建立耕地保護的土地管理新機制探討

劉 邁

（河北潤地土地規(guī)劃咨詢有限公司，河北 石家莊 050000）

引言

耕地問題是一個國家的基礎問題，耕地的規(guī)劃和保護是國土規(guī)劃的重要內(nèi)容。近些年，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程的加快，城鎮(zhèn)地區(qū)的就業(yè)機會和工資待遇相對較高，這吸引著城鎮(zhèn)周圍的青壯年紛紛到城鎮(zhèn)就業(yè)，農(nóng)村大片的耕地便因此荒廢。并且由于城鎮(zhèn)化擴張，不可避免地需要占用土地，這就導致有很多耕地被占用。耕地安全影響著糧食安全和國家經(jīng)濟安全，不能隨意地改變耕地的用途，這會導致耕地的使用效率和社會經(jīng)濟效益明顯下降。因此，在傳統(tǒng)耕地保護機制效用不明顯情況下建立耕地保護的土地管理新機制是十分必要的。

1.開展耕地保護土地管理的價值

由于城市化進程的加快，越來越多農(nóng)村的高質(zhì)量耕地被棄耕荒廢，失去其應該發(fā)揮的重要作用。而開展耕地保護和管理能夠有效地解決由于經(jīng)濟快速發(fā)展而帶來的農(nóng)村耕地浪費和低效率耕種的問題。首先，開展耕地保護土地管理能夠有效地提高農(nóng)村耕地的整體規(guī)劃水平。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，占用農(nóng)村土地是無法避免的，而占用優(yōu)質(zhì)的耕地還是占用荒地，這需要通過科學的統(tǒng)籌規(guī)劃。開展耕地保護和管理能夠有效地優(yōu)化農(nóng)村土地的使用結構，使各個功能的土地能夠發(fā)揮其各自的功能。其次，開展耕地保護土地管理能夠有效地提高耕地的利用效率。通過對農(nóng)村耕地進行有效的保護和管理，能夠減少將優(yōu)質(zhì)耕地撂荒的行為，并且增強農(nóng)民耕地保護的意識，有效避免出現(xiàn)耕地用途改變或因為耕地撂荒導致耕地質(zhì)量下降的情況出現(xiàn)。最后，開展耕地保護土地管理能夠有效地保障農(nóng)民的基本權益。農(nóng)民生產(chǎn)生活的基礎就是耕地，因此對耕地進行有效地保護和管理能夠為農(nóng)民開展農(nóng)業(yè)活動奠定堅實的基礎。由此可見，在當前糧食安全受全球氣候變化影響背景下，開展耕地保護土地管理活動，完善土地管理新機制具有實施的必要性。

2.我國建立耕地保護土地管理的不足

2.1 保護意識薄弱

大部分農(nóng)民的耕地保護意識比較薄弱，為了快速地增加耕地的產(chǎn)量會選擇大量地使用化肥農(nóng)藥以及不合適的耕種方式，但這些行為都會導致耕地肥力和質(zhì)量的下降，最終導致耕地變得越來越貧瘠。另外，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，越來越多的農(nóng)民選擇進城務工，而原本肥沃的耕地被荒置。為了避免由于耕地的長期荒廢，農(nóng)民會選擇在耕地上種植一些不適合當?shù)貧夂驐l件以及會對土壤造成一定損害的作物。在耕地管理上，仍然有很多農(nóng)民對耕地的產(chǎn)權認識不清晰，沒有將所有權和承包權區(qū)分開來，導致農(nóng)民對耕地認識不夠全面，從而也制約著耕地保護土地管理活動效用的發(fā)揮。

2.2 耕地利用率較低

農(nóng)村耕地保護和管理制度的不完善以及各地經(jīng)濟的快速發(fā)展會加重農(nóng)村耕地與城鎮(zhèn)化建設用地之間的矛盾，并且使耕地難以發(fā)揮其原本的功能，降低了耕地的利用率，給耕地的保護和管理帶來了較大的困難。另外，隨著生態(tài)環(huán)境保護力度的加強，在一些基層地區(qū)沒有能夠深入地了解生態(tài)建設的內(nèi)涵，導致其錯誤地對待耕地，將一些優(yōu)質(zhì)重要的耕地按照低質(zhì)量的耕地進行退耕還林處理，極大地降低了耕地的利用效率。此外，由于國家和地方更加重視生態(tài)環(huán)境建設，資源也向生態(tài)環(huán)境保護傾斜，從而忽略了對耕地的有效保護和管理。最后，由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大批土地資源被占用，用以開展城市化建設，但是在快速發(fā)展的過程中有很多爛尾工程的出現(xiàn)或者是城市規(guī)劃設計的調(diào)整，導致被占用的耕地失去了實現(xiàn)更高價值的目標，從而導致一大批耕地被不合理的規(guī)劃和征用。

2.3 耕地原本用途變化率高

當前農(nóng)村地區(qū)大量的耕地趨于“非農(nóng)化”和“非糧化”，部分耕地成了其他功能的土地，比如用于園林建設、生態(tài)工程建設以及其他林業(yè)建設。此舉會直接導致耕地的用途發(fā)生轉變，不再履行其耕地原本的耕作和糧食種植生產(chǎn)職能。而面對當前我國農(nóng)村地區(qū)耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”的問題與耕地用途的變化趨勢，并未建立起完善有效的控制和管理機制，導致農(nóng)村耕地用途變化率升高，耕地的本身用途和作用難以得到有效發(fā)揮。

3.建立耕地保護的土地管理新機制的措施

3.1 加強耕地保護的宣傳力度

由于農(nóng)民的受教育程度相對較低，接受新事物和外來信息的速度較慢，接受力相對較低，導致農(nóng)民不能很好地理解關于耕地保護的土地管理制度和相關政策，對耕地保護管理的法律法規(guī)和相關的指導條例缺乏認識，極大地制約了基層耕地保護和管理機制效用的實施效率。基于此，應當大力加強耕地保護和管理的宣傳力度，從上至下進行耕地保護和管理的法律法規(guī)、指導文件、政策制度以及具體的當?shù)赝恋乇Ｗo機制實施原則等內(nèi)容的宣傳，以有效地提高農(nóng)民的耕地保護和管理意識，響應國家號召，對耕地實施有效的保護。

為了有效地增強農(nóng)民對耕地保護和管理法規(guī)條例的認識程度，各地的基層政府和村委會等基層自治管理組織應當嚴格根據(jù)國家的耕地保護的土地管理制度進行農(nóng)村耕地的治理。另外，村委會等還可以通過在公告欄粘貼相關的指導文件和法律政策公告的方式來為少部分青年人才提供了解耕地保護和管理機制具體內(nèi)容的渠道。在對中老年人進行耕地保護和管理法律條例和政策制度的宣傳時，則需要村委會的成員下鄉(xiāng)到戶，針對性地進行宣傳，通過村委會廣播進行統(tǒng)一地宣傳教育以及相關宣傳人員到居民家中進行一對一的宣傳等方式對農(nóng)民開展耕地保護宣傳，從而有效地提高農(nóng)民的耕地保護和管理意識。此外，為了從耕作技術層面來提高耕地的利用效率，避免耕地由于不合理耕作導致肥力下降，村委會可以組織農(nóng)民集中地參與科學耕作技術及知識講解的培訓活動，以更加科學的思想觀念來改變農(nóng)民傳統(tǒng)的粗放型的耕作觀念和習慣。

實踐是最好的宣傳方式，各基層政府應當大力提高耕地保護和管理的相關政策法規(guī)踐行水平，嚴格地監(jiān)督和打擊破壞耕地以及耕地非法流轉、買賣等違法行為，對于非法侵占耕地的行為進行有效地打擊。并且為了起到良好的宣傳作用，還可以落實匿名舉報機制，鼓勵農(nóng)民主動舉報自己身邊存在的破壞耕地和非法處理耕地的行為，經(jīng)過核查屬實后給予匿名舉報者一定的獎勵，從而有效地激發(fā)農(nóng)民的自主監(jiān)督意識。借此，能夠提高耕地保護政策法規(guī)的宣傳效果，動員一切積極力量參與耕地保護和管理活動當中來。

3.2 對耕地進行統(tǒng)籌規(guī)劃以及分級管理

為了有效地提高農(nóng)村耕地的使用效率，首先應當按照當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)發(fā)展模式對耕地進行統(tǒng)籌規(guī)劃，充分考慮當?shù)厣鷳B(tài)工程建設和城鎮(zhèn)化建設的需求，合理地設計和規(guī)劃農(nóng)村的耕地資源，科學地統(tǒng)籌農(nóng)村耕地，使其能夠發(fā)揮出更大的效用。另外還需要根據(jù)特定的指標對農(nóng)村耕地進行分級管理，將肥力、土壤類型以及地理位置等指標作為劃分耕地等級的初級指標，對農(nóng)村耕地進行初步合理地等級劃分。而后再借助現(xiàn)代化的信息技術手段，包括遙感技術和智能測繪等先進的高科技設備和技術手段來建立起更加細致和綜合性的耕地數(shù)據(jù)，利用大數(shù)據(jù)技術對耕地的綜合信息數(shù)據(jù)進行處理和分析，以更加精細科學地進行耕地等級的矯正，從而對農(nóng)村耕地開展科學的分級管理。根據(jù)現(xiàn)代化信息技術對耕地進行分級管理，完善不同級別的耕地的保護和管理細則，利用計算機技術對相關的數(shù)據(jù)進行整理，確保各個級別的耕地能夠正確地對應相應的保護和管理細則，避免出現(xiàn)不同保護級別的耕地對應上不匹配的管理細則，影響耕地分級保護和管理的效率。在不同級別的耕地保護和管理過程中出現(xiàn)問題時，也需要根據(jù)不同級別耕地的耕作特征和保護管理要求，科學地制定針對性的解決方法，以提高耕地保護和管理問題的力度。

3.3 完善耕地保護的土地管理責任制

為了有效地分配基層的耕地保護的土地管理任務，確保耕地保護和管理活動的有效履行，應當建立起完善的耕地保護地土地管理責任制。首先，需要根據(jù)當?shù)馗乇Ｗo和管理的實際問題以及現(xiàn)狀確定耕地保護和管理的目標，而后再據(jù)此進行責任分配設計，明確各個職能崗位和管理部門需要承擔的耕地保護和管理職責。各個政府部門應當做什么，不應當做什么都應當有明確的責任劃分，以避免在開展耕地保護和管理的實際工作中出現(xiàn)工作職權上的混淆。其次，需要立足于耕地保護和管理的實踐，完善法律法規(guī)，用強制的法律條文來規(guī)范各方責任主體的工作，以確保各個部門和各個職能崗位能夠明確自身的責任，承擔起相應的保護和管理責任。最后應當建立起清晰健全的問責和追責制度體系，根據(jù)耕地保護和管理的責任歸屬來建立溯源機制，一旦耕地保護和管理的某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，則需要對應地追溯責任源頭，并且依據(jù)耕地保護過程中出現(xiàn)的不負責問題或者是懈怠、推脫責任等情況，對不同的責任主體進行批評教育、處分甚至是更加嚴重的處理，以更加高效率地處理相應的問題，同時保證各方責任主體能夠主動地承擔起相應的職責。

3.4 公開耕地使用和流轉的全過程

耕地不是農(nóng)民的私有財產(chǎn)，而是集體財產(chǎn)。因此，當?shù)鼗鶎诱块T在對合法回收的耕地進行處理以及農(nóng)民在流轉耕地時都需要做到公平公正以及全程透明，從而為農(nóng)民提供可直接監(jiān)督的渠道。公開耕地使用和流轉的全過程，需要完善從上至下的耕地使用和流轉的審批制度體系，以提高耕地管理指導指令上傳下達效率的提高。另外，基層政府部門還需要構建完善的耕地評估機制，確保相關部門能夠根據(jù)公開的耕地信息數(shù)據(jù)做出正確的耕地考察和評估。上級部門需要定期按照耕地施工和流轉的財務信息對當?shù)氐母乇Ｗo和管理狀況進行全面地調(diào)查和監(jiān)督管理，一旦發(fā)現(xiàn)耕地的實際使用和流轉信息與當?shù)叵嚓P部門所記錄和公開的信息數(shù)據(jù)不符，則需要及時地派遣測繪和評估隊伍到現(xiàn)場進行精準正確地測量以及評估，從而及時地控制農(nóng)村耕地不合理、不合法的使用和流轉情況。最后，當?shù)叵嚓P的政府部門應當建設門戶網(wǎng)站，通過在網(wǎng)站首頁設置專門的耕地使用和流轉公開信息的訪問渠道來為廣大的民眾也提供透明的政務信息，并且定期推送關于耕地保護的最新策略、指導文件以及耕地保護的程序和流程，降低農(nóng)民搜尋耕地保護相關信息的時間成本，直接為其提供便利并且可參考的規(guī)范指導文件，大力推動相關政府部門耕地保護和管理工作能力的提升。

3.5 完善耕地占用補償機制以保障農(nóng)民權益

耕地與農(nóng)民的基本權益息息相關，在對耕地進行保護和管理時也需要密切關注農(nóng)民的基本權益，將保障農(nóng)民的權益列入耕地保護的土地管理新機制建立所需要考慮的內(nèi)容。耕地作為農(nóng)民收入的主要來源，對耕地開展保護和管理可能會損害到農(nóng)民獲取收入的權益。因此，在對耕地進行重新規(guī)劃，并且涉及耕地的占用問題時，需要制定完善的耕地占用補償機制，創(chuàng)新耕地占用補償?shù)男问胶蛢?nèi)容，以傳統(tǒng)的賠償金的賠償模式轉向更加多樣化的賠償模式：在傳統(tǒng)的模式下，土地補償在各地的標準有所差異，在給予農(nóng)民土地補償時通常就是按照固定的標準來計算相應的賠償金，沒有針對性地考慮各個農(nóng)民的家庭情況以及該土地對農(nóng)民的重要性。因此，在原有的耕地占用賠償機制基礎上還需要建立起更加多樣化的賠償選擇體系，比如提供給農(nóng)民一些市政工程基礎設施建設的工作崗位以及其他的一些工作崗位，調(diào)換耕地等補償方式，更加有效地滿足農(nóng)民的需求。

3.6 合理協(xié)調(diào)農(nóng)村土地利用和保護之間的關系

農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平有限，和城鎮(zhèn)地區(qū)始終存在著一定的差距。而農(nóng)村耕地作為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，在近些年的鄉(xiāng)村振興和建設中發(fā)揮出了額外的價值和作用。部分農(nóng)村耕地不僅單純地作為農(nóng)民生產(chǎn)生活的來源而存在，還作為農(nóng)村農(nóng)業(yè)科研土地而存在。另外，不同用途的耕地在實施保護時所需要關注的重點也有所不同。因此，建立農(nóng)村耕地的保護管理新機制需要科學合理地協(xié)調(diào)農(nóng)村土地利用和保護之間的關系，在保證其價值的基礎上適當?shù)亻_放耕地的用途，在此過程中增強對農(nóng)村耕地的保護，有效地保障農(nóng)村地區(qū)各項振興和建設活動的開展。比如說，在農(nóng)村耕地實施農(nóng)作物科研和培育時應當要合理控制實驗耕地的面積，避免大范圍占用農(nóng)村優(yōu)質(zhì)耕地，影響正常的耕作活動。其次，在協(xié)調(diào)農(nóng)村耕地利用和保護之間的關系時不能以當下的投入產(chǎn)出比作為衡量指標，而應當以更加長遠的目光來評價耕地的價值，提高耕地的使用率和價值。

4.結束語

綜上所述，耕地在整個國土結構中占據(jù)著不可替代的重要地位，不管社會經(jīng)濟發(fā)展到何種高度，耕地永遠都是一個國家發(fā)展的基礎。因此，在城鎮(zhèn)化進程進一步加快，社會經(jīng)濟快速發(fā)展的時代，如何實現(xiàn)耕地的高效利用以及可持續(xù)發(fā)展成了耕地保護所需要考慮的主要問題。從綠色、可持續(xù)和高效益的目標角度出發(fā)，構建更加科學合理的耕地保護管理機制，從國家層面推行強有力的耕地保護政策，將耕地保護政策作為國家的基本戰(zhàn)略國策。基于此，才能夠有效地保護耕地資源，為國家糧食安全奠定基礎，從而為社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供有力的保障。