護規劃專門法律支撐或將生態環境保護規劃以法律形式確立下來，才能加強規劃的執行力和強制性，實現規劃工作的既定目標。

2.2 缺乏對生態環境保護規劃的系統認識

由于地球生態系統的復雜性，加之我國在過去相當長的一段時間內以經濟建設為中心的發展方針，導致生態環境保護工作呈現出分散化和碎片化，對于生態環境呈現出分類保護的情況，缺乏綜合性全局的考量，導致環境保護效果不盡如人意。反映在生態環境保護規劃上，就是重治理，輕規劃，缺乏全局意識。我國在環境保護過程中，各個政府部門交叉治理、各管一段的現象十分常見，特別是由于河流、大氣等污染影響范圍廣，涉及的行政區域眾多。過去的環境保護工作往往呈現出各自為政，缺乏統一治理措施，造成不法分子利用管理漏洞污染環境的情況，影響了生態保護工作的具體推進。隨著生態環境保護工作的推進，人們認識到環境保護工作需要全球合作，具體到我國，不但要促進與國外環境保護機構合作，共同研究如何保護地球環境，還要在國內生態環境保護工作中加強跨地區合作。生態環境保護規劃的制定，也是為實現跨區域環境保護工作的推進而制定的統一策略。我國目前面臨的生態環境保護既有全國范圍性的，例如碳減排、大氣污染治理、黃河水源保護等，也有地區性的，例如國家珍稀動物保護區的建立和北方地區的風沙治理。生態環境保護規劃改變了以往各地區單打獨斗的局面，以總綱的形式對生態環境保護作出了治理規劃，從而有利于凝聚共識，將環境保護力量綜合運用起來，共同完成環境保護工作。生態環境保護規劃的實施，有利于充分利用我國社會主義集中力量辦大事的優勢，將環境保護工作推入快車道。

2.3 生態環境保護工作執法力度需進一步提高

目前我國生態環境保護工作中也存在對環境破壞行為的震懾力不夠強的問題，部分企業存在僥幸心理，再加上執法自身存在的問題，導致生態環境保護工作很難落到實處。造成這種現象有以下原因：一是生態環境保護是一個大工程，工作雖由各地環保部門負責，但在實際管理中，往往涉及水利、建設、國土等多個部門，如果缺乏統一的協調機制和管理制度，或者缺乏明確的管理邊界，各部門在管理工作中，容易存在互相推諉現象，當破壞環境的行為發生時，造成生態環境保護工作陷入多部門介入反而無人管理的局面；二是隨著我國對環境保護力度的加大，一些破壞環境的違法行為更加隱蔽，這對于執法人員的工作要求更高，反映在具體執行工作中，就是人員配備不足[3]。目前我國破壞生態環境保護的行為呈現出零星化、分散化，小型化的特點，沒有充足的執法人員，就無法及時發現破壞環境行為，特別是目前一些破壞生態環境的行為已經從傳統的工業區轉移到鄉村，這就更加加大了環保執法難度，因此，在現有執法隊伍的基礎上，要充分利用科技手段進行執法監督，要依靠人民群眾的力量來實現環境保護工作推進，發動人民群眾進行環境監督和治理。

3 提高生態環境保護規劃實施的對策分析

3.1 加強對生態環境保護規劃的重視

生態環境保護規劃的制定和實施，是一項綜合性、系統性、技術性要求都十分高的工作。目前我國的環境保護規劃要想真正實現落地，取得預期的成效，就要從思想觀念上重視這項工作。在規劃執行過程中，要從觀念上認識到生態環境保護工作要規劃先行，以規劃確定計劃，以計劃實現目標執行。除了加強思想重視外，還要從立法上給予充分重視，要從法律上對生態環境保護規劃的重要性予以確立，以法律形式確立規劃的地位。在各地政府實施生態環境保護工作時，要按照規劃要求嚴格執行，確保規劃的嚴肅性和法律性，不得隨意更改生態環境保護工作的具體目標和任務內容，確保環境保護工作按時完成。同時要利用考核、年度監測、中期評估、終期評估等措施對規劃的執行情況進行跟蹤監督，促進規劃順利實施。

3.2 加大對生態環境保護工作的投入

圍繞規劃確定的目標任務，從資金、技術改造升級方面加大投入，順利推進生態環境保護規劃實施。增加資金投入，保障生態環境保護工作對環境基礎能力建設和環境治理體系建立的資金需求，資金的投入可以有效提高環境檢測設備智能化和信息化能力建設，為環保工作的執行提供更加有利的硬件設備支持。增加技術升級改造，主要是針對污染企業，可以技術支持的形式完成節能減排，從而實現環境保護的目的。生態環境保護工作與發展經濟并不矛盾，隨著清潔能源和低碳技術的發展，綠色生產正在成為新時期工業的一大特色。為了促進環境保護工作，要對一些污染大戶進行技術改造升級，幫助企業實現節能減排的目的。

3.3 加強生態環境保護執法隊伍建設

打造一支執行力強、有法必依的執法隊伍，是實現生態環境保護工作的重要保證，可以有效震懾破壞環境的違法行為。隨著我國法治水平的提升，執法隊伍的建設水平有了較大提高。目前來看，加強生態環境保護工作執法隊伍建設，主要從以下幾方面入手：首先，要完善管理體制，梳理優化環保部門的執法權力和執法能力，處理好各職能部門的關系，各司其職，齊抓共管，協作配合，從管理上確保執法隊伍的統一性；其次，要加強環保執法的公開性，依靠人民群眾推進環境保護工作。在實際工作中，對群眾反映的環境問題要及時進行實地調查并采取有效措施，并將環境問題和治理結果告知公眾。通過有獎舉報等方式，充分激發群眾參與環境保護的熱情，從而實現人人監督的局面，為環境保護工作注入新的血液；最后，要通過日常檢查、常規檢查、交叉檢查、專項檢查等方式，加大執法監察力度，確保及時發現問題和解決問題，杜絕保護主義思想和行為的蔓延，嚴格依法處置擾亂執法工作的相關人員。

4 結語

隨著人類社會文明的發展，人與自然和諧相處，保護地球這個人類唯一的家園已經成為世界各國的共識。我國堅持社會主義可持續發展戰略，把環境保護作為一項基本國策，根據各個階段的發展特點，有計劃、有步驟地實施推進生態環境保護各階段工作，取得了舉世所矚目的成就，相信未來隨著我國生態環境保護工作的持續推進，我國的環境保護會迎來新的發展。