關于建設項目竣工環境保護企業自主驗收的思考

盧 海

（六盤水市環境工程評估中心，貴州 六盤水 553000）

1 建設項目竣工環境保護驗收歷程

1.1 建設項目竣工環境保護驗收的定義

建設項目竣工環境保護驗收是指建設項目竣工之后，環境保護行政主管部門根據相應法規，依據環境保護驗收監測或調查結果，并通過現場檢查等手段，考核該建設項目是否達到環境保護要求的活動。

1.2 建設項目竣工驗收制度更迭

自2002年2月1日起正式施行《建設項目竣工環境環保驗收管理辦法》以來，到目前為止，我國建設項目竣工環境保護驗收已有20年歷史。過程中先后經歷了以環保主管部門為主體責任的審批制驗收、過渡階段的備案制驗收，直到2017年11月20日起，實施《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》（以下簡稱“暫行辦法”）以來，明確以企業為主體責任的備案制的自主驗收。從此，項目建設單位從原來的“被動監管”轉變為現在的“主動開展”，生態環境監管部門由最初的一條線審批轉變為主管部門審批和企業自主驗收分開兩條線的方式[1]。

1.3 更迭背景

企業自主驗收備案制是在國家“放管服”改革制度下的成果，驗收責任主體由過去的出具審批文件的環境主管部門變為現在的項目建設單位，驗收形式也從審批制改為備案制，驗收組成員更是很大程度上得到了簡化。在此背景下，如何才能確保項目竣工驗收過程規范、驗收報告結果可信就顯得尤為重要。

1.4 項目竣工環保驗收的意義

開展項目竣工環境保護驗收，有利于項目實施后倒查項目所建環境保護設施是否有效處理項目污染物并使其達標排放；同時有利于對項目正式投運后評估其對周邊環境產生的影響情況；也有利于檢測項目是否需要采取整改措施，在確保項目正常運營情況下，與環境協調發展；有利于為生態環境主管部門針對項目監管提供技術支撐。

除此之外，開展項目竣工環保驗收，可以為生態環境主管部門展開環境監察、核對項目實際建設與項目環評評價是否與批建相符提供有效參考依據[2]。

2 建設項目竣工環境環保驗收現狀及存在的問題

2.1 現狀

2.1.1 暫行辦法明確規定的主要內容

暫行辦法規定項目竣工驗收報告分為驗收監測（調查）報告、驗收意見和其它需要說明的事項等三項內容。明確規定了項目驗收合格與否的標準，明確規定了驗收工作組成員組成，同時明確規定了項目驗收時限等，并要求建設單位在自主驗收過程中不得弄虛作假。

2.1.2 暫行辦法規定的驗收程序

建設項目竣工后，建設單位或其委托的具備相應能力的技術機構根據項目的類別（污染影響類、生態影響類），依據已經發布的相應的驗收技術規范，對該項目編制驗收監測報告或者驗收調查報告（以下統稱“驗收報告”），驗收報告編制完成后，作為主體單位的項目業主應根據驗收報告，逐一檢查項目是否存在不符合暫行辦法規定的情形，對不需整改的提出驗收意見；對需整改的，建設單位進行整改合格后，方可提出驗收意見。

在時效方面，應在驗收報告編制完成后5個工作日內，公開驗收報告，公示期限不得少于20個工作日[3]。同時建設單位需要向所在地縣級以上環境保護主管部門報送相關信息，接受監督檢查。驗收報告公示期滿后5個工作日內，建設單位應在全國建設項目竣工環境保護驗收信息平臺（以下簡稱“信息平臺”）填報項目基本信息、環保設施驗收情況等相關信息，并由環保主管部門對其信息進行公開。

2.1.3 暫行辦法規定的驗收方式及驗收工作組成員

為提高驗收的有效性，在提出驗收意見的過程中，建設單位可以組織成立驗收工作組，驗收方式主要有現場檢查、資料查閱、召開驗收會議等。

驗收工作組成員可以由項目設計單位、施工單位、環評文件編制機構、驗收報告編制機構等單位代表及專業技術專家等組成。

2.2 存在的問題

2.2.1 項目建設單位環保意識問題

在實際工作中，常有部分企業因環保驗收手續不完善被處罰，或有些企業因為超標排污被處罰等，主要原因是對企業環境保護認識不到位，盲目追求經濟效益的同時忽略了環境保護，抱著僥幸心理運行項目，或忽略了項目環評審批后，還需要進行竣工環保驗收。當被生態環境主管部門處罰時，才補充完善環保手續，造成不必要的損失。

2.2.2 公示時限問題

暫行辦法規定項目驗收報告編制完成后5個工作日內公開驗收報告，公示期限不得少于20個工作日，實際工作中，目前大多數企業組織驗收報告公示時，存在公示時限不足，甚至沒有進行公示，或者建設單位在不滿足公示要求的情況下登錄信息平臺填報項目信息，導致竣工項目環保驗收公示環節不符合規定，造成生態環境主管部門不能及時了解并對相應建設項目進行監督管理[4]。

2.2.3 驗收組成員問題

暫行辦法規定驗收組成員可以由項目設計單位、施工單位、環評文件編制機構、驗收報告編制機構等單位代表及專業技術專家等組成。與實行審批制驗收時期相比，差別不大，但在實際自主驗收時，成員主要有建設單位、驗收報告編制單位和專業技術專家組成，驗收報告編制單位接受企業委托，在編制完成驗收報告后，邀請專業技術專家對驗收報告進行查閱時，并沒有對每個驗收項目實際建設情況進行現場核實，沒有與 驗收報告主要內容進行逐一比對，便以建設單位名義出具項目竣工環保驗收意見，驗收報告編制單位將驗收報告、驗收意見等資料在信息平臺進行填報，作為項目通過竣工環保驗收備案[5]。

在現實操作中，通常是由項目建設單位邀請三名“專家”會同項目業主、驗收報告編制單位組成項目驗收組成員，驗收報告編制單位獲取勞動報酬。項目業主為了項目順利通過驗收備案，在缺少或監管滯后的情況下，建設項目的竣工環保驗收手續就“完成”了[6]。由于項目業主環保意識不強，環保責任落實不到位，導致項目在驗收過程中，對于存在需要提出整改而沒有提出整改要求，或已提出整改要求的但項目業主并沒有整改落實。環保主管部門后期監督檢查時，看到的是項目環評手續完善的假象，但項目實際情況與驗收不符。因而導致監管難、處罰無依據等，對生態環境行政主管部門對項目進行日常監管造成困難。

2.2.4 驗收環境監測問題

項目驗收環節中存在驗收環境監測，需委托具有資質的第三方進行項目環境驗收監測，第三方監測單位由于與項目業主存在利益關系，因而常導致出現諸如驗收監測工況是否滿足監測要求，監測技術人員是否根據項目周邊環境敏感目標及驗收監測技術規范要求進行環境監測，驗收監測方案是否滿足技術規范要求，監測數據是否可靠等等問題。

2.2.5 驗收報告內容與實際建設內容不符問題

由于多數項目業主沒有技術能力編制驗收報告，常委托第三方技術機構進行編制，但第三方由于缺乏監管，不同的機構、技術能力良莠不齊，很難嚴格按照驗收技術規范編制驗收報告、嚴格暫行辦法要求對項目進行驗收，驗收過程難以規范，造成不能滿足暫行辦法要求：編制的驗收報告不滿足要求、不能及時編制合格驗收報告，導致項目驗收報告質量不合格或者項目驗收不能及時完成備案。

2.2.6 建設單位存在的問題

部分企業環保意識淡薄，在環評編制階段不積極配合環評單位；環評單位缺乏實際考察，只按同類項目照搬模板，修改與項目有關的信息，甚至不進行數據測算等，造成項目環評與實際建設內容不符。另外，在環評審批后，有的企業建設過程發生變更，但沒有辦理相應手續，后期自主驗收階段未進行整改，驗收報告編制單位仍按照原來的項目環評、不結合實際情況對項目重新進行驗收報告的編制、備案。

2.2.7 監督檢查滯后問題

暫行辦法規定各級生態環境主管部門應當按照暫行辦法等規定，通過“雙隨機一公開”抽查制度，充分依據信息平臺，采取隨機抽取檢查對象和隨機選派執法檢查人員的方式，對項目竣工驗收等情況進行監督性檢查，并將監督結果向社會公開。實際工作中，很多企業通過竣工驗收備案后，生態環境主管部門未能及時落實監督管理問題，導致驗收走形式，當項目實際建設與環評不一致時，未能及時進行變更，造成后期監管難的問題。

3 建設項目竣工環境保護驗收建議

針對以上存在的問題，建議采取以下措施予以完善。

3.1 項目建設單位環保意識問題建議

加強對企業生態環境保護理念的宣傳、培訓，讓企業環保意識得到不斷提升，促使企業充分認識項目審批后，在建成投運前需要進行辦理項目竣工環保驗收手續，項目才能合法地正式投入生產。環保宣傳可采取現場集中宣講、在線網絡會議開展宣傳、社交媒體等線上線下并行的多渠道多方式多手段，加大宣傳力度，擴大宣講范圍，宣講人員由生態環境主管部門組織相關專家、技術人員等承擔。積極引導企業主動學習項目竣工驗收環保規章制度，確保企業自覺及時開展項目竣工環境保護驗收。

3.2 公示時限問題建議

建議優化項目驗收備案平臺公示環節，嚴格按照暫行辦法要求的公示時限設置項目公示限制，未滿足公示時限的項目一律不能進行提交備案，確保企業自主驗收公示環節符合執行辦法管理要求。

3.3 驗收組成員問題建議

項目業主應嚴格執行暫行辦法要求的驗收組成員組成，并建議補充邀請當地生態環境主管部門執法人員參與項目驗收審查，便于在驗收過程中發現問題、及時整改；建議市級以上生態環境主管部門組建當地項目竣工驗收專家庫，并嚴格要求建設單位嚴格按照專家庫名單邀請專家組成專家組，確保驗收專家的技術水平，并對專家庫采取限制參加項目驗收審查或退出專家庫等監管手段，加強對項目驗收專家庫專家管理，實行管理動態化。

3.4 驗收環境監測問題建議

驗收環境監測工作是一項政策性工作，也是一項技術性工作，國家已發布系列規章制度，從國家層面上限值約束企業開展環境監測，應對驗收監測的指導性文件進行深入剖析，及時調整、及時修訂，強化生態環境主管部門的執法監督地位[7]。同時企業要在國家法規制度下，項目竣工環保自主驗收過程中，發揮企業自身的主觀性，對項目立項、可研、施工設計、投入生產等各個階段的情況進行深入了解，根據建設項目的實際情況，完善驗收環境監測，為項目環保驗收全面性和準確性提供保障。

建議企業努力消除驗收監測短板，驗收監測單位嚴格按照技術規范準確編制項目竣工驗收環境監測方案，嚴格按照監測頻次、監測因子等實際進行監測，準確記錄原始數據，嚴禁數據造假。生態環境主管部門建立健全驗收環境監測監督管理制度，確保項目竣工環境保護驗收監測數據可靠。

3.5 驗收報告內容與實際建設內容不符問題建議

建議項目建設單位加強環保意識，做到熟悉項目環評內容，自查項目環評編制內容與實際建設是否一致，確保環評內容與項目實際內容一致的同時，需要委托第三方進行驗收報告編制的，再委托具有技術能力的第三方進行驗收報告的編制。企業要做到全過程參與，不要付了費用就全部甩給第三方技術單位，同時也應督促第三方務必按照項目實際進行驗收報告的編制，確保批建一致，驗收與實際一致。

3.6 建設單位存在問題建議

建議優先組建企業環保隊伍，加強自身環保能力建設，建立健全企業環境管理規章制度，將環境保護責任落實到人，由企業環境保護部門人員負責項目日常環保管理，嚴格按照項目環境影響評價、竣工環保驗收要求等落實項目環保措施。相關責任人積極參加環保能力培訓，提高自身環保技術力量，確保環保設施有效發揮作用，確保項目污染物達標排放。

3.7 監督檢查滯后問題建議

建立健全已辦理項目竣工驗收備案的企業監督管理制度，確保“雙隨機一公開”得到很好的落實，在項目申報環評審批手續后，環境監察人員做到項目跟蹤監管，以便項目實施過程中做到批建一致，嚴格落實“三同時”制度，確保污染物防治措施發揮作用，擴大監察隊伍建設，不斷優化項目監管平臺及信息服務平臺，為項目實施監管提供可靠保障。

4 結語

項目竣工環保驗收是目前我國現行的一項重要環保制度，但目前以企業為主體責任的驗收備案制并沒有達到預期效果，亟待提升企業環保意識，切實做好環評評價內容與項目建設內容一致。項目建設過程若發生內容變更，應及時辦理變更手續；項目自主驗收階段嚴格按照項目實際內容進行驗收報告的編制，并完成驗收備案。每一個環節都要從實際建設內容出發，加強驗收專家管理，加強第三方技術機構的管理，相信在此基礎上，項目自主驗收能夠更好地給企業帶來便利，同時為生態環境主管部門監管提供更有效的技術支撐。