基層財政不穩固現象需高度關注

汪德華

市縣財政收入下降、大規模出售國有資產、一般公共預算對土地財政依賴日益嚴重等，都反映出基層財政不穩固，這需要系統性對策。

財政是國家治理的基礎和重要支柱。綜合中外經驗，財政安全在一國現代化進程中發揮了基礎性作用。

中國在現代化建設進程中，應注意防范財政風險，留有一定的財政空間，提高財政應對國家各方面風險的能力。這包括三方面要求：一是財政能夠保障政府各類職能的正常履行；二是財政可持續性各類指標處于合理范圍內，包括政府具備以正常市場利率適度債務融資的能力；三是財政制度具有韌性，在遇到經濟和國家安全領域的各類重大沖擊時，有一定的財政空間予以調整應對。國內外輿論較為關注中國地方政府債務可能導致的財政風險，但從若干大國的歷史經驗來看，養老、醫療等社會保障領域的資金缺口，可能是財政安全的最大挑戰。

受新冠疫情持續沖擊等多因素影響，中國市縣基層財政的脆弱性問題，日益成為國家財政安全的突出焦點問題。2020年市縣政府一般公共預算支出約占全國總支出的72%。市縣政府是中國提供基本公共服務、履行政府職能的主體。市縣財政不夠穩健，意味著財政安全中保障政府職能正常履行的首要要求難以得到滿足。

從政策層面看，中央高度重視這一問題：2020年以來，對基層財政明確提出了“保基本民生、保工資、保運轉”（下稱“三保”）的要求，并出臺綜合性保障措施，大幅加大轉移支付力度，有效支持了基層財政的健康運轉。然而，從筆者近期的調研情況看，受疫情持續沖擊、經濟增速未達預期、土地出讓市場過快下滑等因素影響，當前基層財政不穩固的問題日益突出。2022年以來，多地財政收入下降，部分市縣政府大規模出售資產等現象，都是基層財政不穩固的直觀體現。

在直觀現象之外，還有若干深層次矛盾值得高度重視。

一是一般公共預算對土地財政的依賴日益嚴重。過去討論地方財政對土地財政的依賴，一般是從全口徑財政維度討論。但近年來，土地出讓收入通過調入渠道納入一般公共預算作為保障支出需要的重要資金來源，已成為常態。這意味著，市縣財政對土地財政的依賴，已不僅僅是全口徑意義上的間接依賴，而是正常政府職能的履行開始直接依賴。

基層“三保”支出的核心是一般公共預算。土地出讓收入調入一般公共預算符合預算改革的方向。土地出讓收入天然具有不穩定的特點，一旦無法實現調入目標，意味著“三保”支出的資金保障存在問題。例如，今年可以預期很多市縣土地出讓目標難以實現，預算安排中調入到一般公共預算的目標資金也可能無法實現。如果由此形成資金缺口，則一般公共預算的“三保”支出保障就會出現困難。

二是國有資產出售收入對一般公共預算的貢獻難以持續。從筆者調研情況和查閱資料來看，最近兩年市縣一般公共預算收入中，屬于非稅收入的國有資產出售收入占比有較大提升。這是在盤活財政資金存量后，通過盤活資產獲取財政收入的重要改革措施。然而，需要注意盤活資產和盤活存量資金都只能是短期應急性的政策，難以持續。這類財政收入對基層財政運轉的支撐只能是短期或一次性的。

以上兩個新動態，從更深層次反映市縣基層財政的不穩固，即正常的稅收收入、上級轉移支付收入已難以保障其正常政府職能的履行，需要采取一些特殊的? “財技”來增收。

從這些現象已大面積出現來看，當前基層財政的穩固需要高度重視，需要系統性對策：第一，經濟發展是財政穩固的基礎，為此要多采取有利于經濟快速增長的政策，尋找強勁增長動能，保障稅收收入的正常增長；第二，以績效評價為基礎，加快支出結構調整步伐，對“三保”支出的范圍和力度也要進一步梳理，支出安排應當與財政收入狀況相匹配；第三，對在多重沖擊下的地方財政困難，應當有相應的預案，避免大的沖擊發生。

（摘自《財新周刊》）